湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 涂暢

黨在會議中明確提出，“十四五”期間社會治理特別是基層治理水平要明顯提高。在筆者看來，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本途徑就是明確基層黨組織在社會治理中的地位，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織核心引領(lǐng)功能的制度優(yōu)勢?，F(xiàn)在的問題是，如何將這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能？本文意欲做一個探討。

一、社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能內(nèi)涵

結(jié)構(gòu)—功能主義認(rèn)為，功能是具有一定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)與外部環(huán)境發(fā)生聯(lián)系所具有的積極屬性，它是組織生存的主要依據(jù)[1]。從宏觀層面研究，政黨組織作為一個整體組織具有四大功能，包括利益表達(dá)、利益綜合、政治錄用和政治社會化。但是由于各種條件限制，不同層次的黨組織側(cè)重的功能各有不同，對于基層黨組織之一的社區(qū)黨組織來說，其功能除了作為政黨組織所具有的一般功能之外，更重要的是它作為社區(qū)各種組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心所具有的核心引領(lǐng)功能。

關(guān)于社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能的探討，國家層面陸續(xù)出臺了相關(guān)文件對其進(jìn)行了方向指引。2000年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中明確規(guī)定了社區(qū)黨組織在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和具體職責(zé)，總結(jié)來說其具體內(nèi)涵是決定社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中的重大事項(xiàng)；引領(lǐng)社區(qū)居民自治組織、全面推進(jìn)社區(qū)自治，同時加強(qiáng)對黨員的教育管理。

隨著社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的作用日益突出，理論界的學(xué)者們相關(guān)研究成果大量涌現(xiàn)，指出黨建引領(lǐng)基層治理是具體的，體現(xiàn)在方方面面。筆者在其基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，從政治、思想、組織和服務(wù)四個方面具體介紹社區(qū)黨組織的引領(lǐng)功能。第一，強(qiáng)化政治引領(lǐng)。要求基層黨組織引導(dǎo)各類組織增強(qiáng)“四個意識”、堅(jiān)定不移維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將黨的政治建設(shè)放在首位，確保社區(qū)沿著正確方向健康發(fā)展。第二，提升思想引領(lǐng)。引導(dǎo)基層干部牢記黨的政策方針，加強(qiáng)教育學(xué)習(xí)和宣傳能力，讓社區(qū)居民能夠真正了解黨的各項(xiàng)政策；同時加強(qiáng)社區(qū)思想文化教育，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)。第三，加強(qiáng)組織引領(lǐng)，作為社區(qū)各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨組織要將黨組織意圖變?yōu)楦黝惤M織參與治理的舉措，引領(lǐng)各種治理主體提供各種服務(wù)活動并在其中充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，緊密聯(lián)系群眾，將黨組織的政策主張內(nèi)化為群眾的自覺行動。

加強(qiáng)社區(qū)黨員干部能力培養(yǎng)，充分發(fā)揮黨組織化解矛盾、促進(jìn)和諧穩(wěn)定的獨(dú)特優(yōu)勢，協(xié)調(diào)各種社區(qū)治理主體的利益關(guān)系。第四，優(yōu)化服務(wù)引領(lǐng)，黨組織的服務(wù)引領(lǐng)功能直接關(guān)系社區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定，必須改善領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式和活動方式，滿足群眾的需求，將服務(wù)居民作為黨組織工作重心，推進(jìn)居民自治。

二、社區(qū)治理中基層黨組織的角色定位

社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，即通過社區(qū)居民自己處理好社區(qū)各種事務(wù)，但現(xiàn)實(shí)情況是中國的社區(qū)治理仍然需要政府和黨組織作為治理主體之一。這種治理結(jié)構(gòu)雖然已被默認(rèn)，但必須剖析其中的深層原因，才能被所有居民認(rèn)可，進(jìn)一步提高社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的地位。

