張 勤 艾小燕

南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京 211106

0 引言

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、作風(fēng)過硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的應(yīng)急救援隊(duì)伍”。中國志愿服務(wù)經(jīng)過長期的發(fā)展，在重大突發(fā)事件應(yīng)急救助、災(zāi)情預(yù)警、心理干預(yù)等方面顯示出特殊的功能，得到了政府與社會(huì)的廣泛認(rèn)同。依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，我國已逐步建立了多層次的應(yīng)急管理隊(duì)伍體系，尤其是應(yīng)急管理的志愿服務(wù)隊(duì)伍體系，在各種突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對(duì)中發(fā)揮了重要作用。

1 重大突發(fā)事件中志愿服務(wù)應(yīng)急能力的重要性

“能力”一詞，最初主要是針對(duì)個(gè)體而言的，是生命物體對(duì)自然探索、認(rèn)知、改造水平的度量，例如人解決問題的能力，動(dòng)物、植物的生殖能力等。能力往往與人在實(shí)踐活動(dòng)中完成一定的任務(wù)緊密聯(lián)系，離開了一定的實(shí)踐活動(dòng)，既不能彰顯出人的能力，也不能提升人的能力。

應(yīng)急能力是人的一種能力，屬于潛意識(shí)行為。應(yīng)急能力體現(xiàn)在人遇到突發(fā)性事件時(shí)，瞬間做到眼疾手快，聞風(fēng)而動(dòng)，把握時(shí)機(jī)，迅速捕捉到事件的危害與危險(xiǎn)，并根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和自我思維來判斷、處理。應(yīng)急管理的能力就是要做到及時(shí)收集、傳送、反饋突發(fā)事件的信息，做到客觀、真實(shí)地預(yù)估事件信息，及時(shí)準(zhǔn)確地把握和指導(dǎo)處置突發(fā)事件的有利時(shí)機(jī)和工作主動(dòng)權(quán)，盡快解決事件和恢復(fù)常態(tài)。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件的處置能力概括為集突發(fā)事件的事前、事中和事后各項(xiàng)工作的綜合應(yīng)對(duì)能力。即應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不是某一種單一的治理能力，而是涵蓋了事前的預(yù)防預(yù)警、事中的應(yīng)急處置及事后的恢復(fù)于一體的能力，具有一定的系統(tǒng)性和整體性。

志愿服務(wù)作為應(yīng)急力量的重要組成部分，是構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急處置的重要主體。志愿服務(wù)應(yīng)急能力是指志愿者在參與應(yīng)急管理中所表現(xiàn)出來的各種能力的總稱，即風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)警能力、信息的獲取能力、快速反應(yīng)與應(yīng)變能力、專業(yè)技術(shù)保障能力、組織化管理能力、合作互動(dòng)的能力、身心健康與安全保障能力等一系列能力。

志愿服務(wù)應(yīng)急能力是現(xiàn)代應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的基本要求，也是形成救援發(fā)展的基本推動(dòng)力?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出要構(gòu)建起以志愿服務(wù)為主體的社會(huì)力量參與救災(zāi)行動(dòng)評(píng)估和監(jiān)管體系，其中第四部分專門就完善社會(huì)力量和市場(chǎng)參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作提出了明確要求，要注重有效組織和動(dòng)員其各方面社會(huì)力量，廣泛參與到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范、災(zāi)害救援救助等各項(xiàng)工作中。近年來發(fā)生的2013年4月20日蘆山7.0級(jí)地震、天津港“8·12”爆炸事故、深圳光明新區(qū)滑坡事故、“東方之星”號(hào)客輪翻沉事故等一系列重大突發(fā)事件，均呈現(xiàn)出破壞性強(qiáng)、影響范圍廣、波及領(lǐng)域多、輿論關(guān)注度高、人力物力資源需求大的特征。在應(yīng)急救援中，志愿服務(wù)發(fā)揮了重要作用。

據(jù)筆者對(duì)近年來重大突發(fā)事件的應(yīng)急救援隊(duì)，如四川青年志愿者協(xié)會(huì)、江蘇省城市應(yīng)急志愿者總隊(duì)、藍(lán)豹救援隊(duì)等進(jìn)行問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)急救援中，大部分志愿服務(wù)在帶動(dòng)基層群眾參與救援行動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用。數(shù)據(jù)顯示(圖1)，目前志愿服務(wù)工作最主要問題為“缺乏專業(yè)化服務(wù)團(tuán)隊(duì)”和“缺乏專業(yè)管理人才”，這兩項(xiàng)均約占總數(shù)的46.7%。這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示了志愿服務(wù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的專業(yè)能力、組織管理能力較弱的問題依然突出。

圖1 志愿服務(wù)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的應(yīng)急能力問題

近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)往來和人口流動(dòng)，突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性增強(qiáng)，給傳統(tǒng)的按照“單災(zāi)種”管理的應(yīng)急管理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，從社會(huì)動(dòng)員起一支專業(yè)的應(yīng)急志愿力量作為有益補(bǔ)充顯得尤為重要。在我國2020年的新冠肺炎疫情防控工作中，志愿服務(wù)立足自身崗位、發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢(shì)，有效地保障了城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)疫情期間社會(huì)局勢(shì)的穩(wěn)定起到了關(guān)鍵作用，已然成為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中的重要應(yīng)急力量。習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控會(huì)議上指出：“廣大志愿者真誠奉獻(xiàn)，不辭辛勞，為疫情防控做出了重大貢獻(xiàn)”。可見，提升志愿服務(wù)的應(yīng)急能力將是中國志愿服務(wù)的重要發(fā)展方向之一，國家也在大力推進(jìn)志愿服務(wù)應(yīng)急能力提升的行動(dòng)方案。因此，如何通過制度建設(shè)，構(gòu)建一支具有專業(yè)應(yīng)急能力的志愿服務(wù)隊(duì)伍，并整合到應(yīng)急管理體系中來，發(fā)揮他們?cè)趹?yīng)急管理中的組織性和機(jī)動(dòng)性，是一個(gè)重大且迫切的課題。

2 應(yīng)急能力的理論研究

隨著重大突發(fā)事件的頻發(fā)，對(duì)于應(yīng)急能力的研究，相關(guān)的理論成果快速增加，研究視角不斷擴(kuò)充。關(guān)于應(yīng)急能力的概念闡釋，張海波等(2009)從“相對(duì)”的角度，提出應(yīng)急能力不僅是一個(gè)絕對(duì)的概念，也是一個(gè)相對(duì)的概念，可以分為“絕對(duì)-現(xiàn)實(shí)”能力、“相對(duì)-現(xiàn)實(shí)”能力、“絕對(duì)-潛在”能力和“相對(duì)-潛在”能力四種“理想類型”。依據(jù)系統(tǒng)理論的有關(guān)觀點(diǎn)，突發(fā)事件容易導(dǎo)致系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的中斷，這種使系統(tǒng)遭到破壞、影響功能發(fā)揮的特性即系統(tǒng)所謂的脆弱性。應(yīng)對(duì)能力是脆弱性表述的重要構(gòu)成因素，指系統(tǒng)在擾動(dòng)時(shí)所產(chǎn)生的不利影響中恢復(fù)原狀或適應(yīng)不利影響的能力，一定程度上包含了恢復(fù)能力和處置能力的概念(沈珍瑤等，2003)。

