劉向敏，余振國(guó)，杜越天

(中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所，北京市通州區(qū)，101149)

礦山生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，自2000年以來(lái)，中央財(cái)政投資實(shí)施了一系列礦山生態(tài)修復(fù)工程，帶動(dòng)和引導(dǎo)地方財(cái)政和社會(huì)資本投入，歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)取得顯著成效。同時(shí)，制定實(shí)施了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案編制審查制度和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度(目前調(diào)整為礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度)，生產(chǎn)礦山由企業(yè)落實(shí)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的約束監(jiān)管不斷加強(qiáng)，然而礦山生態(tài)修復(fù)工作依然任重道遠(yuǎn)。截至2018年底，全國(guó)礦山開采占用損毀土地約3.60萬(wàn)km2，其中歷史遺留礦山占用損毀約2.27萬(wàn)km2，正在開采的礦山占用損毀土地約1.33萬(wàn)km2[1]。探索以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)成為解決修復(fù)資金短缺問(wèn)題的重要途徑。

本文系統(tǒng)地梳理以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)政策演進(jìn)過(guò)程，基于地方實(shí)踐總結(jié)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化方式典型模式與特點(diǎn)，分析礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)理與存在的“堵點(diǎn)”與“難點(diǎn)”問(wèn)題，從“放、管、服”和各級(jí)政府自然資源主管部門職責(zé)角度提出政策實(shí)施深化路徑，為政府相關(guān)部門進(jìn)一步推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作提供參考依據(jù)。

1 以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)政策演進(jìn)

1.1 政策思路初步形成

1989年《土地復(fù)墾規(guī)定》的實(shí)施，標(biāo)志著土地復(fù)墾步入法制化階段，但主要是從責(zé)任約束的角度針對(duì)復(fù)墾義務(wù)人做出的相關(guān)規(guī)定；2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))提出探索通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制多渠道融資方式對(duì)廢棄礦山和老礦山加快治理與恢復(fù)；2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》(國(guó)土資源部令第44號(hào))提出，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人投資，對(duì)已關(guān)閉或者廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)。

這一階段，初步形成了建立礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制的思路，礦山生態(tài)修復(fù)基本原則從原來(lái)的“誰(shuí)損毀/破壞、誰(shuí)復(fù)墾/治理”，拓展為“誰(shuí)損毀/破壞、誰(shuí)復(fù)墾/治理，誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，社會(huì)投資修復(fù)對(duì)象主要是針對(duì)歷史遺留和責(zé)任主體滅失的廢棄礦山，但并未明確具體的激勵(lì)措施內(nèi)容。

1.2 政策措施不斷明確

2011年和2012年，《土地復(fù)墾條例》(國(guó)務(wù)院令第592號(hào))和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》(國(guó)土資源部令第56號(hào))開始實(shí)施，明確土地復(fù)墾激勵(lì)措施，包括：按規(guī)定退還土地復(fù)墾義務(wù)人已繳納的耕地占用稅、賦予投資單位或個(gè)人復(fù)墾后的土地使用權(quán)或收益，對(duì)自行復(fù)墾歷史遺留損毀土地的土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)貼，以及對(duì)政府將歷史遺留損毀建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的可作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)使用和流轉(zhuǎn)等內(nèi)容；2012年，原國(guó)土資源部開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)，將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾與新增建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，激勵(lì)地方政府對(duì)歷史遺留工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾，并于2015年發(fā)布了《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》；2016年，原國(guó)土資源部等5部委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》(國(guó)土資發(fā)〔2016〕63號(hào))提出，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式，明確加強(qiáng)政策支持，提出對(duì)礦山損毀土地進(jìn)行調(diào)查變更，將符合條件的礦山廢棄地納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，以及深入推進(jìn)歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用等措施；2017年，《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào))提出，支持綠色礦山企業(yè)及時(shí)復(fù)墾盤活存量工礦用地，與新增建設(shè)用地相掛鉤。

