宋艷

財政存款作為央行的重要基礎(chǔ)貨幣，是央行實施再貸款、再貼現(xiàn)的資金來源，其繳存狀況關(guān)系著央行實施宏觀調(diào)控效果。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的財政存款監(jiān)管模式逐漸難以適應(yīng)財政繳存款管理的需要，金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移、攔截財政存款的現(xiàn)象屢見不鮮，財政存款的轉(zhuǎn)移和流失加大了央行對金融機(jī)構(gòu)流動性的監(jiān)測難度，影響了央行貨幣政策的執(zhí)行效果。

一、財政繳存款業(yè)務(wù)及相關(guān)制度的發(fā)展變化

1984年，央行開始專門行使中央銀行職能，將財政金庫存款和機(jī)關(guān)、團(tuán)體等財政性存款劃為央行的信貸資金，納入財政性存款繳存范圍。同年央行印發(fā)《關(guān)于頒發(fā)各專業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托代理央行賬務(wù)的規(guī)定的通知》、次年印發(fā)《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)賬務(wù)以及加強(qiáng)繳存存款等項工作的通知》，進(jìn)一步明確了財政性存款的具體范圍、繳存方式及處罰規(guī)定：財政金庫存款、地方財政預(yù)算外存款、部隊存款、基本建設(shè)存款、機(jī)關(guān)團(tuán)體存款等財政性存款屬于央行的信貸資金，應(yīng)100%劃繳央行，城市分、支行應(yīng)每旬調(diào)整一次，于旬后五日辦理;縣支行及其以下行處每月調(diào)整一次，于月后八日內(nèi)辦理。對遲繳、少繳或轉(zhuǎn)移財政性存款的，每天按萬分之三罰款。

1998年，央行印發(fā)《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》，調(diào)整了財政繳存款范圍，將金融機(jī)構(gòu)代理央行財政存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。規(guī)定金融機(jī)構(gòu)代辦的中央預(yù)算收入、地方金庫款和代理發(fā)行國債款項屬于財政存款繳存范圍，全額就地劃繳央行，根據(jù)當(dāng)年劃定的各金融機(jī)構(gòu)繳存款范圍中對招商銀行部隊存款的核定及會計司《關(guān)于繳存款問題的函復(fù)》，部隊存款也納入了一般存款繳存范圍。財政存款的繳存范圍調(diào)整后，繼續(xù)保留全額繳存、獨立核算、分級辦理的做法，劃繳方式不變，但繳存時間由原來按旬、按月繳存調(diào)整為全部按旬繳存，旬后五日辦理。對金融機(jī)構(gòu)遲繳、少繳財政存款的行為，維持原處罰規(guī)定。此后30余年，央行未再就財政存款管理出臺新的制度辦法，基層央行對財政繳存款的管理一直沿用原有辦法至今。

二、財政繳存款制度相對滯后

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展，我國信貸資金管理方式發(fā)生了根本性改變，當(dāng)前央行總量調(diào)控的信貸資金管理模式對財政繳存款監(jiān)管提出了新的要求，但由于制度辦法更新不及時、監(jiān)管職責(zé)不明確等原因，基層央行在實際業(yè)務(wù)中缺乏抓手，金融機(jī)構(gòu)辦理財政存款業(yè)務(wù)過程中少繳、漏繳等不合規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致財政繳存款監(jiān)管體系缺乏適應(yīng)性和權(quán)威性，難以滿足當(dāng)前央行執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。

（一）制度建設(shè)滯后于社會經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展

一是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，央行對信貸資金的管理方式由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，越來越重視通過實施存款準(zhǔn)備金、利率等更具彈性的政策手段進(jìn)行信貸資金總量調(diào)控，對財政繳存款的監(jiān)管力度則逐步弱化，1998年之后，相關(guān)部門沒有再出臺系統(tǒng)性的財政繳存款管理制度，大大降低了財政繳存款作為貨幣政策工具的地位。二是隨著電子支付方式的應(yīng)用，財政資金管理運(yùn)作機(jī)制發(fā)生了重大變化，資金管理效率不斷提高，而央行沒有及時跟進(jìn)制定財政繳存款管理制度，原制度規(guī)定的財政存款劃繳方式、劃繳程序、處罰激勵辦法等難以適應(yīng)越來越信息化、市場化的調(diào)控方式，影響了財政資金管理效率，導(dǎo)致制度發(fā)展與宏觀調(diào)控需要脫節(jié)。