按照社會(huì)韌性理論的觀點(diǎn)，志愿服務(wù)應(yīng)急能力是將“韌性”一詞移植于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，是指能夠適應(yīng)新環(huán)境，遭遇災(zāi)難后能夠快速恢復(fù)原狀，并且不危及長期發(fā)展(郭小東等，2016)。依據(jù)韌性治理理念，韌性治理強(qiáng)調(diào)的并不是沒有災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，而是不懼風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的社會(huì)。對(duì)于“不確定性或擾動(dòng)”因素的突發(fā)事件所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、疾病傳播風(fēng)險(xiǎn)、人口集聚風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)矛盾、利益分化等帶來的社會(huì)不平衡、不協(xié)調(diào)的潛在風(fēng)險(xiǎn)等，志愿服務(wù)秉持扶危濟(jì)困的奉獻(xiàn)精神，利用自己專業(yè)的救援能力，對(duì)“不確定性或擾動(dòng)”行為提前防御，使社會(huì)受損部分盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)。因此，志愿服務(wù)應(yīng)急能力即能使社會(huì)在承受沖擊時(shí)不至于陷入失序狀態(tài)，以維持社會(huì)正常運(yùn)行的秩序并逐漸達(dá)到系統(tǒng)的平衡狀態(tài)的能力。

從心理學(xué)理論出發(fā)，英國心理學(xué)家弗儂曾提出能力的層次結(jié)構(gòu)理論，認(rèn)為能力是按等級(jí)層次組織起來的。志愿服務(wù)應(yīng)急能力必須憑借專業(yè)訓(xùn)練的應(yīng)急救援能力，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的處置中融合自然、社會(huì)、工程等各領(lǐng)域、各學(xué)科的理論和方法，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、決策研判、處置應(yīng)對(duì)、資源協(xié)調(diào)、心理干預(yù)，構(gòu)建科學(xué)合理的救援網(wǎng)絡(luò)體系、配置救災(zāi)資源、打通救災(zāi)通道(Vernon，1961)。

在新公共管理理論的指導(dǎo)下，國際上有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急能力的研究呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)。這種綜合性表現(xiàn)在：各國從管理理念上強(qiáng)調(diào)“共同治理”的理念，使得突發(fā)事件應(yīng)急能力成為社會(huì)各界共同參與的，通過分權(quán)、分層次、分目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)多元化系統(tǒng)管理的一個(gè)過程(Khan et al，2007)。如美國的突發(fā)事件應(yīng)急體制是由美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)與州政府、地方市縣、志愿服務(wù)、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等共同組成的，綜合運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多種力量，實(shí)現(xiàn)這一體制綜合能力(王宏偉，2007)。對(duì)于共同治理的主體問題，有學(xué)者在回顧美國各級(jí)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，指出政府官員必須懂得構(gòu)建應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)以確保權(quán)力與資源的合理配置(Waugh et al，2006)。

對(duì)于如何增強(qiáng)應(yīng)急能力，抵御風(fēng)險(xiǎn)事件，學(xué)者提出，應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力主要包括兩方面，一方面，優(yōu)選預(yù)控對(duì)策，減少致災(zāi)事件發(fā)生的可能性或干預(yù)其過程；另一方面，夯實(shí)支撐基礎(chǔ)，完善重大突發(fā)事件的脆弱性管理體系，包括增強(qiáng)各組織的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，提升全體民眾的社會(huì)成熟度，加強(qiáng)發(fā)揮各種媒體的積極作用，構(gòu)建重大突發(fā)事件的資源保障體系等(祝江斌，2008)。

在應(yīng)急能力的評(píng)估方面，一些學(xué)者對(duì)特定突發(fā)事件中的應(yīng)急能力評(píng)估進(jìn)行了具體的指標(biāo)構(gòu)建，如自然災(zāi)害管理、公共衛(wèi)生事件等。有學(xué)者認(rèn)為災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)能力問題是多主體和多層面的，除區(qū)域和城市等宏觀層面上的能力外，還應(yīng)包括社區(qū)、單位以及社會(huì)民眾個(gè)體等不同的微觀層面，基于對(duì)四川省德陽市民眾地震災(zāi)害認(rèn)知與響應(yīng)特點(diǎn)與規(guī)律的分析，構(gòu)建了地震災(zāi)害響應(yīng)能力的綜合評(píng)價(jià)模型(李曼等，2012)。有學(xué)者提出評(píng)估中心方法，應(yīng)重視動(dòng)態(tài)效果的評(píng)估，通過反饋建立循環(huán)改進(jìn)模式，強(qiáng)調(diào)災(zāi)害管理培訓(xùn)的有效性(Paton et al，2002)。

從研究對(duì)象來看，我國的應(yīng)急能力研究多是針對(duì)包括地震在內(nèi)的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、網(wǎng)絡(luò)輿情等領(lǐng)域的研究，同時(shí)我國的應(yīng)急能力研究?jī)A向于將應(yīng)急能力視為政府管理能力的重要組成部分，忽略了志愿服務(wù)應(yīng)急能力在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的重要作用。于是有學(xué)者提出，加強(qiáng)志愿服務(wù)的組織化、有序化與專業(yè)化，志愿服務(wù)的外部法制環(huán)境完善與內(nèi)部制度建設(shè)、志愿者的權(quán)利保障體系建設(shè)等有助于促進(jìn)我國社會(huì)應(yīng)急能力建設(shè)(莫于川，2010)。

從應(yīng)急能力的理論回溯和我國應(yīng)急管理的實(shí)踐來看，志愿服務(wù)應(yīng)急能力是多維度、多層次、多結(jié)構(gòu)的。從志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援的階段來看，志愿服務(wù)應(yīng)急能力包括預(yù)防預(yù)警能力、信息獲取能力、快速反應(yīng)能力、專業(yè)保障能力、組織管理能力、合作協(xié)同能力、心理救助能力等，貫穿應(yīng)急管理的事前、事中、事后等各個(gè)環(huán)節(jié)。提高突發(fā)事件應(yīng)急管理能力不僅僅是提高政府能力的內(nèi)在要求，更是促進(jìn)企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人有意識(shí)、有能力參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的各個(gè)環(huán)節(jié)，與政府形成良性互動(dòng)的必然要求。