這一階段，礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化方式的具體激勵(lì)措施不斷明確。從激勵(lì)措施內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，主要包括資源使用權(quán)激勵(lì)、補(bǔ)充耕地和騰退的建設(shè)用地指標(biāo)激勵(lì)、資金獎(jiǎng)補(bǔ)和退稅激勵(lì)等方面。從激勵(lì)修復(fù)的對(duì)象來(lái)說(shuō)，不僅包括歷史遺留礦山，還包括生產(chǎn)礦山。其中，生產(chǎn)礦山主要涉及騰退的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)利用、退還耕地占用稅等激勵(lì)措施；歷史遺留礦山主要涉及補(bǔ)充耕地和騰退建設(shè)用地指標(biāo)利用、修復(fù)后獲取土地使用權(quán)等激勵(lì)措施，并在余留礦產(chǎn)資源方面提出了可依法開發(fā)存量資源，但對(duì)于開發(fā)資源的種類、處置方式等并未做出明確具體的規(guī)定[2]。

1.3 政策體系逐步完善

黨的十九大提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求。2019年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出，賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)安排激勵(lì)社會(huì)投資主體從事生態(tài)保護(hù)修復(fù)；同年，自然資源部出臺(tái)《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“意見”)，從鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用和差別化供應(yīng)、騰退的建設(shè)用地指標(biāo)利用、合理利用廢棄礦山土石料等方面較為全面地提出了以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的一系列激勵(lì)政策措施[3]。

這一階段，具有較大突破的激勵(lì)政策體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是騰退的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用政策內(nèi)容進(jìn)一步拓展，明確了生產(chǎn)礦山和歷史遺留礦山騰退的存量建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，突破了工礦廢棄地復(fù)墾利用政策中僅適用歷史遺留礦山和縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)的規(guī)定[4]，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中僅適用于復(fù)墾農(nóng)村土地的條件，明確了生產(chǎn)礦山騰退的存量建設(shè)用地與自用新增建設(shè)用地掛鉤使用的具體要求；二是對(duì)余留礦產(chǎn)資源的使用做出具體規(guī)定；三是在鼓勵(lì)礦山土地綜合修復(fù)利用和差別化供應(yīng)方面做出較為具體的操作規(guī)定，其中包括修復(fù)為建設(shè)用地或農(nóng)用地使用，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地修復(fù)入市、修復(fù)后發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)土地按現(xiàn)用途管理等激勵(lì)措施?？傮w上，針對(duì)涉及土地、礦產(chǎn)政策等存在的束縛和障礙進(jìn)一步拓寬了渠道[5]，增加了政策參與主體的范圍，讓市場(chǎng)主體更多參與到對(duì)資源收益潛力的發(fā)掘中，礦山生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入特征逐步明顯[6]，社會(huì)主體對(duì)收益預(yù)期更加明確。

2 地方實(shí)踐的典型模式與特點(diǎn)

2.1 基于政策參與主體的典型模式

從社會(huì)投資主體角度分析，在資本投入回報(bào)的利益驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)投資主體對(duì)于政策的利用主要體現(xiàn)在2個(gè)方面：一是獲得資源使用權(quán)，主要包括社會(huì)企業(yè)取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、社會(huì)企業(yè)取得集體建設(shè)用地使用權(quán)、礦山企業(yè)取得景觀資源使用權(quán)等典型模式；二是獲得資本投入資金收益回報(bào)，主要包括社會(huì)主體投資修復(fù)獲得投資收益、政府引導(dǎo)出資修復(fù)撬動(dòng)金融資本投入等典型模式。前者以取得資源使用權(quán)為目的，投資主體參與修復(fù)過(guò)程，收益在后續(xù)利用土地的過(guò)程中產(chǎn)生，主要利用的是礦山土地綜合修復(fù)利用和土地差別化供應(yīng)政策中關(guān)于修復(fù)取得資源使用權(quán)的相關(guān)激勵(lì)政策；后者以取得資金投入收益回報(bào)為目的，投資主體不直接參與修復(fù)過(guò)程，也不后續(xù)利用資源，收益在修復(fù)完成后直接取得，主要利用的是騰退的建設(shè)用地指標(biāo)激勵(lì)政策和土石料利用政策，以及政府主導(dǎo)修復(fù)后出讓土地的相關(guān)激勵(lì)政策。

