■ 王曙平

（中國人民銀行濰坊市中心支行 山東濰坊 261041）

2018年以來，國家外匯管理局不斷健全和完善跨境資本流動“宏觀審慎”+“微觀市場監(jiān)管”兩位一體管理框架。在此框架下，如何做好微觀市場監(jiān)管，依法依規(guī)維護(hù)外匯市場秩序，成為外匯管理部門的重要工作任務(wù)。近幾年來，在新的市場環(huán)境下，穿透式監(jiān)管更多地為金融監(jiān)管部門所采用，成效也日益明顯。

一、穿透式監(jiān)管理論淵源與核心原則

（一）穿透式監(jiān)管理論淵源

當(dāng)前，隨著金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動相互滲透，銀行、證券公司、保險公司等金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為金融業(yè)發(fā)展的重要趨向。金融服務(wù)的產(chǎn)品創(chuàng)新和交叉組合創(chuàng)新，與傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管、主體監(jiān)管機(jī)制形成一定形式的割裂，金融監(jiān)管存在套利空間，各監(jiān)管部門應(yīng)對創(chuàng)新的制度建設(shè)和監(jiān)管體系的重構(gòu)，又會在一定程度上導(dǎo)致部分金融區(qū)域出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管重疊。穿透式監(jiān)管透過金融行為的復(fù)雜表象，分析業(yè)務(wù)實質(zhì)，既可實現(xiàn)對金融機(jī)構(gòu)本身的微觀監(jiān)管，又可向金融市場整體覆蓋和延伸，完成宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)。

穿透式監(jiān)管的理論包括兩個基礎(chǔ)理論：一是功能監(jiān)管理論。該理論由哈佛大學(xué)商學(xué)院默頓教授于1993年提出，提倡以金融業(yè)務(wù)性質(zhì)和金融產(chǎn)品的功能為依據(jù)，通過統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，對所有金融機(jī)構(gòu)相同業(yè)務(wù)進(jìn)行同質(zhì)化監(jiān)管，消除監(jiān)管套利；另一個是行為監(jiān)管理論，這一理論源自邁克爾·泰勒在1995提出的“雙峰監(jiān)管”理論。泰勒指出，金融監(jiān)管有審慎和合規(guī)兩大目標(biāo)，其中審慎監(jiān)管主要解決系統(tǒng)性風(fēng)險；合規(guī)監(jiān)管主要解決金融機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中的機(jī)會主義，保障市場競爭公平公正，進(jìn)而保護(hù)消費者合法權(quán)益。

無論是功能監(jiān)管還是行為監(jiān)管，都強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的質(zhì)量與效率。對于跨行業(yè)、跨市場、尤其是對包含多層嵌套的金融產(chǎn)品或金融業(yè)務(wù)實施監(jiān)管時，均可借鑒穿透監(jiān)管理念。功能監(jiān)管和行為監(jiān)管理論的提出，旨在解決分業(yè)監(jiān)管體制下的各種缺陷，也是對分業(yè)監(jiān)管體制的重要補(bǔ)充。

2017年，中央金融工作會議提出要“加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”，首次引入“功能監(jiān)管”“行為監(jiān)管”概念,并將其作為監(jiān)管強(qiáng)化和補(bǔ)短板的重點方向，這對改進(jìn)和完善我國以機(jī)構(gòu)、牌照為中心的分業(yè)監(jiān)管體制具有重要意義。功能監(jiān)管關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和業(yè)務(wù)的功能實質(zhì)，對不同類型金融機(jī)構(gòu)開展的相同或類似業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)跨機(jī)構(gòu)、跨市場監(jiān)管；行為監(jiān)管認(rèn)為應(yīng)重點規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，對金融機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行有效合規(guī)的監(jiān)管。

（二）穿透式監(jiān)管的核心原則

“實質(zhì)重于形式”是穿透式監(jiān)管理念的核心原則?！皩嵸|(zhì)重于形式”原則最早出現(xiàn)在稅法領(lǐng)域，講求從交易的本質(zhì)出發(fā)，去度量納稅人的全部納稅義務(wù)范圍。此后，該理念被引入會計領(lǐng)域，并得到了拓展和延伸，其中，國際及會計準(zhǔn)則認(rèn)為，實質(zhì)不總與其業(yè)務(wù)形式、形態(tài)相一致，需要看到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的本質(zhì)。此外，經(jīng)合組織（OECD）也曾指出，實質(zhì)重于形式的目的，是防止“虛假偽造的結(jié)構(gòu)”迷惑和混淆真相。

