〔提? ?要〕隨著中國的持續(xù)崛起以及歐美對華政策的轉(zhuǎn)型，中國因素在跨大西洋關(guān)系中的重要性更加凸顯。為了應對中國崛起、鞏固跨大西洋關(guān)系以及維護在國際秩序中的主導地位，歐美加快了對華政策協(xié)調(diào)的步伐，試圖圍繞意識形態(tài)、經(jīng)貿(mào)投資、科技創(chuàng)新以及全球治理等議題協(xié)調(diào)共識并采取更加一致的行動。當前歐美對華政策協(xié)調(diào)也有別于過去“美主歐從”的模式，呈現(xiàn)出更具機制化和更全面的新特點。在協(xié)調(diào)的過程中，歐美對華政策出現(xiàn)了一定的趨同，但分歧也顯露無遺。歐美對華認知與政策分歧、歐盟“戰(zhàn)略自主”傾向以及“特朗普主義”遺產(chǎn)的影響都將對歐美協(xié)調(diào)的深度和效果構(gòu)成制約。當今國際體系的特點和中國和平發(fā)展道路也決定了歐美協(xié)調(diào)難以復制冷戰(zhàn)時期的遏制戰(zhàn)略，“和平共處”是歐美協(xié)調(diào)和中美歐三邊關(guān)系應該遵守的基本原則。

〔關(guān) 鍵 詞〕歐美協(xié)調(diào)、對華政策、中美關(guān)系、中歐關(guān)系、歐美關(guān)系

〔作者簡介〕嚴少華，復旦大學國際問題研究院副研究員

〔中圖分類號〕D822.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2022）1期0067-17

對華政策已成為歐盟與美國對外政策的核心議程。美國明確將中國視為戰(zhàn)略競爭對手，而歐盟也在推動形成統(tǒng)一的對華戰(zhàn)略。隨著中國的持續(xù)崛起以及歐美對華政策的轉(zhuǎn)型，中國因素在跨大西洋關(guān)系中的重要性也更加凸顯，成為當前歐美雙邊關(guān)系的主要關(guān)切之一。拜登執(zhí)政后，回歸盟友體系與多邊主義成為其對外政策的顯著特征，歐美之間加快了對華政策協(xié)調(diào)的步伐。在跨大西洋關(guān)系升溫的背景下，歐盟成為影響中美競爭格局的關(guān)鍵變量之一，歐美對華政策協(xié)調(diào)也攸關(guān)國際格局變化與中美歐三邊關(guān)系走向。因此，認識歐美對華政策協(xié)調(diào)的新態(tài)勢與新特點，分析其動因與走向，對中國研判未來中美歐三邊關(guān)系走向、形成大戰(zhàn)略思維有著重要的現(xiàn)實意義。

一、歐美對華政策協(xié)調(diào)的新態(tài)勢

歐盟與美國作為盟友，在對外政策上本來就有協(xié)商與合作的傳統(tǒng)，在對華政策上進行協(xié)調(diào)也并不罕見。冷戰(zhàn)期間，美國及其歐洲盟友就成立過“巴黎統(tǒng)籌委員會”，對包括中國在內(nèi)的一些社會主義國家實施禁運。21世紀初，歐美也圍繞在東亞應對中國崛起進行了早期互動。但在跨大西洋關(guān)系中，中國并非傳統(tǒng)上的核心議題，歐美更關(guān)注中東問題、俄羅斯的威脅以及氣候變化等全球性挑戰(zhàn)。近年來，在中美競爭以及歐盟對華政策調(diào)整的背景下，“中國因素”逐漸成為跨大西洋關(guān)系中的一個重要變量，歐美關(guān)于跨大西洋關(guān)系中“中國因素”的探討也越來越多。有學者指出，中國議題同氣候變化、新冠疫情一起成為強化跨大西洋關(guān)系的三個重點議題，即所謂“3C”（Climate， Covid-19 & China）。

長期以來，中國議題在跨大西洋關(guān)系中都是分歧的來源之一，甚至引發(fā)雙邊關(guān)系的緊張。但隨著中國議題在跨大西洋關(guān)系中的“主流化”以及跨大西洋兩岸關(guān)于中國議題的討論逐漸深入，歐美在對華政策協(xié)調(diào)與合作上的共識也逐漸增強。這種共識體現(xiàn)在官方、智庫和民間多個層面。在官方層面，跨大西洋對華政策合作的共識有所增強。2020年11月，美國參議院外交委員會發(fā)布《跨大西洋合作應對中國具體計劃》報告，認為美國與盟友合作應對中國是“當前最重要的外交政策議題”，并提出了具體合作的領(lǐng)域。同年12月，歐盟委員會發(fā)布新的政策文件《全球變局下的歐美關(guān)系新議程》，作為美國大選后加強跨大西洋合作的藍圖，包括對華政策合作。在智庫層面，歐美對所謂“中國挑戰(zhàn)”的共識增強，“跨大西洋關(guān)系中的中國挑戰(zhàn)”正成為歐美智庫討論的一個熱門話題。如美國亞洲協(xié)會與德國貝塔斯曼基金會聯(lián)合發(fā)布的報告認為，中國在七個領(lǐng)域?qū)W美構(gòu)成了現(xiàn)實或潛在的共同挑戰(zhàn)，其中既包括經(jīng)貿(mào)、人權(quán)與安全等傳統(tǒng)議題，也包括技術(shù)、互聯(lián)互通、海外影響以及全球治理等新興議題。在民間層面，歐美對中國的負面認知有所加強。據(jù)相關(guān)民調(diào)顯示，跨大西洋兩岸多數(shù)國家的民眾認為中國是“競爭對手多于合作伙伴”，主張對中國采取更加強硬的立場，尤其是在人權(quán)、氣候變化與網(wǎng)絡(luò)安全等議題上。