（二）財政繳存款劃分原則界定不清

《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》規(guī)定將中央預(yù)算收入、地方金庫存款和代理發(fā)行國債款項劃為財政存款繳存范圍，將金融機(jī)構(gòu)代理央行財政存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財政預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款。但近年來央行調(diào)整繳存款范圍的文件又將待結(jié)算財政款項、地方財政預(yù)算外存款、代理兌付國債資金等納入繳存的范圍，2004年，《中國人民銀行關(guān)于國庫存款計付利息有關(guān)問題的通知》中也將地方財政庫款、財政預(yù)算專項存款和財政預(yù)算外存款三個會計科目納入向央行劃繳財政存款的范圍，且文件中并未有此前相關(guān)規(guī)定廢止的意思表述。繳存款范圍劃分文件前后矛盾導(dǎo)致央行實施財政繳存款監(jiān)管的政策依據(jù)不充分，難以對資金性質(zhì)進(jìn)行判斷，影響了對財政繳存款的監(jiān)管效力。

（三）金融機(jī)構(gòu)會計科目調(diào)整頻繁且設(shè)置不規(guī)范、不統(tǒng)一

一是金融機(jī)構(gòu)自行設(shè)置會計科目的做法使得各金融機(jī)構(gòu)在會計科目及其核算內(nèi)容上存在差異，央行只能單獨審核各金融機(jī)構(gòu)會計科目核算內(nèi)容以確定其財政存款繳存范圍，大大增加了工作量和工作成本。同時金融機(jī)構(gòu)會計科目不斷更新使得新增會計科目不納入繳存，或原有會計科目擴(kuò)大使用范圍后應(yīng)繳存財政存款而未繳存現(xiàn)象時有發(fā)生，個別金融機(jī)構(gòu)以一級科目核算一般性存款，下設(shè)二級科目核算財政存款以規(guī)避繳存，造成央行在審核會計資料時無法確認(rèn)繳存數(shù)據(jù)的真實性，難以發(fā)現(xiàn)漏繳、少繳問題。二是現(xiàn)有規(guī)定中劃分金融機(jī)構(gòu)財政存款范圍的基本原則較為籠統(tǒng)，基層央行只能根據(jù)自身理解核定金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款的范圍，在實際核定中對有關(guān)會計科目無法準(zhǔn)確把握，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)持續(xù)創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)會計科目不斷調(diào)整，導(dǎo)致央行劃分金融機(jī)構(gòu)財政存款繳存范圍的調(diào)整文件多、時間跨度長且未對調(diào)整依據(jù)和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)予以明確，影響了央行對財政繳存款監(jiān)管的權(quán)威性。

（四）存在成本收益倒掛現(xiàn)象

央行對財政存款劃繳業(yè)務(wù)按金融機(jī)構(gòu)劃來的財政存款的全年日平均余額的萬分之五計算手續(xù)費(fèi)，低于對存款準(zhǔn)備金的計息利率，甚至無法彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行財政繳存款管理的成本。財政存款繳存成本與收益倒掛及全額繳存財政存款的規(guī)定違背了商業(yè)銀行追求利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)和增強(qiáng)資金流動性的意愿，降低了金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確區(qū)分財政賬戶資金性質(zhì)的主動性。