3 重大突發(fā)事件的志愿服務(wù)應(yīng)急能力構(gòu)成

3.1 預(yù)防預(yù)警能力

預(yù)警是通過相關(guān)有效的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)某事件未來的演化趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)期性評(píng)價(jià)，以提前發(fā)現(xiàn)特定事件未來可能出現(xiàn)的問題及其成因，并相應(yīng)地提出防范化解的措施和辦法。從傳統(tǒng)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)防預(yù)警能力是我國公共應(yīng)急管理體系建設(shè)中的重點(diǎn)內(nèi)容，志愿服務(wù)作為民間力量，具有靈活、反應(yīng)迅速、信息傳播快等優(yōu)勢(shì)，能夠在預(yù)警預(yù)防中發(fā)揮群防群治的力量，營造全社會(huì)支持參與應(yīng)急管理工作的濃厚氛圍。提高志愿服務(wù)預(yù)防預(yù)警能力，就是在應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)運(yùn)用預(yù)案編寫、專業(yè)預(yù)測(cè)、科普宣傳等手段，最大限度地將各類風(fēng)險(xiǎn)隱患消除在源頭、化解在初始階段、處置于萌芽階段。

3.2 數(shù)據(jù)分析能力

社會(huì)信息化、信息社會(huì)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。信息的生產(chǎn)、加工和利用一直主導(dǎo)著人們的生活，隨著信息開發(fā)和利用的深入，信息資源作為人類社會(huì)戰(zhàn)略資源的重要性日益彰顯(尚家堯，2002)。全面準(zhǔn)確的信息是展開一切應(yīng)急工作的基礎(chǔ)，志愿服務(wù)各類應(yīng)急能力依賴于信息獲取能力的有效支撐。志愿服務(wù)的信息獲取能力即為突發(fā)事件中應(yīng)急信息的收集、存儲(chǔ)和分析能力。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)加速向應(yīng)急管理領(lǐng)域的推進(jìn)和應(yīng)用，災(zāi)害的應(yīng)急救援要求適應(yīng)科技信息化發(fā)展的大趨勢(shì)。在政府的主導(dǎo)下，志愿服務(wù)依法通過多種形式參與應(yīng)急信息化平臺(tái)建設(shè)、整合信息，運(yùn)用大量的傳感器、監(jiān)視器、數(shù)據(jù)采集設(shè)備和應(yīng)用軟件等技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，提高監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，并以此輔助應(yīng)急決策，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理的現(xiàn)代化，對(duì)快速部署救援力量，及時(shí)高效地開展應(yīng)急救援工作起到極為重要的作用。

3.3 快速響應(yīng)能力

災(zāi)害大多情形下是突發(fā)的，因此，反應(yīng)的速度非常關(guān)鍵，快速響應(yīng)能力是應(yīng)急救援能力的主要體現(xiàn)，響應(yīng)速度快意味著及時(shí)預(yù)警、迅速反饋和快速處理，能及時(shí)止損，避免災(zāi)害損失的擴(kuò)大。在數(shù)次重大突發(fā)事件中，尤其是在新冠疫情防控期間，志愿服務(wù)充分運(yùn)用應(yīng)急響應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等資源，高效參與應(yīng)急救援工作。面對(duì)公眾顧慮，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，建立起政府與社會(huì)良性溝通的橋梁，確保了應(yīng)急救援工作的高效運(yùn)行。美國的聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)的目標(biāo)就是要求在時(shí)間上必須快捷，不僅在消防、搜救方面具有獨(dú)特的技能本領(lǐng)，而且在醫(yī)療救助、后勤保障、災(zāi)害心理救助以及災(zāi)害模擬等方面具有專門的技能訓(xùn)練。

3.4 組織整合能力

志愿服務(wù)組織能力是指志愿者在提供應(yīng)急救援過程中，基于增強(qiáng)系統(tǒng)的韌性，提升應(yīng)急管理效果，充分接受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)安排、整合相應(yīng)的人力物力資源，充分投入到救援過程中。近年來，隨著我國致力于加大防災(zāi)減災(zāi)的綜合施策力度，志愿服務(wù)組織也得到了快速發(fā)展，但志愿服務(wù)管理工作已成為當(dāng)前較為突出的現(xiàn)實(shí)問題。在汶川、蘆山等地震應(yīng)急救援中，由于一些志愿服務(wù)組織管理能力較弱，制約了應(yīng)急救援中的效能發(fā)揮。志愿者表現(xiàn)形式大多是分散的、流動(dòng)的、具有不同動(dòng)機(jī)的，如何將其組織起來，參與項(xiàng)目整體的運(yùn)作，是志愿者管理的核心問題。從崗位設(shè)計(jì)和志愿者招募，到志愿者管理，組織培訓(xùn)，應(yīng)急救援演練，志愿者生活保障、補(bǔ)貼機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，再到使志愿者參與到項(xiàng)目的決策和運(yùn)作當(dāng)中，其中的每一個(gè)階段，都在考驗(yàn)著志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織管理能力。

3.5 專業(yè)技術(shù)能力

志愿服務(wù)專業(yè)的應(yīng)急救援能力是有序進(jìn)行救援的保障。專業(yè)能力能夠有效保障應(yīng)急志愿者承擔(dān)應(yīng)急搶險(xiǎn)、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、心理輔導(dǎo)、物資搶運(yùn)等工作。在救援的實(shí)踐中，將救援力量區(qū)分為主要救援力量、輔助救援力量、保障救援力量、預(yù)備救援力量和機(jī)動(dòng)救援力量。具備一定的專業(yè)技能和相關(guān)救援實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)急志愿服務(wù)隊(duì)伍，能夠?yàn)閼?yīng)急救援工作提供高效的專業(yè)服務(wù)。應(yīng)急救援專業(yè)保障能力不僅依靠救援力量自身的保障，還需要當(dāng)?shù)卣c社會(huì)提供一定的支持和保障。韌性治理理論認(rèn)為，任何一次突發(fā)事件應(yīng)對(duì)都不能只重視結(jié)果，應(yīng)將其視為不斷總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)和提升專業(yè)能力的過程，也是學(xué)習(xí)和豐富應(yīng)對(duì)突發(fā)事件標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則以及科學(xué)修正專業(yè)能力的過程。在此過程中，應(yīng)急管理決策科學(xué)化水平也得到體現(xiàn)，因此，專業(yè)保障能力的提升是一個(gè)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)修正的過程，志愿服務(wù)應(yīng)與政府信息共享、資源互補(bǔ)，共同提升專業(yè)應(yīng)急能力。