在對華共識增強的背景下，歐美對華政策協(xié)調(diào)也呈現(xiàn)出更機制化和更全面的新特點。當前歐美對華政策協(xié)調(diào)不僅有一個獨特的機制化平臺——歐美中國問題對話機制（EU-US Dialogue on China），而且覆蓋的議題也更為全面和廣泛，涉及意識形態(tài)、經(jīng)貿(mào)投資、技術(shù)創(chuàng)新、地緣政治及全球治理等多個領(lǐng)域。

（一）意識形態(tài)成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的突破口

相似的制度、文化和價值觀是歐美之間最堅固的紐帶，而對中國在意識形態(tài)上的批評和防范則是歐美之間最大的共識，因此意識形態(tài)成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的切入點和突破口。尤其是拜登上臺后，意識形態(tài)與價值觀重新回到美國對華政策的核心，其極力拉攏歐盟構(gòu)建對華“價值觀聯(lián)盟”。在意識形態(tài)領(lǐng)域，歐美對華政策協(xié)調(diào)主要圍繞以下兩個方面采取行動。

一是強化對華“人權(quán)外交”，協(xié)調(diào)“人權(quán)制裁”。在對華人權(quán)外交上，歐美由傳統(tǒng)的以對話為主，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)剐缘闹撇檬侄?，并協(xié)調(diào)出臺了以“人權(quán)制裁”為主題的相關(guān)法案。拜登執(zhí)政后，歐美在人權(quán)問題上向中國施壓的力度明顯加大，涉疆、涉藏、涉港等議題成為歐美對華“人權(quán)外交”的重點，歐美在涉華人權(quán)議題上的互動與合作也更加明顯。2020年3月，歐盟、美國、英國與加拿大不顧中國政府的嚴重關(guān)切和警告，聯(lián)合對中國新疆地區(qū)官員和實體實施制裁。這是歐盟30多年來第一次對中國實施制裁，也是拜登上臺以來歐美協(xié)調(diào)對華政策最明顯的體現(xiàn)，表明人權(quán)問題成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的重要突破口。

二是強化價值觀紐帶，構(gòu)建所謂的“民主聯(lián)盟”。近年來，歐美從意識形態(tài)視角協(xié)調(diào)對華政策的傾向更加明顯，而且在意識形態(tài)上從“存異”逐漸轉(zhuǎn)向“求異”，刻意突出中國在意識形態(tài)上的“不同”乃至“威脅”。這實際上反映了歐美在意識形態(tài)領(lǐng)域的防守心態(tài)。為了應對中國的所謂“制度競爭”，歐美開始強化價值觀紐帶，試圖構(gòu)建“民主聯(lián)盟”，打造共同的戰(zhàn)略、經(jīng)濟和政治愿景。拜登倡導的“民主峰會”是構(gòu)建“民主聯(lián)盟”的重要路徑。2021年12月，美國召開了包括歐盟在內(nèi)的“民主峰會”，其目的一方面是強化價值觀紐帶，構(gòu)建“民主聯(lián)盟”，另一方面也是企圖在意識形態(tài)上“異化”中國，將與中國的關(guān)系強行置入所謂“民主vs威權(quán)”的簡單框架。

（二）歐美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域協(xié)調(diào)雙邊分歧，共同強化對華經(jīng)貿(mào)政策工具

經(jīng)貿(mào)與投資是歐美對華政策協(xié)調(diào)的核心議題。在市場準入、公平競爭、知識產(chǎn)權(quán)保護、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、政府補貼以及投資安全等領(lǐng)域，歐美有著共同關(guān)切，但協(xié)調(diào)不足。特朗普政府挑起的貿(mào)易爭端，更讓歐美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)一度陷入困境。2020年12月，歐盟與中國領(lǐng)導人共同宣布如期完成《中歐投資協(xié)定》談判，也引發(fā)美方對歐美協(xié)調(diào)的質(zhì)疑。但拜登上臺后，與歐盟協(xié)調(diào)對華經(jīng)貿(mào)政策成為其施政重點之一。2021年3月，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布了拜登政府任內(nèi)首個貿(mào)易議程。報告強調(diào)拜登政府將“與朋友和盟友協(xié)調(diào)，向中國政府施壓并要求其停止不公平的貿(mào)易行為”。在經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域，歐美對華政策協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出兩種新的趨勢。