一、社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能內(nèi)涵

（一）社區(qū)黨組織是國家和社會關(guān)系協(xié)調(diào)的紐帶

1.政黨是國家統(tǒng)合社會的重要保障

社會發(fā)展日新月異，受到“黨政分開、政社分開”的觀念影響，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用被弱化、虛化和邊緣化，從西方引入的“國家—社會”關(guān)系理論因缺失“政黨維度”而難以解釋我國社區(qū)治理實(shí)踐。新時期國家與社會的關(guān)系側(cè)重于統(tǒng)合，并通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)”這一體制進(jìn)行保證。林尚立教授創(chuàng)新性將政黨引入“國家—社會”理論，在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)代社區(qū)治理，在這一治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)黨組織處于國家領(lǐng)導(dǎo)和社會多元共治的張力之中，成為連接兩者之間的特殊紐帶，其以“領(lǐng)導(dǎo)核心”的名義進(jìn)入社區(qū)，發(fā)揮著國家管理、社會發(fā)展和政黨服務(wù)的作用，展現(xiàn)了中國當(dāng)代國家治理結(jié)構(gòu)的彈性、適應(yīng)性和持久性的特征[2]。

2.政黨的雙重屬性決定其成為獨(dú)特的溝通紐帶社會領(lǐng)域的巨變和獨(dú)立，使得國家與社會的距離被拉開，這就要求執(zhí)政黨必須履行社會責(zé)任，擔(dān)當(dāng)其對社會的引領(lǐng)作用，即社會功能，政黨兼具的政治屬性和社會屬性使其能夠成為協(xié)調(diào)國家與社會溝通的中樞紐帶。所謂政治屬性，是指政黨以執(zhí)掌、參與政權(quán)作為實(shí)現(xiàn)自己綱領(lǐng)的主要手段；所謂社會屬性，是指政黨與社會有著密切的聯(lián)系，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)[3]。這種既相互聯(lián)系又有所區(qū)別的雙重角色，決定了政黨除了在政治領(lǐng)域，發(fā)揮對政權(quán)組織“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用外，還需要在社會領(lǐng)域，擔(dān)當(dāng)起對社會組織和社會人的思想引領(lǐng)和組織協(xié)調(diào)作用，將兩者緊密聯(lián)系起來，治理效能大幅提高。

（二）社區(qū)黨組織是鞏固基層政權(quán)的必要存在

1.社會環(huán)境變化對政黨提出新挑戰(zhàn)

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制確立，信息化社會形成，企業(yè)的功能、運(yùn)作方式，個人的觀念、工作方式等都發(fā)生了極大改變，這也對黨的執(zhí)政提出更高的要求，同時基層民主建設(shè)的不斷推進(jìn)也對黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和地位產(chǎn)生巨大挑戰(zhàn)。歷史證明了只有中國共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)人民取得勝利，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇，也是由我國國體性質(zhì)決定的。有了黨的正確引領(lǐng)，中國發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，一旦黨喪失了應(yīng)有的政權(quán)和地位，中國的發(fā)展前景堪憂，因此，必須鞏固黨的基層政權(quán)，維護(hù)其執(zhí)政地位，而這取決于基層黨組織功能發(fā)揮效果。

2.加強(qiáng)黨組織功能建設(shè)是鞏固基層政權(quán)的必然要求

蔡長水等認(rèn)為，隨著中國社會環(huán)境的變化，黨的基層組織在變革中面臨自身改革和發(fā)展，而這對鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)影響巨大，要求基層黨組織順應(yīng)環(huán)境變化調(diào)整自身功能[4]。黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)的社會治理體制，而社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)單元，更應(yīng)該加強(qiáng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，在其領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)新社區(qū)治理體制機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能建設(shè)是黨始終成為社會治理領(lǐng)導(dǎo)核心的必然要求。