金融監(jiān)管的目的之一就是為了保證金融市場主體的行為真實有效，即要求監(jiān)管部門識別參與者身份，揭示真實交易，采取合理、合規(guī)、合法手段對交易行為進(jìn)行監(jiān)管，對交易關(guān)系進(jìn)行深度識別和監(jiān)控。而穿透式監(jiān)管的實質(zhì)就是擊穿復(fù)雜的交易層次，透過諸多中間環(huán)節(jié)，分析金融產(chǎn)品和行為的真實權(quán)屬和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實施相對應(yīng)的監(jiān)管。

在分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)架構(gòu)上引入穿透式監(jiān)管理念，充分發(fā)揮其穿透風(fēng)險、化解風(fēng)險、維護(hù)穩(wěn)定的作用，可以有效地避免簡單分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管真空和監(jiān)管套利等問題。穿透式監(jiān)管強(qiáng)調(diào)基于業(yè)務(wù)本質(zhì)實施監(jiān)管，將監(jiān)管思路從傳統(tǒng)的基于牌照、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管向功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的演變，是對金融監(jiān)管理念的發(fā)展，也是對功能監(jiān)管和行為監(jiān)管概念的延伸。它不僅有利于實現(xiàn)實質(zhì)化監(jiān)管，提升金融監(jiān)管有效性，而且有利于保障金融安全與金融創(chuàng)新的協(xié)同共進(jìn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

二、穿透式監(jiān)管理論的發(fā)展與演進(jìn)

（一）發(fā)達(dá)國家穿透式監(jiān)管的應(yīng)用與發(fā)展

當(dāng)前，穿透式監(jiān)管在國際監(jiān)管領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)一的國際規(guī)則，但早在20世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在穿透式監(jiān)管領(lǐng)域開展了探索和實踐。如1940年美國頒布的《投資公司法》和《投資顧問法》涉及“透視條款”，該“透視條款”被認(rèn)為是穿透式監(jiān)管的雛形。2014年，美國證券交易委員會（SEC）又重申穿透式監(jiān)管條款的重要性，要求在計算投資顧問服務(wù)客戶人數(shù)時將基金投資者都列為客戶。此外，美國證券交易委員會（SEC）在對沖基金的監(jiān)管中也引入穿透式監(jiān)管規(guī)則，要求10%以上優(yōu)秀投票權(quán)證券的投資公司需要披露優(yōu)秀投票權(quán)證券持有者。

（二）我國穿透式監(jiān)管的探索與實踐

2016年4月，國務(wù)院辦公廳在《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》中明確提出要采取“穿透式”監(jiān)管方法，綜合資金來源、中間環(huán)節(jié)及最終投向等全流程信息，根據(jù)業(yè)務(wù)實質(zhì)認(rèn)定業(yè)務(wù)屬性，根據(jù)業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性執(zhí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)定。2018年4月，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱資管新規(guī)）明確指出，對資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)采用穿透式監(jiān)管原則，對于多層嵌套資產(chǎn)管理產(chǎn)品向上識別產(chǎn)品的最終投資者，向下識別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)。實際上，資管新規(guī)下發(fā)前，各部門關(guān)于穿透式監(jiān)管的相關(guān)工作已經(jīng)有序推進(jìn)，穿透式監(jiān)管理念正逐漸貫穿于金融監(jiān)管各領(lǐng)域和全流程。

1.穿透式監(jiān)管在證券業(yè)的應(yīng)用與探索。理論界一致認(rèn)為，國內(nèi)最早將“穿透”監(jiān)管思想應(yīng)用于金融監(jiān)管實踐的是證券行業(yè)。2015年以來，為打擊證券發(fā)行中存在的濫用杠桿、利益輸送、變相公開增發(fā)等違法違規(guī)行為，證監(jiān)會進(jìn)一步明確了信息披露要求，要求重組交易對手方要真實披露主體各類信息，第一大股東或者持股5%以上的股東需披露幾乎所有商業(yè)信息；在金融產(chǎn)品投資方面，需穿透式核查投資者是否為合格投資者。此外，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會也有要求資產(chǎn)管理人“履行向下穿透審查義務(wù)”的類似條款。2020年6月，《證券公司股權(quán)管理規(guī)定》（征求意見稿）中明確提出，存在股權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰，不能逐層穿透至最終權(quán)益持有人情形的，不得成為證券公司的股東。