地方政府具有多重職責(zé)定位，其既是歷史遺留礦山的修復(fù)責(zé)任主體，同時(shí)是激勵(lì)政策的主導(dǎo)實(shí)施主體和受益主體，并對(duì)生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)進(jìn)行監(jiān)管；礦山企業(yè)作為土地使用權(quán)利人具有雙重身份定位，其既是生產(chǎn)礦山的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體，也是激勵(lì)政策的受益主體；社會(huì)企業(yè)(個(gè)人)主要是受到了投入修復(fù)的收益回報(bào)吸引，自主選擇參與到歷史遺留廢棄礦山或者生產(chǎn)礦山的修復(fù)中。此外，歷史遺留廢棄礦山可能涉及到集體土地，村集體(農(nóng)民)可通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式參與到礦山生態(tài)修復(fù)與后續(xù)利用中，獲得修復(fù)利用收益?？傮w而言，在責(zé)任約束前提下，地方政府和礦山企業(yè)分別對(duì)歷史遺留廢棄礦山和生產(chǎn)礦山具有較大的政策參與積極性。其中，地方政府的大力推進(jìn)和合理規(guī)范是政策實(shí)施的基礎(chǔ)。

2.2 地方實(shí)踐分析

目前，河北省、安徽省、江西省、重慶市、貴州省、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)等地制定出臺(tái)了落實(shí)《意見》的相關(guān)政策文件，并從不同層面進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充和推進(jìn)?？傮w來(lái)看，相關(guān)激勵(lì)政策引導(dǎo)的礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化方式受到自然社會(huì)條件限制，由于各省(市、自治區(qū))所處的自然地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及礦山特點(diǎn)不一，政策在實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮的激勵(lì)效果有所差異。例如，西藏自治區(qū)和青海省等地具有地廣人稀的特點(diǎn)，礦山大多處在偏遠(yuǎn)地區(qū)或生態(tài)紅線范圍內(nèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍程度相對(duì)較低，以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的可行性不強(qiáng)；重慶市和云南省等地具有礦山點(diǎn)多面廣、分布偏遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境脆弱、修復(fù)治理成本高、恢復(fù)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，不具備修復(fù)成耕地或進(jìn)行礦山土地綜合利用的條件，且產(chǎn)生的廢砂石難以外運(yùn)，吸引社會(huì)資本投入的難度較大；而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件較好的浙江省和江蘇省等地，建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，礦山土地修復(fù)再利用的機(jī)率則相對(duì)較大。具體到各項(xiàng)政策如下所述。

(1)礦山土地綜合修復(fù)利用政策運(yùn)用靈活多樣。在實(shí)踐過(guò)程中，礦山土地綜合修復(fù)利用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、礦山區(qū)位、周邊景觀等條件密切相關(guān)，除了從資本投入回報(bào)角度總結(jié)的典型模式外，在土地利用方向角度，形成了以社會(huì)資本參與的“礦山生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)園”“礦山生態(tài)修復(fù)+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“礦山生態(tài)修復(fù)+人文旅游”等模式；在出資運(yùn)營(yíng)角度，形成了企業(yè)全資投入運(yùn)營(yíng)、企業(yè)和政府共同出資合作運(yùn)營(yíng)等模式；在資本投入主體角度，形成了第三方社會(huì)企業(yè)、礦山企業(yè)等投入模式；此外，集體所有的廢棄礦山還出現(xiàn)了以土地作價(jià)入股與企業(yè)合作的礦山生態(tài)修復(fù)投資模式。