3.發(fā)揮社區(qū)黨組織作用是維護(hù)黨的執(zhí)政地位的必要手段

實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)和鞏固黨的執(zhí)政地位互為因果，完成執(zhí)政目標(biāo)必須加強(qiáng)和鞏固執(zhí)政地位，而執(zhí)政地位的關(guān)鍵在于執(zhí)政基礎(chǔ)即黨的基層組織是否牢固。社區(qū)黨組織作為黨的基礎(chǔ)的重要組成，其在社區(qū)建設(shè)中的作用發(fā)揮與否關(guān)系著黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的效果。“支部建在連上”，是我黨亙古以光榮傳統(tǒng)，也是其成功的經(jīng)驗(yàn)。將其運(yùn)用到當(dāng)今社會治理中，就是黨組織在社區(qū)建立，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，夯實(shí)黨在社會中的群眾基礎(chǔ)，不斷鞏固黨的執(zhí)政地位，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)。

（三）社區(qū)黨組織是社區(qū)治理主體中不可或缺的主體

1.社區(qū)治理行政化傾向需要社區(qū)黨組織干預(yù)

社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，然而現(xiàn)實(shí)情況是，一旦政府退出，社區(qū)自治組織機(jī)制無法有效形成，日益繁重復(fù)雜的社區(qū)事務(wù)無法順利解決，政府出于維護(hù)穩(wěn)定的需要，就不得不再次利用行政手段介入社區(qū)層面，再次陷入了行政化藩籬。為了打破這一僵局，社區(qū)黨組織在其中發(fā)揮重要作用，政府不參與社區(qū)具體治理，而是由黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)與其他社區(qū)治理主體間的關(guān)系，促進(jìn)社區(qū)自治。

2.社區(qū)治理主體矛盾沖突需要確立社區(qū)黨組織的中心地位

在社區(qū)主體多元共建的同時，也會存在多主體博弈的情況，不解決此類沖突，社區(qū)治理將難以正常進(jìn)行。元治理理論強(qiáng)調(diào)國家不是“可有可無的”，它在提供外部治理環(huán)境、影響社區(qū)治理過程和特定的政策領(lǐng)域方面，甚至是“不可或缺的”[5]。政府和國家在社區(qū)治理的“元治理”主體地位與我國目前提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”的治理結(jié)構(gòu)相契合，明確了社區(qū)黨組織在社區(qū)治理的中心位置。社區(qū)黨組織獨(dú)有的特點(diǎn)和優(yōu)勢，是其他任何組織所無法替代的，這也更好地解釋了為什么黨在社區(qū)中發(fā)揮引領(lǐng)作用。從中國共產(chǎn)黨的歷史來看，它的成立宗旨是服務(wù)群眾，在中國具有獨(dú)特且穩(wěn)固的執(zhí)政地位，在法理意義上就決定了其必然是代表人民掌權(quán)，具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。條塊分割使得行政權(quán)力難以觸及基層，但是黨組織在國家權(quán)力末梢的社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了“簡約治理”和“有效治理”的統(tǒng)一。

3.社區(qū)黨組織的政治和組織優(yōu)勢有助于社區(qū)治理

中國共產(chǎn)黨在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐中發(fā)展出了嚴(yán)密且高效的組織體系，在基層中具有系統(tǒng)的非科層化網(wǎng)絡(luò)組織體系。作為特殊的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的人格化構(gòu)成要素黨員，數(shù)量龐大且范圍廣泛，涉及社會的各個組織，他們都具有干部和普通黨員兩種身份屬性，干部具備普通黨員和領(lǐng)導(dǎo)的雙重屬性，更加容易了解群眾的思想和訴求；黨員則存在于各個行業(yè)、各種地方，以自身為紐帶，發(fā)揮先鋒模范作用，將黨的方針政策貫徹到各自的工作領(lǐng)域、生活環(huán)境和人際交往中。因此，黨建引領(lǐng)作為多元主體協(xié)同治理的核心是非常必要且重要的，社區(qū)黨組織作為“掌舵人”，在社區(qū)治理中擔(dān)負(fù)著基層組織建設(shè)、統(tǒng)籌監(jiān)督、把控大局等多重責(zé)任[6]。