2.穿透式監(jiān)管在銀行業(yè)的應(yīng)用與探索。在銀行業(yè)監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中不斷深化運用穿透式監(jiān)管理念。2014年3月，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于2014年銀行理財業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》中，首次明確提及并強(qiáng)調(diào)“解包還原”和“穿透原則”。2017年6月，銀監(jiān)會為規(guī)范商業(yè)銀行股東行為，就《商業(yè)銀行股權(quán)管理辦法》向社會征求意見，確立了商業(yè)銀行股權(quán)穿透式監(jiān)管框架，對股東資質(zhì)、關(guān)聯(lián)交易等進(jìn)行了明確規(guī)定，建立健全了從股東、商業(yè)銀行到監(jiān)管部門的“三位一體”穿透式監(jiān)管框架。2020年，人民銀行發(fā)布《金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計制度》，金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全部要求上報貼源型的明細(xì)數(shù)據(jù)，監(jiān)管方式逐步從指標(biāo)性數(shù)據(jù)報送向穿透式明細(xì)型數(shù)據(jù)報送轉(zhuǎn)變。

3.穿透式監(jiān)管在保險業(yè)的應(yīng)用與探索。2015年，保監(jiān)會確立的第二代償付能力監(jiān)管制度體系中首次出現(xiàn)了穿透式監(jiān)管思想，指出在對金融產(chǎn)品的風(fēng)險評估中，如果保險公司無法確定某項金融產(chǎn)品所投資的具體基礎(chǔ)資產(chǎn)時，對其賦予較高風(fēng)險因子。2016年，《保險公司股權(quán)管理辦法》向社會公開征求稿中，強(qiáng)化了對保險公司股東的穿透式監(jiān)管，重點加強(qiáng)對保險公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和最終實際控制人的穿透式監(jiān)管。2017年又提出保險公司關(guān)聯(lián)交易實施穿透式監(jiān)管。2018年3月，保監(jiān)會發(fā)布的《保險公司股權(quán)管理辦法》中，在股權(quán)結(jié)構(gòu)、資金來源以及實際控制人等方面，對保險公司實施穿透式監(jiān)管，強(qiáng)化對投資人背景、資質(zhì)和關(guān)聯(lián)關(guān)系的穿透性審查。

4.穿透式監(jiān)管在外匯管理中的應(yīng)用與探索。目前，外匯管理相關(guān)法規(guī)制度中尚未明確提出穿透式監(jiān)管理念，但部分監(jiān)管規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)出穿透式監(jiān)管思想。如2017年5月，外匯局發(fā)布的《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)報送銀行卡境外交易信息的通知》，將監(jiān)管范圍延伸至銀行卡境外違法違規(guī)交易，對銀行卡跨境收支活動的監(jiān)控，體現(xiàn)了穿透式監(jiān)管的理念。再如2021年4月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)個人經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)便利化的通知》中，要求銀行建立個人經(jīng)常項目特殊外匯業(yè)務(wù)處置制度，按照“實質(zhì)重于形式”的原則，辦理個人真實合法經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)。

當(dāng)前，國際貿(mào)易全球化的進(jìn)一步加劇，主流經(jīng)濟(jì)體保護(hù)主義思想抬頭，以及新冠肺炎疫情持續(xù)反復(fù)帶來的人流、物流阻斷，加之加密數(shù)字貨幣應(yīng)用全球泛濫，國際結(jié)算工具創(chuàng)新提速等一系列因素影響，我國面臨的外匯市場形勢日趨錯綜復(fù)雜，跨境資金無序流動風(fēng)險增加，外匯監(jiān)管政策執(zhí)行難度不斷加大，在此背景下，全面貫徹“實質(zhì)重于形式”原則，通過先進(jìn)數(shù)據(jù)手段，實施高效穿透式外匯監(jiān)管是提升外匯監(jiān)管水平，緩解監(jiān)管壓力，促進(jìn)外匯金融服務(wù)健康發(fā)展，保持外匯收支平衡和匯率穩(wěn)定的迫切需求和有效途徑。