3.6 協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力

突發(fā)事件的應(yīng)急救援中，單獨(dú)的行動(dòng)難以有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大特大的危機(jī)事件。究其原因，或是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)危機(jī)事件特別巨大，單獨(dú)的行動(dòng)能力不足以應(yīng)對(duì)和解決危機(jī)；或是因?yàn)槭录旧砭涂缭搅硕鄠€(gè)區(qū)域、多個(gè)領(lǐng)域，需要不同區(qū)域、不同領(lǐng)域合作應(yīng)對(duì)。志愿服務(wù)應(yīng)急救援要在政府的統(tǒng)一部署下，與其他主體力量聯(lián)動(dòng)協(xié)同作戰(zhàn)、共同應(yīng)對(duì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急處置目標(biāo)。合作聯(lián)動(dòng)主體包括各級(jí)政府、專業(yè)救援隊(duì)伍、企業(yè)及社會(huì)公眾，協(xié)同內(nèi)容包括信息協(xié)同、資源協(xié)同、人力協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、組織協(xié)同等，只有滿足合作協(xié)同救援這一基本要求，才能保證應(yīng)急救援行動(dòng)的順利實(shí)施。

3.7 資源動(dòng)員能力

習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)上明確指出：“各種風(fēng)險(xiǎn)往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)綜合體”。對(duì)于如何防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，習(xí)近平總書記提出，要“有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)連鎖聯(lián)動(dòng)”。反復(fù)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)性，深刻揭示了新時(shí)代重大安全風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)形態(tài)發(fā)生了重大的變化，這與我們當(dāng)前所處的“百年未有之大變局”的歷史階段及國內(nèi)外環(huán)境有著密切的關(guān)系。應(yīng)急資源動(dòng)員指的是將分散在社會(huì)各主體中的潛在資源轉(zhuǎn)換成突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所需要的應(yīng)急資源的活動(dòng)。從新冠疫情及一系列發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)來看，突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有規(guī)模大、影響深、資源消耗大等特點(diǎn)，這必然會(huì)在一定程度上超出了政府的控制能力。因此，吸納和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，整合各種社會(huì)資源協(xié)同應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，是新時(shí)代應(yīng)急管理的重大戰(zhàn)略調(diào)整。

3.8 心理干預(yù)能力

按照層次結(jié)構(gòu)理論觀點(diǎn)，增強(qiáng)各類組織的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，提升受災(zāi)群眾的抗逆力，加強(qiáng)發(fā)揮心理干預(yù)的積極作用。心理學(xué)研究表明，人在受到突發(fā)意外的緊急狀況時(shí)，人腦極為容易受到自身生理和心理狀態(tài)的影響，應(yīng)激便是一個(gè)會(huì)在很大程度上影響人腦應(yīng)對(duì)的重要因素。在應(yīng)激狀態(tài)下，動(dòng)態(tài)變化中的各種內(nèi)外環(huán)境因素可能破壞這種平衡狀態(tài)，使機(jī)體處于“非穩(wěn)態(tài)”，在短時(shí)間內(nèi)，人可能會(huì)陷入恐慌。根據(jù)筆者對(duì)受災(zāi)人員的調(diào)查，一旦遇到突發(fā)事件，有73.5%的人會(huì)出現(xiàn)“害怕、恐懼、緊張、震驚、難過、沮喪”等心理反應(yīng)，甚至有23.1%的人會(huì)經(jīng)常性出現(xiàn)“焦慮煩躁、經(jīng)常性回顧”的癥狀(張勤等，2018)。世界衛(wèi)生組織的調(diào)查顯示，重大突發(fā)事件之后，30%～50%的一線救援人員會(huì)出現(xiàn)不同程度的心理失調(diào)，通過及時(shí)的心理干預(yù)和事后支持，癥狀會(huì)得到緩解(王思斌，2016)。因此，心理救助不僅包括受災(zāi)人群，也要包括一線救援人員。新冠疫情爆發(fā)以來，由于工作環(huán)境的特殊性以及角色任務(wù)的緊迫性，各級(jí)應(yīng)急管理部門和其他應(yīng)急救援部門的救援人員，包括現(xiàn)場(chǎng)指揮員、一線的救援員等都迫切需要專業(yè)的心理干預(yù)支持。具備專業(yè)心理救助能力的志愿服務(wù)通過對(duì)重點(diǎn)人群、重點(diǎn)崗位的心理安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管控，第一時(shí)間對(duì)其進(jìn)行心理疏導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙者并予以治療，能夠最大限度地減少受災(zāi)群眾與救援人員的心理創(chuàng)傷。汶川地震后，我國的心理救助隊(duì)伍發(fā)揮了積極的作用，接受過心理救助的災(zāi)民中，超過80.5%的人對(duì)心理救助的效果表示認(rèn)同。

3.9 維護(hù)秩序與穩(wěn)定情緒能力

風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)發(fā)生時(shí)，個(gè)體在心理及行為上的反應(yīng)從整體來說是一種應(yīng)激的反應(yīng)過程，其表現(xiàn)為人們?cè)谟龅酵话l(fā)災(zāi)害這一外部刺激時(shí)，由于外在環(huán)境的突然變化，個(gè)體的主觀應(yīng)付能力將面臨嚴(yán)重的不相適應(yīng)，在心理上產(chǎn)生緊張的反應(yīng)，這是個(gè)體心理與外部災(zāi)害情景相互作用而形成的結(jié)果。這一過程形成的機(jī)制表示如圖2 所示。

圖2 風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害-心理行為反應(yīng)模型

個(gè)體作為一種行為主體，其與外部環(huán)境之間具有一種相互適從關(guān)系。個(gè)體對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)程度將會(huì)隨著外在環(huán)境具體狀態(tài)的改變而不斷發(fā)生變化。一般情況下，針對(duì)外部環(huán)境狀態(tài)，個(gè)體均會(huì)表現(xiàn)出對(duì)環(huán)境一定的適從度，當(dāng)外在環(huán)境狀態(tài)發(fā)生變化時(shí)，個(gè)體的適應(yīng)程度也隨之做出相應(yīng)的調(diào)整。絕大多數(shù)時(shí)期內(nèi)，外部環(huán)境狀態(tài)變化發(fā)展的幅度相對(duì)較小，個(gè)體與外部環(huán)境之間的適從度相對(duì)穩(wěn)定，人們處在一種相對(duì)平衡狀態(tài)。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，個(gè)體與外部環(huán)境狀態(tài)的偏離程度遠(yuǎn)、適應(yīng)度差。從風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的發(fā)生到災(zāi)民行為的反應(yīng)，這一應(yīng)激過程中，災(zāi)民的認(rèn)知環(huán)節(jié)是影響其行為選擇的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)，而個(gè)體行為反應(yīng)是心理的外在表現(xiàn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害事件多種多樣，對(duì)人們?cè)斐傻奈：Ψ绞?、?qiáng)度及后果也各不相同，加之災(zāi)害發(fā)生時(shí)的空間、時(shí)間上的特殊性，不同類型的災(zāi)害所誘發(fā)的行為反應(yīng)差異性很大。如地震發(fā)生后，有的人手忙腳亂，選擇跳樓；有的人驚懼得呆若木雞，不能自制；還有的人自私自利，見死不救。災(zāi)害發(fā)生后，產(chǎn)生的越軌行為包括盜竊、哄搶、搶劫和趁火打劫等犯罪行為。