（五）監(jiān)管職責(zé)界定不明確降低了財政繳存款監(jiān)管效率

一是根據(jù)當(dāng)前規(guī)定，營業(yè)部門負(fù)責(zé)對金融機(jī)構(gòu)的財政繳存款實施柜面審核及監(jiān)督，主要通過審核金融機(jī)構(gòu)報送的會計報表上相關(guān)科目核算的財政存款是否全額繳存來對金融機(jī)構(gòu)財政繳存款進(jìn)行監(jiān)管，審核金融機(jī)構(gòu)繳存或調(diào)整財政存款的主要依據(jù)是財政存款繳存憑證、財政存款余額表和月末日計表[1]。當(dāng)前，商業(yè)銀行僅在上旬提供上月月末日計表，上中旬調(diào)整時，只向央行提供自行填制的財政存款繳存余額調(diào)整表和財政存款繳存科目余額清單，不提供原始會計資料，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)填制的繳存科目余額表辦理退補(bǔ)繳業(yè)務(wù)，退補(bǔ)繳金額的真實性和準(zhǔn)確性主要取決于金融機(jī)構(gòu)繳納財政存款的自覺性、主動性，營業(yè)部門只能從形式上檢驗金融機(jī)構(gòu)是否漏算了科目以及數(shù)值計算的準(zhǔn)確性，無法對金融機(jī)構(gòu)財政存款資金性質(zhì)和流向進(jìn)行實質(zhì)性判斷，導(dǎo)致柜面監(jiān)督流于形式。二是監(jiān)管職能部門沒有建立有效的審核機(jī)制。2004年，《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》明確了對存款準(zhǔn)備金的監(jiān)管職責(zé)：貨幣信貸部門負(fù)責(zé)組織存款準(zhǔn)備金管理、監(jiān)督和處罰工作，會計部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金交存范圍的會計科目審定工作，營業(yè)部門負(fù)責(zé)存款準(zhǔn)備金的報表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ?。但央行未對財政繳存款監(jiān)管出臺專門辦法，《中國人民銀行法》中也沒有對財政繳存款業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查權(quán)的明確規(guī)定，監(jiān)管職責(zé)不明確導(dǎo)致基層央行執(zhí)法底氣不足，弱化了央行對財政繳存款的監(jiān)管力度。由于監(jiān)管定位缺失，當(dāng)前基層央行一般參照存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定對財政繳存款實施監(jiān)管[2]，一方面金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避繳存財政存款，存在財政賬戶與會計科目使用脫節(jié)現(xiàn)象，單方面審核會計科目或單方面審核財政賬戶，難以發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)是否存在規(guī)避繳存款行為，在監(jiān)管中對金融機(jī)構(gòu)報送會計資料的依賴性也導(dǎo)致監(jiān)管更加被動。另一方面對財政繳存款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能橫向分散在多個部門，監(jiān)管部門之間信息不對稱，未形成監(jiān)管合力，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)問題時，多頭管理使得監(jiān)管責(zé)任難以界定，影響了財政繳存款監(jiān)管工作的嚴(yán)肅性。

（六）存在繳存和繳庫并存現(xiàn)象

按照規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)待報解財政款項發(fā)生額于當(dāng)日或次日上午報解央行國庫，而金融機(jī)構(gòu)按照旬末余額繳存財政存款，如果待報解財政款項在財政存款調(diào)整日后報解，相當(dāng)于金融機(jī)構(gòu)同時向央行營業(yè)部門與國庫部門繳納財政存款，造成繳存與繳庫并存，金融機(jī)構(gòu)需墊付資金至下一旬財政存款繳存金額調(diào)整時，降低了資金流動性，驅(qū)使金融機(jī)構(gòu)將旬末財政存款資金轉(zhuǎn)移至一般存款科目核算。

三、加強(qiáng)財政繳存款管理的政策建議

（一）加強(qiáng)財政繳存款制度體系建設(shè)

為保證財政繳存款政策執(zhí)行效果，首先應(yīng)該更新財政繳存款管理理念，摒棄落后于社會經(jīng)濟(jì)體制的管理模式，完善財政繳存款監(jiān)管制度，根據(jù)當(dāng)前財政繳存款業(yè)務(wù)特點，對財政繳存款的有關(guān)文件進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善[3]，制定更加全面、具體、規(guī)范的財政存款繳存管理制度：明確財政存款的繳存范圍，確定財政存款和一般存款等信貸資金劃分標(biāo)準(zhǔn);明確財政存款繳存及考核方式;明確央行對財政存款的監(jiān)督管理手段及相關(guān)部門職責(zé);規(guī)范財政存款繳存的審核內(nèi)容、各類審核報表的報送時限以及報送方式等;對遲繳、欠繳財政存款行為制定統(tǒng)一合理的處罰辦法，規(guī)范處罰依據(jù)，明確處罰主體、確定處罰標(biāo)準(zhǔn)及處罰方式，從制度層面保證繳存財政存款的準(zhǔn)確性、及時性和全面性，保障財政繳存款監(jiān)管工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）規(guī)范金融機(jī)構(gòu)財政繳存款會計科目設(shè)置