三、構(gòu)建穿透式外匯監(jiān)管的思路方法

隨著國內(nèi)國際資本市場、金融市場接軌步伐的加快，穿透式監(jiān)管強(qiáng)調(diào)基于業(yè)務(wù)本質(zhì)的高效監(jiān)管，可有效增強(qiáng)外匯監(jiān)管的有效性，有助于 “兩位一體”管理框架的構(gòu)建和完善。下面，從穿透監(jiān)管的三個維度，通過案例探析穿透式監(jiān)管對于提升外匯監(jiān)管水平的意義和促進(jìn)作用。

（一）資金穿透

資金穿透是指通過梳理資金的來源、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和渠道以及最終用途，揭示交易背景是否真實。資金穿透是外匯穿透式監(jiān)管的核心，具體來講，一是根據(jù)穿透原則向前識別資金來源。監(jiān)管重點除了核實當(dāng)前交易的表面真實性，更應(yīng)關(guān)注資金來源是否合規(guī)，流轉(zhuǎn)中是否存在主觀規(guī)避外匯管理政策違規(guī)行為；二是依據(jù)穿透原則向后識別資金投向，主要目的是識別資金最終用途，確定資金流動的真實目的和用途是否符合外匯政策；三是關(guān)注資本項下對外投資、跨境信貸等重點領(lǐng)域中層層嵌套、底層資產(chǎn)難以確定的復(fù)雜交易，及時透視并發(fā)現(xiàn)重重復(fù)雜產(chǎn)品下隱藏的違規(guī)行為。

案例1：融資租賃公司全額保證金質(zhì)押借外債——資金穿透

近期，外匯管理局在日常監(jiān)管時發(fā)現(xiàn)，融資租賃公司D曾先后辦理外債簽約登記3筆，金額合計3290萬歐元，結(jié)匯后所得人民幣共計21972萬元，結(jié)匯資金均用于售后回租，支付其承租公司A租賃物的轉(zhuǎn)讓價款。從單一業(yè)務(wù)表面看，屬于合理交易，未發(fā)現(xiàn)異常。但進(jìn)一步核查發(fā)現(xiàn)，D公司所借外債均有承租公司A以全額保證金做質(zhì)押。為解開疑點，外匯管理局從資金來源和資金用途兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，對其資金流動進(jìn)行了穿透式分析，最終解開了融資租賃公司全額保證金質(zhì)押借外債的真實目的。

1.資金來源穿透。以全額保證金質(zhì)押作為突破口，我們向上追溯A公司的保證金來源，發(fā)現(xiàn)其資金來源主要是向境內(nèi)銀行Z貸款，受托支付后轉(zhuǎn)存的一年期的保證金存款，Z銀行在保證金質(zhì)押項下，與其海外分行E聯(lián)動，D公司向Z銀行的海外分行E借入外債。

2.資金用途穿透。資金最終投向決定了業(yè)務(wù)的實質(zhì)。核查發(fā)現(xiàn)，外債提款后，D公司憑售后回租合同向Z銀行申請結(jié)匯，結(jié)匯所得人民幣資金支付給A公司作為融資租賃轉(zhuǎn)讓款，而A公司將其用于歸還Z銀行貸款。外債到期時，A公司將保證金作為租賃費支付給D公司，D公司用其購匯歸還外債。

總而言之，D公司所借外債并非有真實的資金需求，而是成為了一個融資通道，本筆外債借款實質(zhì)是境內(nèi)銀行為增加存、貸款業(yè)務(wù)規(guī)模，人為引導(dǎo)承租企業(yè)和融資租賃公司對接，搭建交易結(jié)構(gòu)，簽訂融資租賃合同和外債借款協(xié)議，完成融資交易，在定期存款利率高于外債融資利率市場環(huán)境下，交易各方均通過本交易實現(xiàn)了低風(fēng)險套利。融資租賃公司D方面，可取得融資租賃利率與外債低成本利率之間的利差收益，以及5‰的手續(xù)費（通道費）；承租公司A可取得定期存款與融資租賃款利差收益；而銀行可獲得穩(wěn)定存款，同時可增加無風(fēng)險的貸款余額，改善考核業(yè)績。