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，由于個(gè)體處于恐懼、害怕等心理狀態(tài)下，求生的本能使個(gè)體很難遵從常規(guī)下的社會(huì)秩序和行為規(guī)范，往往會(huì)呈現(xiàn)出一種個(gè)人主義行為狀態(tài)，無論是自私行為還是避難行為均為個(gè)人主義行為反應(yīng)。志愿服務(wù)運(yùn)用相應(yīng)的專業(yè)心理干預(yù)，對(duì)情緒異常的災(zāi)民，通過細(xì)心觀察、日常護(hù)理，有效應(yīng)對(duì)體現(xiàn)在個(gè)體行為中生理、情緒、認(rèn)知和行為方式的應(yīng)激反應(yīng)，可以在緩解痛苦、調(diào)節(jié)情緒、塑造社會(huì)認(rèn)知、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、矯正社會(huì)行為等方面發(fā)揮作用，能夠盡快地幫助個(gè)體解除因危機(jī)引起的恐怖和悲傷情緒。通過一定的人文關(guān)懷和科學(xué)精神的結(jié)合，恢復(fù)災(zāi)民正常的心理平衡，穩(wěn)定情緒，改變思維方式，使個(gè)體能夠獲得對(duì)生活中出現(xiàn)的危機(jī)的控制。

4 重大突發(fā)事件中志愿服務(wù)應(yīng)急能力面臨的短板

4.1 注重場(chǎng)景中志愿服務(wù)應(yīng)急專業(yè)化能力的提升

專業(yè)化培訓(xùn)是提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援專業(yè)化能力的必要途徑。按照系統(tǒng)理論的理念，無論自然生態(tài)還是社會(huì)環(huán)境，都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的線性系統(tǒng)，而是一個(gè)高度依賴的、脆弱的復(fù)雜系統(tǒng)。為保障這一系統(tǒng)的正常運(yùn)作，政府圍繞防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)已逐步形成了相對(duì)豐富的政策體系建設(shè)。黨的十八大以來，我國加快應(yīng)急體系建設(shè)，相繼成立了國家安全委員會(huì)和應(yīng)急管理部。各級(jí)相應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)救援基礎(chǔ)性建設(shè)，初步建立了軍地聯(lián)合、政社互動(dòng)的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)體系，探索建立了適合中國國情的災(zāi)害社會(huì)心理救助工作機(jī)制。但從突發(fā)事件處置及災(zāi)害應(yīng)對(duì)的現(xiàn)狀來看，災(zāi)害防控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)還沒有完全吸收，在一些典型的突發(fā)事件中反復(fù)出現(xiàn)，無論是在質(zhì)還是量上均難以滿足應(yīng)急心理救援工作的需要，這值得我們進(jìn)行反思。

特別是災(zāi)難發(fā)生后，大批志愿服務(wù)組織、個(gè)人等社會(huì)力量涌向?yàn)?zāi)區(qū)，而災(zāi)區(qū)的環(huán)境復(fù)雜多變，受災(zāi)者情況不穩(wěn)定。即使志愿者是來自各個(gè)專業(yè)的人群，也常常由于缺乏專業(yè)組織與培訓(xùn)而出現(xiàn)幫倒忙的局面(Hodgeet al，2005)。具備專業(yè)技能的救援隊(duì)伍，如攀巖技能、醫(yī)療搶救、無線電技術(shù)的使用、特種設(shè)備的操作等，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，信息溝通不暢，資源重復(fù)，互補(bǔ)性差。如汶川、雅安、玉樹等地震發(fā)生后，眾多志愿者自發(fā)前往災(zāi)區(qū)救援，為搶救傷員爭(zhēng)相獻(xiàn)血，志愿者的奉獻(xiàn)精神讓人感動(dòng)，但擁有專業(yè)技能的志愿者只占極少的一部分，大量的志愿者投入使道路擁堵嚴(yán)重，救援的車輛無法到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，使救災(zāi)指揮部幾度陷入癱瘓。雖然志愿者在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件中能夠發(fā)揮積極的作用，但缺乏應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，甚至沒有經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，特別是在施救過程中往往會(huì)出現(xiàn)施救不到位，貽誤施救良機(jī)等現(xiàn)象。這就需要建立全面的應(yīng)急救援專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在平時(shí)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備上采取多方聯(lián)動(dòng)，專業(yè)培訓(xùn)，熟悉掌握其承擔(dān)的應(yīng)急救援程序與職責(zé)使命。因此，注重加強(qiáng)志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)應(yīng)對(duì)的專業(yè)能力成為提升我國應(yīng)急管理體系韌性水平的長效路徑，也只有在實(shí)戰(zhàn)中不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升專業(yè)應(yīng)急能力，重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與治理才能找到新的行動(dòng)方向。

4.2 志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援的制度應(yīng)細(xì)化完善

黨的十九大報(bào)告指出要“推進(jìn)誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化”，表明志愿服務(wù)要通過制度化、規(guī)范化建設(shè)提高關(guān)愛和幫助城鄉(xiāng)群眾的能力，為共建共享社會(huì)做出貢獻(xiàn)。志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援同樣需要科學(xué)的管理制度。法制化是志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援規(guī)范化、有序化、組織化、專業(yè)化的有效保證，也是提升志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援能力的剛性基礎(chǔ)。

志愿服務(wù)應(yīng)急救援的制度化建設(shè)就是要通過法規(guī)政策等，進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急志愿服務(wù)事業(yè)不斷發(fā)展。目前，我國現(xiàn)有的關(guān)于志愿服務(wù)的法規(guī)主要有《志愿服務(wù)條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及一些地方性的志愿服務(wù)規(guī)章。但這些法律規(guī)定大多只是對(duì)志愿服務(wù)的登記注冊(cè)、招募、退出進(jìn)行了規(guī)制。而對(duì)應(yīng)急救援的志愿者如何參與、志愿者的準(zhǔn)入條件及如何進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)等均未做出具體細(xì)則。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中主要強(qiáng)調(diào)的也是政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)應(yīng)采取的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施，且僅對(duì)志愿服務(wù)配合政府進(jìn)行救援的幾點(diǎn)原則進(jìn)行了說明，而志愿服務(wù)相關(guān)基金的設(shè)立、政府的扶持政策、引導(dǎo)政策等均未能詳細(xì)規(guī)定，造成志愿服務(wù)“有勁沒處使”的尷尬局面。