一是以應對中國為由協(xié)調(diào)歐美雙邊貿(mào)易分歧。歐美正利用中國因素推動解決雙邊貿(mào)易分歧，共同應對來自中國的競爭。在公布任內(nèi)首個貿(mào)易議程后不久，拜登就與歐盟委員會主席馮德萊恩通電話，宣布暫停因飛機補貼爭端而實施的價值數(shù)十億美元的關(guān)稅，并致力于在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)解決這個持續(xù)了16年的爭端。歐盟與美國表示，將繼續(xù)通過談判達成全面而持久的解決方案，這種方案必須考慮來自中國的競爭。2021年6月歐美峰會之后，歐盟與美國達成“空客—波音協(xié)議”，將價值高達115億美元的飛機關(guān)稅豁免五年。歐盟與美國還表示將加強協(xié)調(diào)，共同分析和應對“來自第三方的可能損害大型民用飛機產(chǎn)業(yè)的非市場行為”。歐美貿(mào)易爭端的緩和也為雙方協(xié)調(diào)對華經(jīng)貿(mào)政策奠定了基礎(chǔ)。

二是共同強化對華經(jīng)貿(mào)政策工具。在2021年9月舉行的“歐盟—美國貿(mào)易與技術(shù)理事會”（EU-US Trade and Technology Council， TTC）匹茲堡會議上，歐美就強調(diào)要“特別注重利用和協(xié)調(diào)各自的貿(mào)易政策工具”應對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)。2021年12月，歐美第二輪中國問題對話在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域重點討論了增強經(jīng)濟彈性、促進供應鏈多元化以及應對“經(jīng)濟脅迫”等議題。尤其是“反經(jīng)濟脅迫”工具，成為歐美強化對華經(jīng)貿(mào)政策工具的重點。美國與歐盟先后在2021年10月與12月推出了“反經(jīng)濟脅迫”相關(guān)法律草案。此類法案賦予歐美在面臨第三國“經(jīng)濟脅迫”時采取反制的權(quán)力，可能給中國與歐美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。

（三）技術(shù)成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的新方向

拜登政府明確將科技競爭置于中美關(guān)系的核心，歐盟也在其新的戰(zhàn)略文件中將中國視為“追求技術(shù)領(lǐng)導力的經(jīng)濟競爭者”，因此技術(shù)成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的新方向。由于中國市場容量巨大并且可以集中資源發(fā)展關(guān)鍵性的技術(shù)，歐美意識到單獨應對中國在技術(shù)上的挑戰(zhàn)會越來越困難。鑒于此，一些學者提出，有共同價值觀的國家可以建立“Tech 10”聯(lián)盟，協(xié)調(diào)技術(shù)開發(fā)、使用及獲取方面的立場。

在技術(shù)領(lǐng)域，TTC正成為歐美對華政策協(xié)調(diào)的機制化平臺。2020年12月，歐盟在其《歐美關(guān)系新議程》文件中呼吁歐美確立“共同技術(shù)議程”，并提議設(shè)立TTC。該倡議在2021年6月舉行的歐美峰會上獲得通過，也成為這次峰會最顯著的成果之一。根據(jù)歐美官方的說法，TTC將是歐盟與美國協(xié)調(diào)全球貿(mào)易、經(jīng)濟與技術(shù)問題的平臺，并由10個專門的工作組負責落實在具體領(lǐng)域達成的共識，包括技術(shù)標準合作、氣候變化與綠色技術(shù)、供應鏈安全、信息安全、數(shù)字治理、出口管制、投資審查等。從這些議題來看，技術(shù)是TTC工作的重中之重。

TTC的成立被視為歐美對華政策協(xié)調(diào)的“試金石”，其首次會晤也備受關(guān)注。2021年9月，TTC首次會議在美國匹茲堡召開。歐盟與美國就加強在投資審查、出口管制、人工智能、半導體以及應對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)（非市場貿(mào)易行為）五個方面的合作達成了初步共識。歐盟委員會副主席東布羅夫斯基斯會前表示，會議并不針對第三國，匹茲堡聲明中也未直接提及中國，但在中國技術(shù)崛起的背景下，相關(guān)領(lǐng)域都有應對中國競爭的影子。歐洲議會最大的黨團——歐洲人民黨黨團（EPP）在會后發(fā)表的聲明指出，“中國以前所未有的方式對歐美構(gòu)成挑戰(zhàn)，而TTC作為歐美之間的技術(shù)聯(lián)盟是應對中國挑戰(zhàn)的關(guān)鍵”，更直接表明了TTC針對中國的意圖。