三、社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能實(shí)現(xiàn)路徑

隨著城市化進(jìn)程加快，中國城市社區(qū)的數(shù)量和人口規(guī)模迅速增加擴(kuò)大，社區(qū)治理的事務(wù)日益繁重和復(fù)雜，對社區(qū)黨組織的功能提出了更高要求，然而現(xiàn)實(shí)情況是基層黨組織難以適應(yīng)新時代變化，出現(xiàn)了諸如社區(qū)黨組織行政化、結(jié)構(gòu)封閉化和行動形式化等問題，追溯根源可以歸納為兩種：黨組織內(nèi)部系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，即社區(qū)內(nèi)部黨員干部能力不足、社區(qū)黨組織工作方式落后和社區(qū)黨組織機(jī)構(gòu)渙散，難以引領(lǐng)其他社區(qū)治理主體；黨組織外部環(huán)境調(diào)適能力不足，表現(xiàn)為社區(qū)居民參與不足、社區(qū)物質(zhì)保障不足[7]。因此，要想發(fā)揮社區(qū)黨組織的引領(lǐng)功能，就必須切實(shí)解決好這兩大問題。

（四）加強(qiáng)黨組織內(nèi)部系統(tǒng)協(xié)調(diào)治理

1.加強(qiáng)黨組織干部隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)黨組織干部身處社區(qū)工作第一線，是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，開展工作都是直面社區(qū)居民群眾，其素質(zhì)和能力的高低與社區(qū)黨組織功能發(fā)揮效果直接相關(guān)。加強(qiáng)社區(qū)黨組織干部隊(duì)伍建設(shè)，提高其整體素質(zhì)，可以更好地維護(hù)社區(qū)黨組織在社區(qū)中的核心引領(lǐng)地位。第一，優(yōu)化社區(qū)黨組織干部的年齡及文化結(jié)構(gòu)。引進(jìn)一批年輕且文化水平較高的人才到社區(qū)黨組織工作，例如社會工作專業(yè)人才、黨建專業(yè)高級人才等，為社區(qū)黨組織工作注入新活力。第二，定期組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)和思想教育。社區(qū)黨組織干部必須定期接受黨政知識教育，對黨的政策方針充分了解，學(xué)習(xí)各種宣傳方式，潛移默化中向社區(qū)居民灌輸黨的政策；同時還要提高社區(qū)黨組織干部及工作者的業(yè)務(wù)技能水平，在處理社區(qū)事務(wù)過程中注重協(xié)調(diào)能力的培養(yǎng)。

2.探索社區(qū)黨組織的工作方式

社區(qū)黨組織的工作方式不能止步不前，必須適應(yīng)新時代變化，才能更好地發(fā)揮社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能。第一，優(yōu)化黨組織工作方式。在理順與其他社區(qū)治理主體的關(guān)系基礎(chǔ)上，科學(xué)合理設(shè)置基層黨組織組織體系。通過建立網(wǎng)絡(luò)狀的社區(qū)黨組織工作格局，可以更好地整合社區(qū)資源，加強(qiáng)黨的整合能力。第二，創(chuàng)新組織服務(wù)機(jī)制。在服務(wù)內(nèi)容上，社區(qū)黨組織需要通過多種渠道了解社區(qū)居民的迫切需求，使提供的服務(wù)能夠切實(shí)解決居民生活中存在的問題；在服務(wù)方式上，將社區(qū)公共服務(wù)的供給由單一主體提供轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w提供，供給方式也更加多元化，同時加入更加便捷的線上方式；在服務(wù)理念上，要按照黨組織全心全意為人民服務(wù)的宗旨樹立以人為本的服務(wù)理念，為人民盡職盡責(zé)服務(wù)的思想意識。第三，健全組織考核機(jī)制。社區(qū)黨組織在社區(qū)管理中的考核不僅要緊密圍繞社區(qū)居民的評價還要做到有據(jù)可查，考核標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)社區(qū)黨員服務(wù)社區(qū)居民的滿意度，考核流程要按照規(guī)范化的考核程序操作，考核結(jié)果要在社區(qū)宣傳欄內(nèi)進(jìn)行公布，接受社區(qū)居民的監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)黨組織更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