應(yīng)急管理制度涉及到方方面面，不僅有災(zāi)害的處置、應(yīng)對(duì)、救助，還涉及災(zāi)害的保險(xiǎn)、災(zāi)后重建、財(cái)政補(bǔ)助、災(zāi)民減免稅費(fèi)等方面。以志愿服務(wù)參與突發(fā)事件的心理救助為例，國務(wù)院于2015年頒布的《全國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃(2015—2020年)》，其中對(duì)心理救助和心理衛(wèi)生領(lǐng)域給予高度重視，充分彰顯了黨和政府對(duì)受災(zāi)群眾心理健康問題的制度規(guī)范。這在一定程度上補(bǔ)充了心理救助方面法規(guī)制度的不足。但從近年來發(fā)生重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)來看，無論是汶川地震，還是蘆山、玉樹地震，或者是天津大爆炸事故等的心理救助服務(wù)，大多還處于社會(huì)自發(fā)行為，法規(guī)制度條文仍顯得比較含糊，大部分法規(guī)對(duì)突發(fā)事件的心理救助，僅有原則性的說明，缺乏詳細(xì)的司法解釋。

4.3 志愿服務(wù)應(yīng)急的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)仍面臨困境

應(yīng)急管理各主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，是涵蓋面很廣的概念，涉及不同部門、不同領(lǐng)域、不同組織、乃至于不同國家之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。無論是自然災(zāi)害還是公共衛(wèi)生事件，甚至是社會(huì)安全事故災(zāi)難，突發(fā)事件的發(fā)生不會(huì)以管轄范圍為界，因此，必須涉及到不同應(yīng)急主體。例如環(huán)境污染類突發(fā)事件、大面積停電事件、民航飛行事故災(zāi)難等有明確行業(yè)歸屬的專業(yè)類事故災(zāi)難，其牽頭部門往往是行業(yè)主管部門。但同時(shí)可能涉及更多的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)主體的突發(fā)事件，如醫(yī)療救援與救助、疫情防控、社會(huì)治安秩序維護(hù)、交通管制與疏導(dǎo)等通用性工作，可能涉及大量的專業(yè)部門和社會(huì)力量的協(xié)同配合與參與。由此可見，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能在未來的突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中是一項(xiàng)基本原則，仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。只有在健全完善的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，跨組織的溝通協(xié)調(diào)才可能實(shí)現(xiàn)。

從時(shí)空維度來看，重大突發(fā)事件常常在發(fā)端于區(qū)域或局部危機(jī)后演變?yōu)槿蛐阅酥寥蛐缘奈C(jī)，從應(yīng)對(duì)主體來看，將涉及到不同層級(jí)公共部門與私人部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，重大突發(fā)事件跨域、跨界特征明顯，危機(jī)疊加、擴(kuò)散和衍生，形成一系列連鎖效應(yīng)和負(fù)外部性效應(yīng)，亟待跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制方能有效解決。志愿服務(wù)憑借專業(yè)能力和貼近基層的眾多優(yōu)勢(shì)更有利于實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨行業(yè)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

考察發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府之間開展的合作聯(lián)動(dòng)方式已比較普遍，且形式多樣，在很多方面形成了制度化，但志愿服務(wù)與政府部門、企事業(yè)單位及媒體之間自主發(fā)起的合作并不多，大多為臨時(shí)性、偶發(fā)性特征，合作聯(lián)動(dòng)及發(fā)展不平衡。受限于屬地化與部門化的應(yīng)急管理體制，信息與資源在區(qū)域內(nèi)部流動(dòng)，志愿服務(wù)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件面臨跨區(qū)域“碎片化”的困境。志愿者僅憑一腔熱情去“幫助救災(zāi)”，缺少相應(yīng)的專業(yè)督導(dǎo)，面對(duì)慘烈的災(zāi)情，其自身也會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的挫敗感和無助感，成為需要救援的對(duì)象。另有一些基層政府缺乏對(duì)志愿服務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)，造成政府與志愿服務(wù)存在信任及溝通問題。繁重的救災(zāi)工作令地方政府不堪重負(fù)，本可通過與志愿服務(wù)合作協(xié)調(diào)解決的難題，卻因缺乏信任，擔(dān)心授權(quán)管理，導(dǎo)致自由泛濫、秩序混亂，這種缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌部署和整體規(guī)劃的應(yīng)急救援行動(dòng)不僅難以提高災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援的效果，同時(shí)也會(huì)給災(zāi)區(qū)增添混亂現(xiàn)象。

4.4 志愿服務(wù)應(yīng)急保障激勵(lì)制度依然缺失

黨的十九大提出社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)“重心下移”，號(hào)召發(fā)揮社會(huì)力量的作用，“提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力”。對(duì)志愿服務(wù)而言，這種能力表面上是對(duì)國家戰(zhàn)略的響應(yīng)，而根本上則是志愿服務(wù)安身立命的能力向度，在理論上屬于自治性的范疇。而激勵(lì)保障制度如果能與志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援各方面的能力相匹配，那么應(yīng)急救援的效果將從根本上得到提升。目前，我國志愿服務(wù)應(yīng)急救援的激勵(lì)保障制度還面臨較多的短板，主要表現(xiàn)為：一是偏重精神層面的激勵(lì)，雖然強(qiáng)調(diào)“助人、奉獻(xiàn)”的志愿精神，但僅有精神激勵(lì)是不夠的，隨著志愿服務(wù)活動(dòng)深入持續(xù)，單一的精神激勵(lì)方式并不能持續(xù)發(fā)揮作用；二是激勵(lì)政策的操作性不強(qiáng)，多為“優(yōu)先”“照顧”等指導(dǎo)性文件，缺乏實(shí)施的具體條件；三是志愿服務(wù)激勵(lì)缺乏資金支持，未能形成持續(xù)激勵(lì)、有效激勵(lì)的鏈條和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，容易出現(xiàn)功利化、碎片化、經(jīng)驗(yàn)化、單一化的傾向；四是對(duì)于志愿服務(wù)的負(fù)激勵(lì)與懲罰機(jī)制不完善，缺乏實(shí)施負(fù)激勵(lì)的配套措施及監(jiān)督機(jī)制，易導(dǎo)致志愿者在具體實(shí)施工作過程中產(chǎn)生偷懶、機(jī)會(huì)主義等行為，挫傷志愿者的積極性，影響志愿服務(wù)的社會(huì)形象；五是志愿服務(wù)人身安全缺乏保障，由于志愿服務(wù)大多為自發(fā)性的社會(huì)服務(wù)，在參與突發(fā)事件應(yīng)急救援的過程中，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任沒有保障，全部由個(gè)人承擔(dān)，這從一定程度上影響了志愿者的積極性。

5 重大突發(fā)事件中志愿服務(wù)應(yīng)急能力提升的對(duì)策思考

5.1 加強(qiáng)志愿服務(wù)應(yīng)急法治能力建設(shè)

經(jīng)過多年的不懈努力，我國應(yīng)急管理法規(guī)體系已初步形成。以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基石，逐步建立起突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)法律法規(guī)。但由于我國應(yīng)急管理工作還處于初步發(fā)展時(shí)期，相關(guān)的法律法規(guī)制定還存在一定的不足，有些法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)(朱陸民等，2011)。志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理如果缺乏規(guī)范的法律法規(guī)引導(dǎo)，缺乏科學(xué)的管理規(guī)制，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急救援活動(dòng)陷入混亂的狀態(tài)，不僅對(duì)國家利益和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大的損失，還會(huì)嚴(yán)重影響我國志愿服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