在與中國開展技術(shù)競爭方面，歐美協(xié)調(diào)圍繞多個層面展開。一是采取所謂“小院高墻”戰(zhàn)略，共同保護歐美技術(shù)優(yōu)勢，尤其是在人工智能、5G寬帶、半導體和量子計算等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域。加大對華技術(shù)封鎖力度，強化出口管制機制成為歐美協(xié)調(diào)的新重點。拜登執(zhí)政后不久，其政府高級官員就表示將與盟友合作，對某些出口到中國的敏感技術(shù)采取“新的有針對性的限制”，以“防止中國增強其軍事實力”。二是合作強化歐美創(chuàng)新能力。歐盟與美國近年來都注重加大科技研發(fā)投入，并協(xié)調(diào)各自的產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)能力，保持在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的競爭力。三是共同設(shè)定規(guī)則與標準。技術(shù)之爭也是標準和規(guī)則之爭，歐美試圖通過共同設(shè)定關(guān)鍵技術(shù)的使用規(guī)則和標準，并在這些標準中體現(xiàn)其價值觀，維持其在技術(shù)領(lǐng)域的話語權(quán)和競爭優(yōu)勢。

（四）歐美協(xié)調(diào)全球治理合作，應對中國的全球性影響

多邊主義與全球治理已成為中美競爭與歐美協(xié)調(diào)的重要領(lǐng)域。拜登在2021年慕尼黑安全會議上向歐洲盟友高調(diào)宣稱“美國歸來了”，這被視為美國回歸多邊主義與盟友體系的重要信號，恢復美國在全球治理領(lǐng)域的領(lǐng)導力也成為拜登政府對外政策的顯著特征。隨著綜合實力的上升，中國日益走近世界舞臺的中央，在全球治理中發(fā)揮日益重要的作用。歐美學者對中國是否尋求系統(tǒng)性重塑全球治理體系雖然存在爭議，但基本都認為中國在全球治理領(lǐng)域更積極有為，至少是一個“溫和的改革者”。因此，歐美協(xié)調(diào)的重點之一是應對中國在全球治理領(lǐng)域的影響力。

歐美在全球治理領(lǐng)域采取了更加積極主動和進取性的態(tài)勢。拜登政府已開始重返特朗普政府退出的一系列國際組織與協(xié)定，并與歐盟一起從內(nèi)部推動國際組織改革。歐美也更加注重對國際組織尤其是聯(lián)合國系統(tǒng)的投入，與中國競爭國際組織領(lǐng)導職位，強化其在國際組織中的領(lǐng)導地位。由于“一帶一路”倡議被視為中國推行“替代性治理模式”和在發(fā)展中國家擴展影響力的工具，美國呼吁與包括歐盟國家在內(nèi)的盟友聯(lián)合推出“一帶一路”的替代方案，通過加強經(jīng)濟、技術(shù)和政治援助與中國競爭在發(fā)展中國家的影響力。在2021年6月的峰會上，以美歐為首的七國集團（G7）宣布推出一項全球基礎(chǔ)設(shè)施新倡議——“重建更好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W），此舉旨在“幫助縮小發(fā)展中國家高達40萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口”。雖然G7聲明中B3W計劃并未直接指向中國，但輿論普遍將其視為西方版本的“一帶一路”方案，與“一帶一路”競爭的意圖明顯。

在全球治理領(lǐng)域，歐美對華政策協(xié)調(diào)也涉及一系列需要與中國合作的議題，尤其是氣候變化、全球公共衛(wèi)生、防核擴散等。中國作為一個崛起的大國，在應對這些全球性挑戰(zhàn)的過程中扮演著不可替代的角色。歐美也意識到各自對華政策的復雜性和多維度，其對華政策協(xié)調(diào)必須置于共同應對全球性挑戰(zhàn)的背景下考慮。在氣候變化領(lǐng)域，歐美都對中國表現(xiàn)出合作姿態(tài)，歐美協(xié)調(diào)的重點是如何同中國一起貫徹落實《巴黎氣候協(xié)定》的承諾，實現(xiàn)碳中和目標。在2021年11月舉行的聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會上，中美達成了強化氣候行動聯(lián)合宣言，為大會的成功作出了突破性的貢獻。

二、歐美對華政策協(xié)調(diào)的動因

歐美對華政策協(xié)調(diào)新態(tài)勢的背后有著深遠的戰(zhàn)略考量。對歐美而言，中國崛起已經(jīng)成為定義跨大西洋關(guān)系和21世紀國際秩序的關(guān)鍵性議題。加強對華政策協(xié)調(diào)，既是出于共同應對中國崛起的需要，也是為了縮小雙方在對華政策上的分歧，鞏固跨大西洋聯(lián)盟關(guān)系，維護歐美在國際秩序中的主導地位。