(2)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)激勵(lì)政策因地而異。在建設(shè)用地指標(biāo)有需求且相關(guān)政策實(shí)施渠道相對(duì)通暢的地區(qū)，指標(biāo)激勵(lì)政策具有良好效果。如重慶市在地票制度基礎(chǔ)上完善礦山生態(tài)修復(fù)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)交易及收益分配方式，明確礦山企業(yè)自行修復(fù)的地票收益歸該礦山企業(yè)，委托其他投資主體修復(fù)的地票收益按雙方約定執(zhí)行[7]；江西省規(guī)定歷史遺留廢棄礦山損毀的非耕地修復(fù)為耕地，經(jīng)驗(yàn)收合格后可用于耕地占補(bǔ)平衡，生產(chǎn)礦山和歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地的，節(jié)余指標(biāo)可在省域內(nèi)調(diào)劑使用，并可作為質(zhì)押、抵押物向開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行申請(qǐng)融資貸款，社會(huì)資本投入的按協(xié)議約定取得各類指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益，不直接參與土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易[8]，為了避免一個(gè)礦山生態(tài)修復(fù)多頭立項(xiàng)問(wèn)題，還建立了“1+N”的管理方式；江西省和安徽省規(guī)定礦山生態(tài)修復(fù)為林地的，經(jīng)驗(yàn)收合格可申請(qǐng)獲得年度建設(shè)項(xiàng)目使用林地定額獎(jiǎng)補(bǔ)[8-9]；甘肅省規(guī)定社會(huì)資本投資的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)、騰退的建設(shè)用地指標(biāo)在滿足投資主體的需求后，節(jié)余指標(biāo)可進(jìn)行跨區(qū)域交易，指標(biāo)交易的凈收益可按一定比例(不超過(guò)50%)獎(jiǎng)補(bǔ)投資方[10]。

(3)土石料利用政策嚴(yán)格規(guī)范有序推進(jìn)。在土石料利用方案上，安徽省、江西省和新疆維吾爾自治區(qū)均規(guī)定方案中應(yīng)明確土石料利用或回收量、回收(修復(fù))期限及生態(tài)修復(fù)責(zé)任等內(nèi)容[8-9,11]；在土石料利用政策涉及礦種上，江西省規(guī)定對(duì)一類和二類礦種廢棄露天礦山修復(fù)時(shí)，土石料利用方案中原則上不得動(dòng)用一類和二類礦種礦產(chǎn)資源；在礦山廢棄土石料利用方案和生態(tài)修復(fù)方案審查實(shí)施方面，安徽省規(guī)定由市級(jí)自然資源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)和信息化、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、林業(yè)等有關(guān)部門審查同意后實(shí)施；重慶市規(guī)定可將礦山廢棄土石料利用方案和生態(tài)修復(fù)方案通過(guò)區(qū)縣公共交易平臺(tái)公開招投標(biāo)，確定社會(huì)投資主體組織實(shí)施；浙江省編制了“浙江省露天開采礦山生態(tài)修復(fù)工程臺(tái)階控制技術(shù)參數(shù)表”，根據(jù)巖石硬度系數(shù)確定臺(tái)階段高、平臺(tái)寬度、臺(tái)階坡面角和最終邊坡角，通過(guò)臺(tái)階控制技術(shù)參數(shù)嚴(yán)格控制開采規(guī)模，防止地方以生態(tài)修復(fù)為名進(jìn)行大規(guī)模土石料開采；江蘇省宜興市通過(guò)限定余留資源利用總量，并由自然資源規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)理招標(biāo)的方式，建立資源處置、監(jiān)管和施工三者分立、各司其責(zé)的模式，有效制約廢棄土石料合理利用[12]。

3 運(yùn)行機(jī)理與面臨問(wèn)題

3.1 運(yùn)行機(jī)理

市場(chǎng)化是把特定對(duì)象按照市場(chǎng)原理進(jìn)行組織的行為[13]，隨著相關(guān)激勵(lì)政策的實(shí)施與推進(jìn)，礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化已不僅僅局限于單純購(gòu)買修復(fù)服務(wù)。礦山生態(tài)修復(fù)具有較強(qiáng)的正外部性，政府可以通過(guò)政策干預(yù)建立市場(chǎng)交易機(jī)制[14]，促進(jìn)社會(huì)資本投入。在以資源使用為收益來(lái)源的修復(fù)模式中，涉及政策主要為礦山土地綜合利用和差別化供應(yīng)，礦山生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化方式是依靠修復(fù)后所提升價(jià)值的資源供求來(lái)推動(dòng)運(yùn)行，主要受到區(qū)位、資源品質(zhì)及資源稀缺性等因素的影響，具有顯著的資源使用權(quán)市場(chǎng)交易屬性。但在修復(fù)環(huán)節(jié)，會(huì)受到修復(fù)方向和資源使用潛力挖掘等因素的影響，修復(fù)方向的不確定性決定了資源收益的不確定性。政府干預(yù)相對(duì)較弱，干預(yù)內(nèi)容主要為提供相關(guān)管理與服務(wù)。