因此，加快志愿服務(wù)應(yīng)急法治建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性，在法規(guī)中應(yīng)明確遵循原則、參與機(jī)制、管理機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制等相關(guān)細(xì)則。首先，在救援團(tuán)隊(duì)專業(yè)化建設(shè)立法中，鼓勵(lì)成立除國家救援團(tuán)隊(duì)以外的救援隊(duì)伍，并明確將專業(yè)化建設(shè)納入日?？己恕Ｆ浯?，在立法中應(yīng)明確規(guī)定，志愿者在參與救援活動(dòng)中有服從統(tǒng)一安排的法定義務(wù)，對(duì)于不遵守義務(wù)、造成不良社會(huì)影響的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。最后，明確規(guī)定志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援的資金供給主體責(zé)任，明確政府作為第一供給方的義務(wù)，將大大推進(jìn)志愿服務(wù)法治建設(shè)能力。

5.2 強(qiáng)化志愿服務(wù)應(yīng)急專業(yè)能力的培訓(xùn)

為從根本上改變我國志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍總量不足、分布不優(yōu)的結(jié)構(gòu)性問題，必須下大決心、大力培養(yǎng)志愿服務(wù)隊(duì)伍。未來應(yīng)急工作重心要突出如何提升志愿服務(wù)應(yīng)急的實(shí)戰(zhàn)能力，建設(shè)一支受黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治保障、依托企業(yè)、“平急”結(jié)合的專業(yè)化、常備化志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍，真正能夠與職業(yè)消防員形成戰(zhàn)斗合力的志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍，將其打造成我國應(yīng)急救援隊(duì)伍體系建設(shè)中具有實(shí)戰(zhàn)能力的另一勁旅。

近年來，在全國涌現(xiàn)出一批有影響、有實(shí)力、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍，使志愿服務(wù)應(yīng)急救援工作已步入“規(guī)范化”運(yùn)作軌道，形成標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展路徑。如2019年，中國平安保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司與深圳市城市公共安全技術(shù)研究院等推出的“平安守護(hù)者”行動(dòng)，打造以志愿服務(wù)助力安全城市建設(shè)的平安公益模式，依托“種子計(jì)劃”，進(jìn)行志愿服務(wù)應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍的培訓(xùn)。浙江平湖傾心培育和打造專業(yè)化的志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)，在對(duì)2019年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”的防臺(tái)抗災(zāi)救援戰(zhàn)役中，曙光應(yīng)急救援中心的志愿者應(yīng)急救援隊(duì)作為“逆行者”，沖鋒在前，備受社會(huì)關(guān)注，贏得公眾贊許(中華人民共和國應(yīng)急管理部，2019)。

志愿服務(wù)工作還應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家重視志愿服務(wù)應(yīng)急專業(yè)能力建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，如日本注重培養(yǎng)專業(yè)志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍、民間消防力量，經(jīng)過專門的應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援訓(xùn)練，使其具有專業(yè)的素養(yǎng)和能力；德國具有專業(yè)化應(yīng)急訓(xùn)練的知識(shí)和技能型應(yīng)急救援志愿者達(dá)180萬之多，在聯(lián)邦應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)承擔(dān)技術(shù)救援任務(wù)的有8萬人，在民間志愿服務(wù)救援隊(duì)伍中隨時(shí)聽候政府調(diào)遣有近50萬人(昌業(yè)云，2010)；英國由緊急事務(wù)規(guī)劃學(xué)院、官方的培訓(xùn)學(xué)校和已經(jīng)取得資格的私人應(yīng)急管理組織三方組成志愿者應(yīng)急培訓(xùn)體系，有70%的志愿者組織根據(jù)自身性質(zhì)提供不同內(nèi)容、形式和強(qiáng)度的培訓(xùn)，90%的志愿者通過培訓(xùn)能夠清楚地明確自己應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)(魏曉欣等，2009)，其培訓(xùn)的內(nèi)容緊緊圍繞救援展開，可以從風(fēng)險(xiǎn)防控、救援響應(yīng)和流程、救援資源的調(diào)取、實(shí)地生命救援操作等方面入手。

因此，要突出專業(yè)能力導(dǎo)向，在志愿服務(wù)應(yīng)急救援隊(duì)伍戰(zhàn)斗力上下功夫。各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，盡快制定或出臺(tái)志愿服務(wù)應(yīng)急隊(duì)伍培訓(xùn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保應(yīng)急志愿者能夠得到足夠時(shí)間、足夠強(qiáng)度、足夠內(nèi)容的專業(yè)培訓(xùn)和訓(xùn)練，能夠切實(shí)提高志愿服務(wù)救援隊(duì)伍的作戰(zhàn)能力。通過聯(lián)合培訓(xùn)、演練，為志愿服務(wù)應(yīng)急隊(duì)伍訓(xùn)練提供必要的場(chǎng)地、時(shí)間和資金支持，確保訓(xùn)練強(qiáng)度不低于職業(yè)消防員的同等標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 提升“互聯(lián)網(wǎng)+”的多方聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)能力

按照系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，重大突發(fā)事件的系統(tǒng)治理是以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)中的一系列致災(zāi)因子為焦點(diǎn)，對(duì)系統(tǒng)中各子系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)控制的方法。如果系統(tǒng)中各要素同質(zhì)化嚴(yán)重，功能單一，且缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，便會(huì)造成系統(tǒng)的脆弱性。近年來，各地紛紛建立了“互聯(lián)網(wǎng)+”志愿服務(wù)的線上溝通與監(jiān)督平臺(tái)，如江西率先推出志愿服務(wù)二維碼考勤記錄時(shí)長、GPS考勤督察和融合新聞軟件升級(jí)增值服務(wù)的志愿者管理手段(中華文明網(wǎng)，2018)，浙江的“志愿匯”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了志愿者在線注冊(cè)與招募、考核的功能(民生網(wǎng)，2021)。在新冠疫情防控期間，政府利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)時(shí)進(jìn)行疫情的播報(bào)，人們可以在“疫況”小程序上時(shí)刻關(guān)注確診病例離自己的遠(yuǎn)近，并做好防控。然而，疫源地的物資供應(yīng)及分配、醫(yī)療醫(yī)護(hù)人員及抗病毒藥物的供應(yīng)及補(bǔ)給情況才是最需要實(shí)時(shí)跟蹤并向全社會(huì)發(fā)布的，以便于及時(shí)向疫源地調(diào)配援助資源。