（一）加強競爭優(yōu)勢，應對中國崛起

從美國的角度看，隨著中國的快速發(fā)展，中美關(guān)系從喬治·沃克·布什政府至奧巴馬政府開始逐步進入戰(zhàn)略競爭時代，并在特朗普政府時期得到充分體現(xiàn)。拜登政府上臺后，美國的對華戰(zhàn)略認知并未發(fā)生根本性的改變。在上任后的首次外交政策演講中，拜登將中國視為“最嚴峻的競爭對手”。由此可見，競爭仍然是拜登政府對華思維的核心概念、對華政策的組織原則和處理對華關(guān)系的基調(diào)。在戰(zhàn)略競爭的背景下，歐洲盟友是美國的核心資產(chǎn)，在美國對華競爭的戰(zhàn)略棋盤上占據(jù)重要位置，也被認為是拜登政府對華政策獲得成功的關(guān)鍵。美國旨在通過加強與歐盟的協(xié)調(diào)，構(gòu)建應對中國崛起的聯(lián)合陣線，強化其在中美競爭中的優(yōu)勢。這也是美國國務卿布林肯所稱的基于“實力地位”與中國開展競爭的題中之義。

從歐盟的角度看，其同樣面臨與中國競爭的壓力以及在中美關(guān)系中如何站位的問題。歐盟對華戰(zhàn)略定位已從“戰(zhàn)略合作伙伴”轉(zhuǎn)向一種包含“合作、競爭與制度性對手”的多重定位。雖然歐盟仍然將合作放在第一位，但也日益強調(diào)中歐關(guān)系中競爭性的一面。尤其是在馮德萊恩力圖打造“地緣政治歐委會”的背景下，歐盟日益從地緣政治視角看待中歐關(guān)系，將中國視為競爭者和挑戰(zhàn)。由于此前特朗普政府在對外政策上表現(xiàn)出明顯的單邊主義傾向，歐盟在處理中歐關(guān)系時常常有獨自面對中國的“孤獨感”。因此，約束美國的單邊主義傾向、共同強化與中國競爭的優(yōu)勢，成為歐盟參與對華政策協(xié)調(diào)的重要動因。實際上，歐美中國問題對話機制最早也是由歐盟率先提議，是歐盟面對中美博弈的一種主動選擇。博雷利在公布這一提議的記者會上曾表示，跨大西洋兩岸在與中國的關(guān)系中面臨一些共同的問題，需要跨大西洋兩岸緊密合作以共同應對。

（二）鞏固歐美關(guān)系，重振跨大西洋聯(lián)盟

美國在特朗普任內(nèi)奉行“美國優(yōu)先”的現(xiàn)實主義政策和“蠻權(quán)力”外交，削弱了美歐之間的信任，也使跨大西洋聯(lián)盟關(guān)系跌入第二次世界大戰(zhàn)以來的最低點。拜登當選后，歐美雙方均表達了重啟跨大西洋關(guān)系的強烈意愿。歐盟委員會主動出擊，迅速發(fā)布《全球變局下的歐美關(guān)系新議程》，表達了主動塑造跨大西洋合作議程的愿望。該文件指出，美國政府的更迭為“構(gòu)建新的跨大西洋全球合作議程提供了千載難逢的機會”。拜登也將重振跨大西洋聯(lián)盟視為其首要任務之一。2021年2月，拜登以視頻方式出席慕尼黑安全會議，其發(fā)出的最明確信號是“美國回來了”“跨大西洋聯(lián)盟回來了”。拜登強調(diào)，跨大西洋聯(lián)盟是歐美集體安全與繁榮的基礎(chǔ)，如果要實現(xiàn)21世紀的目標，歐美伙伴關(guān)系必須繼續(xù)成為基石。

盡管拜登的上臺為跨大西洋關(guān)系的重啟提供了可能，但歐美都意識到跨大西洋關(guān)系難以回到過去。在慶祝拜登就職的演講中，歐洲理事會主席米歇爾坦率地指出，“歐盟與美國存在差異，這些差異不會奇跡般地消失。美國已經(jīng)改變，歐洲對美國的看法也發(fā)生了變化”。拜登也表示，跨大西洋聯(lián)盟的回歸并非回到過去，而是共同著眼于未來。換言之，歐美尋求的不僅僅是重啟或恢復跨大西洋關(guān)系，而是通過構(gòu)建跨大西洋新議程，重塑跨大西洋聯(lián)盟。因此，跨大西洋關(guān)系需要尋找新的契合點與合作增量。在這一背景下，中國成為歐美構(gòu)建跨大西洋新議程、彌合跨大西洋關(guān)系的重要外部因素。通過協(xié)調(diào)對華政策并將中國議題納入跨大西洋關(guān)系核心議程，歐美希望在一定程度上鞏固被特朗普政府損害的歐美關(guān)系，為重振跨大西洋聯(lián)盟提供新的動力。