在資本投入取得資金收益回報(bào)的修復(fù)模式中，涉及指標(biāo)利用的礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化方式是依靠政策性指標(biāo)供求來(lái)推動(dòng)運(yùn)行的，亦可稱之為是生態(tài)資產(chǎn)的使用權(quán)交易[13]，會(huì)受到建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的影響，但本質(zhì)上其收益來(lái)源則是一種政策性收益[15]，是在保護(hù)耕地的基本國(guó)情下通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策的實(shí)施而產(chǎn)生的，會(huì)受到指標(biāo)利用政策規(guī)定的適用范圍、指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍以及修復(fù)方向等因素的影響，政府干預(yù)相對(duì)較強(qiáng)；涉及土石料利用的礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化方式是依靠不完全的土石料供求市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)運(yùn)行的，即產(chǎn)生的土石料量及銷售量是由土石料利用方案和生態(tài)修復(fù)方案來(lái)決定，而不是由市場(chǎng)對(duì)于土石料的供需來(lái)決定。根據(jù)土石料利用方案和生態(tài)修復(fù)方案，產(chǎn)生的土石料首先應(yīng)滿足礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)際需要，但確有剩余的土石料進(jìn)入市場(chǎng)后，其銷售價(jià)格會(huì)受到土石料市場(chǎng)緊缺性的影響，當(dāng)土石料市場(chǎng)供不應(yīng)求時(shí)，極有可能出現(xiàn)借礦山生態(tài)修復(fù)之名而盜采土石料的問(wèn)題。由于土石料銷售具有特定的使用條件，需要在政府嚴(yán)格監(jiān)管下利用，因此土石料利用政策的市場(chǎng)化運(yùn)行程度也相對(duì)不高，并且需要政府在一定程度上進(jìn)行管控干預(yù)。激勵(lì)政策實(shí)施的政府干預(yù)程度和內(nèi)容見表1。

表1 激勵(lì)政策實(shí)施的政府干預(yù)程度和內(nèi)容

3.2 面臨問(wèn)題

相關(guān)激勵(lì)政策的實(shí)施雖然取得了一定成效，但在推進(jìn)過(guò)程中，政府干預(yù)的指標(biāo)激勵(lì)政策和土石料利用政策有待完善，同時(shí)，礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行基礎(chǔ)環(huán)境還有待進(jìn)一步優(yōu)化。

3.2.1 指標(biāo)利用政策應(yīng)用途徑與支持力度需進(jìn)一步明確

(1)補(bǔ)充耕地指標(biāo)入庫(kù)交易路徑待打通。生態(tài)修復(fù)部門是督促礦山開展生態(tài)修復(fù)的主管部門，但涉及的指標(biāo)利用政策參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或工礦廢棄地復(fù)墾利用政策執(zhí)行，2項(xiàng)政策都有各自的項(xiàng)目管理要求，且在管理職能方面涉及用途管制、耕保等其他部門，部門溝通銜接不暢，導(dǎo)致礦山生態(tài)修復(fù)騰退的建設(shè)用地指標(biāo)入庫(kù)難。

(2)對(duì)于廢棄礦山，政策支持力度有待適度增強(qiáng)。在浙江省和江蘇省等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較好的省(區(qū))，建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)緊缺，對(duì)政策適用的修復(fù)方向亟待拓展。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)為耕地的難度較大，且成本較高，相對(duì)于增減掛鉤產(chǎn)出指標(biāo)，多數(shù)礦山修復(fù)為耕地的收益也較低。因此，有些礦山不適宜修復(fù)為耕地，激勵(lì)效果有限。而將廢棄礦山修復(fù)為農(nóng)用地，雖然不含耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，仍能置換出大量的規(guī)劃建設(shè)規(guī)模指標(biāo)[4]，但《意見》中的指標(biāo)利用政策只適用于修復(fù)為耕地。