3.建立社區(qū)共建共治共享協(xié)調(diào)機(jī)制，整合社區(qū)治理資源

城市社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,科學(xué)處理自身與社區(qū)內(nèi)其他社會組織的關(guān)系,消除原有的與其他社會組織間的行政隔閡。在聯(lián)建機(jī)制的框架結(jié)構(gòu)下形成城市社區(qū)治理工作基本格局,核心是社區(qū)黨組織,主體就是社區(qū)全員,各駐區(qū)單位黨組織共同參與[8]。在多元主體下，社區(qū)黨組織必須擔(dān)負(fù)其引領(lǐng)功能，組織社區(qū)組織參與社區(qū)治理的同時也要協(xié)調(diào)好彼此之間的關(guān)系。第一，建立社區(qū)黨建工作聯(lián)席會議制度等協(xié)商機(jī)制來引領(lǐng)其他社區(qū)組織共同參與到社區(qū)的治理行動中，從不同角度為社區(qū)的發(fā)展添磚加瓦，提供自身的資源支持社區(qū)發(fā)展。第二，社區(qū)黨組織要深入了解社區(qū)其他社會組織存在的問題和需求，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各組織在參與社區(qū)治理的實(shí)踐中加深了解，建立良好關(guān)系，形成互幫互助的相處模式，實(shí)現(xiàn)雙贏，建立社區(qū)共治共建共享的協(xié)調(diào)機(jī)制，整合社區(qū)資源。

（五）強(qiáng)化黨組織外部環(huán)境調(diào)適能力

1.調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性

社區(qū)自治的根本動力在于社區(qū)居民自治，社區(qū)黨組織在實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治過程中，必須引導(dǎo)居民參與社區(qū)治理，維護(hù)其自身利益的同時監(jiān)督其他社區(qū)治理主體的作用發(fā)揮。第一，健全社區(qū)民主體系，在社區(qū)建立社區(qū)居民代表大會制度、社區(qū)聽證會制度等居民自治制度，充分調(diào)動社區(qū)各種類型和階層的居民參與社區(qū)事務(wù)管理、監(jiān)督的積極性。第二，加強(qiáng)基層民主建設(shè)。在社區(qū)治理中要不斷培養(yǎng)居民的民主意識和政治參與意識，尊重居民群眾的意愿，充分發(fā)揮居民主體作用，而不是將其作為“被管理”的被動角色，依法引導(dǎo)居民的開放式參與，保障居民對社區(qū)事務(wù)的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建和諧社區(qū)。第三，社區(qū)黨組織應(yīng)充分利用各種資源，了解居民的各種訴求，將社區(qū)居民的自身發(fā)展和社區(qū)發(fā)展緊密聯(lián)系起來，將居民參與社區(qū)治理內(nèi)化為發(fā)展自身的途徑之一，從源頭調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性。

2.完善社區(qū)黨組織功能發(fā)揮的保障機(jī)制

社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的引領(lǐng)功能有效發(fā)揮，需要配備足夠的辦公場所和服務(wù)設(shè)施，擁有為社區(qū)居民辦事的財(cái)力和物力。第一，完善社區(qū)活動場所和服務(wù)設(shè)施?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?，想要發(fā)揮好社區(qū)黨組織引領(lǐng)功能，必須為其配備合理的辦公場所，并且按照一定人口規(guī)模將社區(qū)的活動水平和服務(wù)陣地結(jié)合起來，配備老年服務(wù)中心、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心、健身室和圖書閱覽室等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。第二，保障社區(qū)黨組織干部的待遇。雖然社區(qū)黨組織是以公共利益為目標(biāo)，但基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，社區(qū)黨組織干部不可能毫無私心地工作，必須向其提供足額的工資，才能充分調(diào)動其工作積極性。為了留住社區(qū)優(yōu)秀人才，應(yīng)逐年提高他們的報酬待遇，薪資待遇按照國家公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，個人最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自我價值，社區(qū)黨組織干部也是如此，必須積拓展其成長空間，確保表現(xiàn)優(yōu)異的社區(qū)工作者有足夠的晉升空間。