（三）強化對國際規(guī)則的塑造能力，維護歐美在全球秩序中的主導地位

當今全球秩序是以美國為首的西方在二戰(zhàn)后主導建立的，這一秩序以西方主導的國際規(guī)則為基礎(chǔ)，以美國的霸權(quán)為保障。冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方憑借其優(yōu)勢地位進一步主導了國際規(guī)則的制定，并極力推崇所謂“基于規(guī)則的全球秩序”。這一秩序雖然包含了非西方國家，但主要還是體現(xiàn)了西方的價值觀和偏好，也是西方國際政治、經(jīng)濟優(yōu)勢地位的保障。進入21世紀之后，全球秩序和國際格局發(fā)生了深刻變化。一方面，以中國為代表的新興國家群體性崛起，在國際事務和全球治理中的影響力上升。另一方面，以特朗普為代表的民粹力量削弱了西方內(nèi)部的團結(jié)，也對西方主導的國際規(guī)則和全球秩序造成沖擊，以至于法國總統(tǒng)馬克龍感嘆“西方霸權(quán)正在終結(jié)”。2020年慕尼黑安全會議年度報告以“西方的缺失”概括全球秩序的特征，指出“世界正變得越來越非西方化……西方自身也變得越來越不西方”。 這一說法也深刻地反映了歐美對國際權(quán)力轉(zhuǎn)移和全球秩序變革的憂慮和不安。

隨著世界進入百年未有之大變局，全球秩序和治理體系也正在發(fā)生更加深刻的調(diào)整與變革。尤其是新冠肺炎疫情的暴發(fā)，影響力堪比世界大戰(zhàn)，讓既有國際秩序難以為繼。因此，重新找回西方、重振在全球秩序中的領(lǐng)導權(quán)成為歐美的共同目標。中國的崛起和國際權(quán)力的轉(zhuǎn)移被歐美視為其重新領(lǐng)導世界的主要挑戰(zhàn)。2021年3月拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》聲稱，“中國是唯一可能憑借其經(jīng)濟、外交、軍事和技術(shù)實力給穩(wěn)定和開放的國際秩序構(gòu)成可持續(xù)挑戰(zhàn)的競爭對手。”歐盟對華戰(zhàn)略文件也認為，“中國對基于規(guī)則的國際秩序有不同的理解，并在此基礎(chǔ)上奉行有選擇的多邊主義……（中國）有選擇地支持某些規(guī)范的做法削弱了基于規(guī)則的國際秩序之可持續(xù)性?！?020年慕尼黑安全會議年度報告則更直接地指出中國致力于構(gòu)建一系列“平行的國際機制”，對傳統(tǒng)上由西方主導的國際機制既是補充，也是挑戰(zhàn)。在歐美中國問題對話機制框架下，多邊全球治理成為歐美協(xié)調(diào)的主要議題之一，其目的就是在多邊層面聯(lián)合遏制中國的影響力，加強歐美對國際規(guī)則與標準的塑造能力，維護其在多邊國際秩序中的主導地位。

三、歐美對華政策協(xié)調(diào)的局限

就成效而言，當前歐美對華政策出現(xiàn)了一定的趨同現(xiàn)象。2021年12月，在第二輪歐美中國問題對話之際，拜登政府高級官員表示，美歐將發(fā)表共同聲明，以此表明美國與歐盟對華態(tài)度的“日益趨同”。這種趨同不是單純的歐盟向美國靠攏的結(jié)果，而是歐美互相靠攏的結(jié)果。從歐盟視角看，歐盟仍然視中國為合作與談判的伙伴，但在中美博弈的過程中，歐盟逐漸接受了美國對華政策競爭性的一面。拜登上臺后，在拉攏歐洲應對中國方面取得了一定的成效，歐盟在對華政策上與美國有更多的共識。從美國視角看，拜登政府對華定位也有向歐盟靠攏的趨勢。2021年3月，布林肯上任后與博雷利進行了首次會面，其后發(fā)表的聲明指出美國與歐盟“相互理解并承認與中國的關(guān)系是多面性的，包含合作、競爭與制度性對手成分”。這表明美國在一定程度上接受了歐盟的語言來定位與中國的關(guān)系，是歐美對華政策趨同的一種表現(xiàn)。盡管如此，歐美對華政策協(xié)調(diào)仍將會是一個漫長的過程，其走向和前景仍然受到一系列結(jié)構(gòu)性因素的制約。

（一）歐美對華認知分歧

雖然歐美對華共識在增強，但跨大西洋兩岸對“中國挑戰(zhàn)”的認知及應對方式上仍然存在分歧并且在短期內(nèi)難以彌合。美國作為霸權(quán)國，傳統(tǒng)上傾向于從地緣政治與國家安全的角度看待中國崛起，將中國崛起視為其地緣政治與安全挑戰(zhàn)，對華政策的首要考量是遏制中國的發(fā)展，維護美國的全球霸權(quán)地位。當前，美國對中國的“威脅認知”有兩個新的特點。一是首要性，即認為中國是美國的“首要威脅”。拜登政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》以及美國國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的《2021年度威脅評估》都將中國列為“首要挑戰(zhàn)”。二是全面性。在美國看來，與中國的競爭是全面性的，涉及經(jīng)貿(mào)關(guān)系、意識形態(tài)、地緣政治與國際機制等。

對歐盟而言，中國既非“首要威脅”，也不是“全面競爭對手”。歐盟對華戰(zhàn)略認知仍然是多維度和多面向的，同時視中國為“合作伙伴”、“談判伙伴”、“經(jīng)濟競爭者”與“制度性對手”。在美國的影響下，歐盟開始逐漸重視中歐關(guān)系的安全與競爭性因素，但在其對華認知中，地緣政治與安全并非首要關(guān)切，經(jīng)濟利益仍然是主要的影響因素。此外，由于歐盟本身的多邊主義屬性以及對多邊主義的承諾，歐盟對華認知也深受多邊主義視角的影響，即將中國視為多邊國際體系以及應對全球挑戰(zhàn)的一支重要力量。