(3)對(duì)于生產(chǎn)礦山，目前還未建立起相應(yīng)的指標(biāo)激勵(lì)實(shí)施路徑和收益分配機(jī)制。由于生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管方面存在監(jiān)管后延和驗(yàn)收被動(dòng)性等不完善之處，導(dǎo)致部分礦山企業(yè)生態(tài)修復(fù)義務(wù)履行不到位。指標(biāo)激勵(lì)政策出臺(tái)后，礦山企業(yè)將存量建設(shè)用地修復(fù)為耕地的積極性大大提高。但由于生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)的義務(wù)與激勵(lì)界限不清，修復(fù)后土地使用權(quán)退出機(jī)制不健全，國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)能否出讓缺少相關(guān)的法律規(guī)定，在地方新增建設(shè)用地指標(biāo)不緊缺、耕地后備資源較充裕的情況下，地方政府與礦山企業(yè)之間的利益達(dá)不成一致，地方政府推動(dòng)政策實(shí)施的積極性并不高。

3.2.2 土石料利用政策實(shí)施需嚴(yán)控嚴(yán)防與合理推進(jìn)

土石料利用政策在實(shí)施過(guò)程中，主要面臨著以生態(tài)修復(fù)為名實(shí)施非法采礦的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，礦山修復(fù)過(guò)程中產(chǎn)生的廢棄土石料方量較難控制，由于缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)前土石料市場(chǎng)供小于求的情況下，很容易出現(xiàn)不按方案治理的過(guò)度修復(fù)行為，監(jiān)管難度較大；另一方面，出于對(duì)土石料利用盜采風(fēng)險(xiǎn)較大的顧慮，在無(wú)法科學(xué)界定礦山生態(tài)修復(fù)和“以治代采”的界限及合法處置等問(wèn)題的情況下，部分市、縣政府對(duì)礦山生態(tài)修復(fù)土石料利用政策持保守觀望之態(tài)。此外，為了降低土石料利用政策的風(fēng)險(xiǎn)，在運(yùn)用過(guò)程中必然會(huì)嚴(yán)格審批，出現(xiàn)了因礦種差異、礦石數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等區(qū)別較大，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，社會(huì)資本投資方積極性不高的現(xiàn)象。

3.2.3 礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行基礎(chǔ)環(huán)境有待優(yōu)化

(1)國(guó)土空間規(guī)劃編制需大力推進(jìn)。目前國(guó)土空間規(guī)劃編制工作還未完成，各地在編制縣級(jí)礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施方案時(shí)難以準(zhǔn)確把握政策界限，落實(shí)“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的修復(fù)思路有一定難度。此外，部分地區(qū)礦山用地多為點(diǎn)狀分布，對(duì)于分布在生態(tài)空間范圍內(nèi)的礦區(qū)，國(guó)土空間規(guī)劃總體是按生態(tài)用地保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃，很難對(duì)礦山用地多元化綜合開發(fā)利用在空間上做出具體安排。

(2)土地產(chǎn)權(quán)有待明晰。土地調(diào)查中已明確為建設(shè)用地的土地，因礦山開采時(shí)未辦理合法用地手續(xù)，限制了礦山土地綜合利用。如重慶市和浙江省，雖然部分礦山具備綜合利用條件，但因無(wú)合法用地手續(xù)，且按照現(xiàn)行規(guī)定無(wú)法進(jìn)行確權(quán)登記，后續(xù)開展綜合利用困難，修復(fù)成耕地等農(nóng)用地也不能產(chǎn)生建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，引進(jìn)社會(huì)企業(yè)投資動(dòng)力不足。

4 政策深化推進(jìn)路徑

政府相關(guān)部門的積極推進(jìn)和合理規(guī)范是政策實(shí)施的基礎(chǔ)，資源使用和資本投入收益回報(bào)是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵。應(yīng)從各級(jí)政府職責(zé)角度進(jìn)一步完善相關(guān)政策、優(yōu)化市場(chǎng)化運(yùn)行環(huán)境，提高社會(huì)資本投入收益預(yù)期，增強(qiáng)政策激勵(lì)效果。

4.1 完善騰退建設(shè)用地指標(biāo)激勵(lì)政策應(yīng)用途徑

4.1.1 加強(qiáng)歷史遺留礦山指標(biāo)激勵(lì)政策差異化實(shí)施和統(tǒng)籌推進(jìn)