深入研究金融機(jī)構(gòu)會計科目設(shè)置和使用范圍，可制定會計科目統(tǒng)一設(shè)置的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理設(shè)置屬于財政存款繳存范圍的會計科目，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)指導(dǎo)意見自行設(shè)置，或者直接出臺財政存款繳存范圍的統(tǒng)一會計科目，并明確各科目核算內(nèi)容，避免金融機(jī)構(gòu)使用相同會計科目核算不同性質(zhì)資金等情況，以規(guī)范會計科目管理水平，有效解決財政繳存款業(yè)務(wù)中違規(guī)使用會計科目的問題，提高央行監(jiān)管效率。

（三）改進(jìn)對金融機(jī)構(gòu)繳存財政款的激勵方式

完善金融機(jī)構(gòu)代理財政繳存款的激勵機(jī)制，一方面加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)報送會計財務(wù)資料的監(jiān)督核查，將金融機(jī)構(gòu)繳存財政存款情況納入金融機(jī)構(gòu)年終評價體系。另一方面有機(jī)結(jié)合對財政存款計付手續(xù)費(fèi)和利息的激勵方式，適當(dāng)提高對財政存款計付手續(xù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)或參考存款準(zhǔn)備金計息方式對財政存款計付利息，以增加金融機(jī)構(gòu)辦理財政繳存款業(yè)務(wù)的收益。

（四）完善財政繳存款監(jiān)管模式

一是強(qiáng)化實質(zhì)重于形式原則，加強(qiáng)對財政資金性質(zhì)的審核界定，而不僅局限于審查會計科目，著力加強(qiáng)對財政部門和預(yù)算單位銀行賬戶的規(guī)范化管理，與財政部門共同做好財政賬戶的審核工作，嚴(yán)格規(guī)范財政存款賬戶的開戶和變更條件，明確財政賬戶核算范圍，強(qiáng)化對財政專戶使用管理的源頭把控和風(fēng)險控制，確保財政賬戶資金管理工作規(guī)范、安全、高效。二是完善會計集中核算系統(tǒng)，在系統(tǒng)中增加財政存款數(shù)據(jù)比對功能，由系統(tǒng)自動生成繳存財政存款劃撥憑證和財政存款余額調(diào)整表，并進(jìn)行繳存款金額計算，營業(yè)部門根據(jù)金融機(jī)構(gòu)自行填制的財政存款繳存余額調(diào)整表和財政存款繳存科目余額清單進(jìn)行賬務(wù)處理后，將處理結(jié)果與系統(tǒng)計算結(jié)果進(jìn)行比對，能夠有效解決每月上中旬央行無法核對財政存款科目余額真實性的問題。三是準(zhǔn)確界定會計、國庫、貨幣信貸、支付結(jié)算、營業(yè)部門等對財政繳存款業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作與監(jiān)督，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化各部門信息和資源共享，積極整合非現(xiàn)場監(jiān)管資源和現(xiàn)場檢查力量，推行聯(lián)合檢查制度，定期對財政繳存款業(yè)務(wù)進(jìn)行現(xiàn)場檢查，明確財政資金的來龍去脈，構(gòu)建審核指導(dǎo)、會計核算、監(jiān)督管理三位一體的監(jiān)管模式。此外，央行應(yīng)積極承擔(dān)與財稅部門和金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)工作，以便全面掌握財政資金狀況，提高對財政存款全額繳存的監(jiān)管效率，促進(jìn)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)各部門及金融機(jī)構(gòu)對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢把握的一致性，保障宏觀調(diào)控政策順利實施。

（五）運(yùn)用平均法考核財政繳存款

金融機(jī)構(gòu)為了避免因繳存和繳庫并存導(dǎo)致的預(yù)算收入墊資繳存情況或為了少繳財政存款，可能會在旬末將財政存款轉(zhuǎn)移至其他賬戶以降低財政存款余額，針對這一問題可以參考《中國人民銀行關(guān)于實施平均法考核存款準(zhǔn)備金的通知》對人民幣存款準(zhǔn)備金實施平均法考核的規(guī)定，利用現(xiàn)代化會計核算系統(tǒng)，對財政繳存款運(yùn)用平均法進(jìn)行考核，將按旬末存款余額繳存變?yōu)榘疵垦骄囝~繳存，央行根據(jù)財政存款日終余額的算術(shù)平均值而不是旬末余額考核金融機(jī)構(gòu)繳納財政存款。改進(jìn)財政存款繳存基數(shù)計算方法能夠改善當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)有意或無意占用財政存款的情況，保證財政存款繳存的及時性、準(zhǔn)確性。

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作者單位：中國人民銀行濟(jì)南分行營業(yè)管理部