（二）歐美對華政策分歧

美國與歐盟的對華政策分別呈現(xiàn)出地緣政治和地緣經(jīng)濟主導的特點，兩者之間存在明顯的張力。在戰(zhàn)略競爭思維的主導下，美國政府以“全政府”方式加大對華壓制，對華強硬已成為兩黨共識與府會共識。雖然美國強調(diào)并不想與中國進行“新冷戰(zhàn)”，但在實踐中其對華政策體現(xiàn)出明顯的“新冷戰(zhàn)”特征。歐盟則明確表示不希望看到中美陷入“新冷戰(zhàn)”的局面，也不愿意徹底投身美國主導的大國競爭。與其對華認知的多面性相一致，歐盟對華政策呈現(xiàn)出合作與競爭并存的特點，經(jīng)濟上的互利合作仍然是歐盟對華政策的主基調(diào)。

從根本上而言，美國與歐盟的對華政策分歧可以概括為戰(zhàn)略性政策與戰(zhàn)術(shù)性政策之間的分歧，這也符合美國與歐盟各自的行為體屬性特征。美國對華政策體現(xiàn)了經(jīng)典的“大戰(zhàn)略”思維，“大國戰(zhàn)略競爭”是當前美國對華政策的主導范式。美國對華政策的諸多領(lǐng)域——貿(mào)易、投資、技術(shù)、安全與人權(quán)等，都被納入這一范式之中。歐盟雖然也視中國為“制度性競爭對手”，但全面強硬的對華政策尚未在歐盟形成普遍共識。歐盟并沒有經(jīng)典意義上的對華“大戰(zhàn)略”，更多是戰(zhàn)術(shù)性地管理中歐之間的合作、競爭與對抗。正因如此，與美國對華政策的相對一致性相比，歐盟對華政策在實踐中體現(xiàn)出矛盾性特征，往往在中歐關(guān)系的不同領(lǐng)域之間作出看似矛盾的決定。歐盟在完成《中歐投資協(xié)定》談判之后又對華實施人權(quán)制裁，就是這種矛盾性的直接體現(xiàn)。

（三）歐盟戰(zhàn)略自主傾向的制約

戰(zhàn)略自主已成為歐盟主流政策話語和長遠戰(zhàn)略目標。雖然拜登執(zhí)政在一定程度上緩解了歐盟的焦慮，但中美戰(zhàn)略競爭的格局沒有變，歐盟也意識到美國對外政策重心將長期聚焦于“印太”地區(qū)，因此不會停下追求“戰(zhàn)略自主”的步伐。在拜登當選的背景下，歐盟不顧當時的美國候選國家安全顧問杰克·沙利文的警告，宣布與中國完成《中歐投資協(xié)定》談判就被認為是歐盟追求戰(zhàn)略自主的體現(xiàn)。拜登執(zhí)政后，歐盟與美國在對華政策上的共識有所增加，但歐盟不會放棄戰(zhàn)略自主的原則。阿富汗撤軍事件以及美英澳安全聯(lián)盟（AUKUS）的成立讓歐盟認識到拜登政府對歐政策調(diào)整的有限性，進一步刺激了歐盟內(nèi)部有關(guān)“戰(zhàn)略自主”的討論。

在戰(zhàn)略自主理念的影響下，歐美對華政策協(xié)調(diào)也有別于過去跨大西洋關(guān)系中的“美主歐從”模式。在對華政策以及更廣泛的跨大西洋政策議程上，歐盟不再是任由美國設(shè)定議程的“低級伙伴”，而是相對更加平等的議程設(shè)置者之一。歐盟將基于自身利益和價值觀形成自己的對華政策議程，并在跨大西洋對華政策協(xié)調(diào)上掌握更大的話語權(quán)。2021年2月，在美國大西洋理事會主辦的一場研討會上，法國總統(tǒng)馬克龍表示，歐盟盡管與美國價值觀相近，也不應該與美國聯(lián)合對付中國，因為這會適得其反。這可以視為歐盟內(nèi)部在對華政策上追求“戰(zhàn)略自主”的一種聲音和體現(xiàn)。2021年6月，在北約峰會發(fā)表關(guān)于中國的強硬聲明之后，德國總理默克爾表示北約不應忽視中國，但也不應夸大中國的威脅。中國仍然是很多議題上的合作伙伴，因此默克爾主張北約在中國問題上采取威懾與對話的雙軌模式。從歐洲領(lǐng)導人的涉華表態(tài)來看，歐洲在加強與美國對華政策合作的同時，也與美國“新冷戰(zhàn)”式的對華政策保持一定距離，保留了戰(zhàn)略自主的空間。