(1)實(shí)施指標(biāo)利用差異化管理，充分發(fā)揮指標(biāo)激勵(lì)效果。一方面，在部級(jí)層面深入推進(jìn)，進(jìn)一步加強(qiáng)指標(biāo)利用管理，對(duì)于指標(biāo)入庫(kù)交易難的問(wèn)題，也可在國(guó)家層面單獨(dú)設(shè)立礦山生態(tài)修復(fù)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)及獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)，明確廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目類型，理順增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾與礦山生態(tài)修復(fù)的項(xiàng)目關(guān)系；另一方面，由省級(jí)層面大力推進(jìn)，對(duì)于指標(biāo)入庫(kù)難的地區(qū)，省級(jí)自然資源主管部門應(yīng)通過(guò)部門間協(xié)作，打通政策實(shí)施渠道，統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與工礦廢棄地復(fù)墾利用管理，并進(jìn)一步探索建立統(tǒng)一的指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)與交易平臺(tái)[2]，對(duì)于指標(biāo)激勵(lì)政策實(shí)施順利且有需求的省份，可先行探索將礦山生態(tài)修復(fù)為耕地的要求拓展至農(nóng)用地或未利用地，實(shí)現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)和規(guī)劃發(fā)展空間的置換釋放。同時(shí)，針對(duì)指標(biāo)利用政策有進(jìn)一步需求的情況，建議從廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的實(shí)際情況考慮，適時(shí)在國(guó)家層面將“歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為耕地，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”擴(kuò)大至“將歷史遺留礦山廢棄建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”[4]。

(2)加強(qiáng)部門協(xié)作，統(tǒng)籌推進(jìn)指標(biāo)激勵(lì)政策實(shí)施。根據(jù)《貫徹落實(shí)<自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見>部?jī)?nèi)分工方案》，實(shí)施涉及生態(tài)修復(fù)、調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、權(quán)益、開發(fā)利用等管理部門，建議在省級(jí)層面統(tǒng)籌職能，建立生態(tài)修復(fù)部門統(tǒng)一管理的工作機(jī)制，將礦山生態(tài)修復(fù)所涉及的項(xiàng)目管理權(quán)限進(jìn)行整合，方便地方在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)立項(xiàng)、驗(yàn)收及后續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品交易，形成完整的管理鏈條[4]，并明確礦山修復(fù)騰退建設(shè)用地指標(biāo)使用等政策實(shí)施的具體工作程序。

4.1.2 明確生產(chǎn)礦山指標(biāo)激勵(lì)政策應(yīng)用途徑

首先，明確生產(chǎn)礦山履行生態(tài)修復(fù)的法定義務(wù)范圍和指標(biāo)激勵(lì)政策的適用范圍，明晰生產(chǎn)礦山存量建設(shè)用地修復(fù)方向的確定依據(jù)，強(qiáng)化指標(biāo)激勵(lì)政策應(yīng)用的合理性；其次，建立生產(chǎn)礦山騰退的建設(shè)用地指標(biāo)企業(yè)自用和在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的收益分配機(jī)制，探索形成政府、企業(yè)利益共贏的指標(biāo)激勵(lì)政策實(shí)施模式；最后，建立完善生產(chǎn)礦山土地修復(fù)退出機(jī)制和國(guó)有農(nóng)用地有償使用制度，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)與利用。

4.2 加強(qiáng)廢棄礦山土石料利用政策風(fēng)險(xiǎn)防控

(1)在部級(jí)層面推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)工作。完善礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)，為市場(chǎng)化推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)提供法律保障。盡快制定發(fā)布規(guī)范統(tǒng)一的土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案編制技術(shù)要求，規(guī)范廢棄礦山土石料利用。