因此，需要搭建以互聯(lián)網(wǎng)為終端，包括政府、企業(yè)、專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)、志愿者等多方主體在內(nèi)的信息共享平臺(tái)，實(shí)施監(jiān)測(cè)救援地的物資、人員供應(yīng)情況。暢通信息流通渠道，確保在應(yīng)急合作時(shí)能順暢溝通，發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)全局的職能，整合社會(huì)力量分散的人力、物力、財(cái)力等資源，在應(yīng)急行動(dòng)時(shí)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)應(yīng)急力量、統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急資源，形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的合力。以信息共享平臺(tái)為基礎(chǔ)，探索建立不同層級(jí)的應(yīng)急志愿服務(wù)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)溝通聯(lián)動(dòng)、信息共享，完善志愿服務(wù)應(yīng)急規(guī)范化流程，不斷提升應(yīng)急狀態(tài)下志愿服務(wù)工作的組織動(dòng)員力。

5.4 完善志愿服務(wù)應(yīng)急的激勵(lì)保障制度

韌性理論提出，重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)在很大程度上取決于災(zāi)區(qū)民眾的韌性以及資源保障的能力，取決于社會(huì)資本靈活運(yùn)用和激勵(lì)保障制度的合理安排。2017年國家頒布的《志愿服務(wù)條例》規(guī)定，各地應(yīng)制定促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的政策和措施，切實(shí)保障參與志愿服務(wù)的自然人、法人、組織等的切身利益。目前各地在《志愿服務(wù)條例》的指導(dǎo)下，紛紛制定了鼓勵(lì)志愿服務(wù)的激勵(lì)保障機(jī)制，明確要求“優(yōu)先招用有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者”，“公務(wù)員考錄、事業(yè)單位招聘應(yīng)當(dāng)將志愿服務(wù)情況納入考察內(nèi)容”，“對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者給予享受免費(fèi)乘坐公共交通工具、免費(fèi)游覽旅游景點(diǎn)、免費(fèi)享受健康保健體檢等獎(jiǎng)勵(lì)”、“志愿服務(wù)時(shí)常積分兌換”等。應(yīng)急救援是一個(gè)持續(xù)性的過程，對(duì)應(yīng)急救援志愿者的激勵(lì)保障應(yīng)貫穿到應(yīng)急救援的全過程。首先，在應(yīng)急救援之前，要開展相應(yīng)的動(dòng)員會(huì)議，進(jìn)行志愿服務(wù)光榮感、使命感和奉獻(xiàn)精神的激發(fā)。其次，在應(yīng)急救援過程中，為了緩解志愿者可能會(huì)出現(xiàn)的負(fù)面情緒或者身體疲倦，可以組織對(duì)志愿者進(jìn)行慰問和看望，并報(bào)道相關(guān)救援事例，激發(fā)斗志，同時(shí)針對(duì)一些易引發(fā)社會(huì)恐慌的公共衛(wèi)生事件的救援工作，應(yīng)對(duì)志愿者的自我防護(hù)能力進(jìn)行專門培訓(xùn)。最后，在應(yīng)急救援結(jié)束之后，應(yīng)組織對(duì)應(yīng)急救援的志愿服務(wù)行為進(jìn)行考核評(píng)估，對(duì)表現(xiàn)突出的應(yīng)予以表彰，對(duì)不符合服務(wù)規(guī)范的應(yīng)進(jìn)行矯正懲處。

激勵(lì)應(yīng)當(dāng)包含以法律政策和志愿文化為主體的環(huán)境激勵(lì)，以情感共鳴及個(gè)人發(fā)展為導(dǎo)向的內(nèi)在激勵(lì)，以表彰、培訓(xùn)、物質(zhì)激勵(lì)為主要形式的外在激勵(lì)。堅(jiān)持精神激勵(lì)與物質(zhì)激勵(lì)相結(jié)合，正向激勵(lì)與負(fù)激勵(lì)相結(jié)合，社會(huì)激勵(lì)、組織激勵(lì)與自我激勵(lì)相結(jié)合的激勵(lì)模式，促進(jìn)志愿服務(wù)精神的踐行，防止過度的物質(zhì)化、商業(yè)化和“服務(wù)兌換”碎片化。

在人身安全和物資保障層面，應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大志愿服務(wù)參與應(yīng)急救援的人身保險(xiǎn)購買范圍和保障金額，因此，與常態(tài)志愿服務(wù)相比，應(yīng)急志愿者要有較高的安全保障。政府要加大對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)投入，建立多渠道、社會(huì)化的多元籌資機(jī)制，通過制定相關(guān)的法規(guī)、政策，倡導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)各界捐助，以保障志愿服務(wù)活動(dòng)有序、有效進(jìn)行。同時(shí)，也要建立起工商企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)、公益基金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加入志愿服務(wù)回饋激勵(lì)的資源網(wǎng)絡(luò)，形成持續(xù)激勵(lì)、有效激勵(lì)的鏈條和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，在保障志愿者人身安全的情況下，使其能無后顧之憂地參與到應(yīng)急救援全過程中。

6 結(jié)語

近年來，突發(fā)事件發(fā)生的頻率不斷增加，影響范圍不斷擴(kuò)大。2020年的新冠疫情事件是典型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疫情來勢(shì)洶洶，迅速擴(kuò)散至各個(gè)地區(qū)。我國發(fā)揮集中辦大事的政治體制優(yōu)勢(shì)，迅速控制住疫情的傳播，取得了疫情防控戰(zhàn)爭(zhēng)的階段性勝利。廣大志愿者也在其中起到了至關(guān)重要的作用，志愿者們無私而踴躍地扎根基層社區(qū)，嚴(yán)守疫情防控關(guān)。對(duì)比2008年汶川地震救災(zāi)時(shí)志愿者僅憑滿腔熱情參與救災(zāi)的情形，志愿服務(wù)能力在十幾年間進(jìn)步明顯，這得益于國家不斷完善志愿服務(wù)的制度化建設(shè)，為志愿服務(wù)提供大平臺(tái)，社會(huì)不斷參與到志愿服務(wù)的隊(duì)伍中來，個(gè)人理性行善行為不斷得到提倡，促使志愿服務(wù)向規(guī)范化、制度化和精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，國際形勢(shì)不穩(wěn)定、國內(nèi)社會(huì)矛盾多發(fā)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，不確定風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素增加。保持社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判的敏銳性，提高社會(huì)動(dòng)員能力和協(xié)調(diào)能力。在突發(fā)事件準(zhǔn)備階段，注重應(yīng)急管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng)與隊(duì)伍專業(yè)能力的建設(shè)，既要發(fā)揮志愿服務(wù)貼近基層、行動(dòng)迅速的優(yōu)勢(shì)，又要補(bǔ)足志愿服務(wù)應(yīng)急專業(yè)能力的短板，切實(shí)將志愿服務(wù)納入到應(yīng)急管理的隊(duì)伍中來，為國家應(yīng)急管理建設(shè)創(chuàng)造安全穩(wěn)定的環(huán)境。