（四）“特朗普主義”遺產(chǎn)的制約

特朗普現(xiàn)象在很大程度上源于全球化背景下美國國內(nèi)政治經(jīng)濟的分化，這種分化體現(xiàn)為經(jīng)濟上的貧富差距、政治上的黨派斗爭，也存在于不同的種族、膚色、性別、宗教與地域之間。特朗普執(zhí)政不僅未能修正這種分化，反而加劇了美國國內(nèi)的分化傾向。雖然特朗普在2020年大選中落敗，但他所獲得的7400萬選票意味著其“群眾基礎(chǔ)”依然龐大。這也意味著特朗普所代表的民粹主義、保守主義和經(jīng)濟民族主義思潮在美國依然擁有肥沃的土壤，其吸引力也比特朗普本人更為持久。由于特朗普現(xiàn)象的經(jīng)濟、社會根源持續(xù)存在，“沒有特朗普的特朗普主義”將是美國在今后很長時間內(nèi)都不得不面對的沉重遺產(chǎn)。

“特朗普主義”的遺產(chǎn)將以兩種方式制約歐美對華政策協(xié)調(diào)。一是對內(nèi)影響拜登政府的政策議程和優(yōu)先事項?！疤乩势罩髁x”所暴露的美國政治、經(jīng)濟與社會問題將迫使拜登政府優(yōu)先處理國內(nèi)議題，尤其是科技、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資以及貧富分化、種族歧視等社會問題。拜登也曾表示將盡力確保優(yōu)先投資美國，在對國內(nèi)做出重大投資之前，不會簽署任何新的貿(mào)易協(xié)定。在對外政策議題上，由于美國民眾對美國扮演全球領(lǐng)導者角色的支持度下降，拜登政府重建美國領(lǐng)導者角色的努力將繼續(xù)受到國內(nèi)民粹主義傾向的掣肘。2021年7月，拜登政府宣布從阿富汗撤軍，其實也是遵守了特朗普政府制定的撤軍協(xié)議，是特朗普式“美國優(yōu)先”的延續(xù)。二是在外部影響歐盟對美國的信任。“特朗普主義”的持續(xù)影響讓歐洲擔心美國會再次出現(xiàn)特朗普似的政治人物，對跨大西洋關(guān)系造成沖擊。2021年1月，特朗普支持者沖擊美國國會大廈的事件讓歐洲感到震驚，也使后者深刻意識到“特朗普主義”的持久影響力以及美國國內(nèi)政治與社會的撕裂。換言之，“特朗普主義”只是美國政治與社會分化的一個縮影，并不會因為拜登的上臺而銷聲匿跡。因此，盡管拜登宣稱“美國回來了”，歐盟對拜登政府政策的可持續(xù)性并沒有十足的信心。

四、結(jié)語

歐美對華政策協(xié)調(diào)的加強是近年來中美歐三邊關(guān)系中最顯著的變化之一，可能對中美歐三邊關(guān)系產(chǎn)生深遠影響。在協(xié)調(diào)的過程中，歐美對華認知和對華政策出現(xiàn)了一定程度的趨同。在雙方有共識與共同利益的領(lǐng)域，如意識形態(tài)、供應鏈安全、出口管制、互聯(lián)互通等，歐美開始構(gòu)建針對中國的“議題聯(lián)盟”，讓中國在特定議題領(lǐng)域面臨更大的壓力。在美國的拉攏和影響下，歐盟對華政策導向也存在一定的不確定性。盡管如此，當前歐美對華政策協(xié)調(diào)更可能導致歐美之間形成戰(zhàn)術(shù)性的“議題聯(lián)盟”，而非戰(zhàn)略性的“反華聯(lián)盟”。這其中既有歐美之間一系列結(jié)構(gòu)性制約因素的影響，也是由當今國際體系的特點和中國的發(fā)展道路決定的。

中國走和平發(fā)展道路，在經(jīng)濟上也與歐美市場以及整個國際體系深度融合。這些都決定了當前歐美對華政策協(xié)調(diào)將難以復制冷戰(zhàn)時期對蘇聯(lián)的遏制戰(zhàn)略。沿用結(jié)盟與遏制的冷戰(zhàn)思維對待中國不僅達不到目的，也將損害歐美自身的利益，將世界割裂為不同的集團和陣營。在2021年11月舉行的中美元首視頻會晤中，習近平主席回應了美方提出的“共存”理念，并在此基礎(chǔ)上提出了“相互尊重”、“和平共處”與“合作共贏”三點原則。這三點原則為中美歐三邊關(guān)系的發(fā)展提供了新思路，也為歐美協(xié)調(diào)指明了方向。中美歐都是當今國際體系中的關(guān)鍵力量，在維護國際體系穩(wěn)定和應對全球挑戰(zhàn)方面責任重大。歐美對華政策協(xié)調(diào)應著眼于中美歐三方共處與合作，在合作中縮小分歧，而非著眼于競爭與對抗，在競爭中弱化合作。

【完稿日期：2022-1-9】

【責任編輯：肖瑩瑩】