(2)在省級(jí)及以下層面加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)守廢棄土石料利用底線。在省級(jí)層面明確政策適用范圍，即能夠利用土石料政策的礦山僅為地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山，不包括生產(chǎn)礦山。利用礦種僅限于土石料，不包括其他殘留礦產(chǎn)資源[4]；建議由縣級(jí)自然資源主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等相關(guān)主管部門在做好生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全生產(chǎn)評(píng)估等基礎(chǔ)上，“一礦一策”同步編制廢棄礦山土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案，并在土石料利用方案中，通過(guò)科學(xué)預(yù)測(cè)，明確土石料開采規(guī)模，限定土石料利用總量和項(xiàng)目實(shí)施期限，方案須經(jīng)地方縣級(jí)自然資源、生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理等各相關(guān)部門聯(lián)合審查同意后再實(shí)施，并報(bào)省廳備案；在實(shí)施環(huán)節(jié)，可由縣級(jí)資源主管部門負(fù)責(zé)礦山生態(tài)修復(fù)工程監(jiān)理招標(biāo)，建立資源處置、監(jiān)管和施工三者分立、各司其責(zé)的管理模式，有效監(jiān)督廢棄土石料合理利用。

4.3 優(yōu)化礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行基礎(chǔ)環(huán)境

(1)在部級(jí)層面推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)工作和政策支持力度。明確歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，部署相關(guān)調(diào)查工作，清楚掌握歷史遺留廢棄礦山現(xiàn)狀，以及生產(chǎn)礦山廢棄存量建設(shè)用地情況，建立完善全國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)，同時(shí)摸清歷史遺留的采礦違法用地底數(shù)，研究出臺(tái)相關(guān)處置措施；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)各地探索市場(chǎng)化推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)在政策層面和操作層面上的指導(dǎo)，適時(shí)組織召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)進(jìn)行交流，加大宣傳政策解讀力度，總結(jié)印發(fā)探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的經(jīng)驗(yàn)和成功案例。

(2)在省級(jí)及以下政府層面建立完善配套機(jī)制。加快推進(jìn)編制國(guó)土空間規(guī)劃，省級(jí)層面應(yīng)充分銜接國(guó)土空間規(guī)劃和國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃。借鑒地方經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各縣級(jí)自然資源主管部門按照單個(gè)或集中連片多個(gè)礦區(qū)為單元，組織編制礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)詳細(xì)規(guī)劃，作為國(guó)土空間規(guī)劃的補(bǔ)充[7]；建立礦山生態(tài)修復(fù)收益評(píng)估機(jī)制，完善修復(fù)成果收益分配機(jī)制，建議由縣級(jí)自然資源主管部門根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)方案或結(jié)合第三方評(píng)估等方式對(duì)礦山廢棄土石料、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)等土地資源收益進(jìn)行綜合估算[16]；積極探索建立礦山生態(tài)修復(fù)碳減排核算機(jī)制[17]，不斷拓展礦山生態(tài)修復(fù)成果市場(chǎng)交易內(nèi)容。此外，地方政府相關(guān)部門應(yīng)增加服務(wù)意識(shí)，對(duì)社會(huì)企業(yè)依據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)政策辦理相關(guān)手續(xù)時(shí)，應(yīng)精簡(jiǎn)工作程序、提高工作效率，縮短資本投入收益回報(bào)周期。加強(qiáng)地方政府相關(guān)部門對(duì)生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)的屬地化監(jiān)管責(zé)任和力度，并做到權(quán)責(zé)對(duì)等，促進(jìn)地方政府積極推進(jìn)相關(guān)激勵(lì)政策。

5 結(jié)語(yǔ)

深入推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化機(jī)制是解決礦山生態(tài)修復(fù)資金短缺問(wèn)題、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑，在對(duì)以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)政策演進(jìn)梳理的基礎(chǔ)上，從政策參與主體角度總結(jié)了當(dāng)前礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化政策實(shí)施的典型模式，分析了政策實(shí)施的總體特征和各項(xiàng)具體政策實(shí)施的特點(diǎn)，進(jìn)一步分析了礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)理及在指標(biāo)利用政策、土石料利用政策和礦山生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化運(yùn)行基礎(chǔ)環(huán)境等方面存在的問(wèn)題。在以市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的過(guò)程中，政府相關(guān)部門的積極推進(jìn)和合理規(guī)范是政策實(shí)施的基礎(chǔ)，資源使用和資本投入收益回報(bào)是政策發(fā)揮作用的關(guān)鍵，同時(shí)應(yīng)構(gòu)建和完善良好的政策運(yùn)行環(huán)境，不斷激勵(lì)社會(huì)資本的投入。