全額保證金質(zhì)押借外債業(yè)務(wù)并不能解決企業(yè)實際融資需求，并隱含多重套利風(fēng)險。一是全額保證金外債融資，擴(kuò)大了存貸款規(guī)模，占用了外債，但對實體經(jīng)濟(jì)并無實質(zhì)幫助；二是融資不以解決企業(yè)資金需求為目的，外債資金結(jié)匯并無真實交易背景，存在違規(guī)風(fēng)險；三是全額保證金融資誘導(dǎo)企業(yè)“套利”，在境內(nèi)外利差波動時易引發(fā)資金的大進(jìn)大出。發(fā)現(xiàn)此種情況后，外匯管理局加強(qiáng)了對銀行此類創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管，有效防范了套利資金假借“創(chuàng)新”通道跨境流動。

（二）主體穿透

主體穿透是指穿透主體之間表面的關(guān)系，深入梳理主體之間的關(guān)聯(lián)脈絡(luò)，確定最初投資者及最終受益者。隨著近年來外匯監(jiān)管側(cè)重于對實質(zhì)性違規(guī)的監(jiān)管，不法分子為規(guī)避監(jiān)管，越來越多地利用眾多的參與方、關(guān)聯(lián)方復(fù)雜股權(quán)關(guān)系等作為掩護(hù)，例如團(tuán)伙化的個人分拆結(jié)售匯、關(guān)聯(lián)交易的虛假貿(mào)易、多層嵌套股權(quán)投資等。對此類行為，必須運用穿透式方法，深層次梳理交易主體之間的股權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系、親屬關(guān)系等關(guān)聯(lián)關(guān)系，確定交易的組織者、關(guān)聯(lián)方、一致行動人等主體身份，追蹤最初投資者及最終受益者，進(jìn)而定位真實監(jiān)管對象，揭示跨境資金流動真實意圖，及時發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險隱患。需注意的是，資金是串聯(lián)主體的紐帶，資金經(jīng)手主體必然是交易的關(guān)系方，故資金穿透與主體穿透應(yīng)相互配合和印證，以提高監(jiān)管的全面性。

案例2：個人分拆購付匯——主體穿透

近期，外匯管理局在開展監(jiān)測核查時發(fā)現(xiàn)，T某等6人累計付匯27.2萬美元，均匯往境外A某，在采取逐步推進(jìn)的穿透式分析后，最終挖掘出背后提供分拆購匯人民幣資金的個人，將其列入“關(guān)注名單”管理。

1.初步確定參與者。為確定分拆購付匯資金提供者與參與者，外匯管理局進(jìn)行了如下分析：第一步，分析外匯資金來源，發(fā)現(xiàn)T某等 6人外匯資金均來源于本人購匯。第二步，分析購匯所用人民幣資金來源，發(fā)現(xiàn)T某購匯人民幣資金來源于本人賬戶，S某等兩人購匯人民幣資金來源于T某，Z某等兩人購匯人民幣資金來源于S某；L某購匯人民幣資金來源于JY公司等。分析發(fā)現(xiàn)，T某、S某為人民幣資金主要提供者、Z某等4人為參與者，但從表面數(shù)據(jù)看不符合為5名及以上個人提供人民幣資金的分拆購匯付標(biāo)準(zhǔn)，無法認(rèn)定T某等人的分拆購付匯行為。

2.深入挖掘組織者。只有挖掘出T某等6人最終人民幣資金提供者，才能最終確定分拆購付匯行為的組織者，認(rèn)定分拆購付匯行為。因此，通過深入挖掘交易主體，發(fā)現(xiàn)了新的可疑點：一是境外收款人為A某，應(yīng)該是T某的漢語拼音，存在T某組織分拆購付匯的嫌疑；二是T某為S某購匯提供人民幣資金，S某為Z某等兩人購匯提供人民幣資金，再結(jié)合第一個疑點，懷疑T某與S某兩人存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，S某為Z某等兩人購匯提供人民幣資金最終可能也來自于T某。通過進(jìn)一步核查發(fā)現(xiàn)，S某為Z某等兩人購匯的人民幣資金，的確來自T某。

通過主體穿透監(jiān)管，最終認(rèn)定，T某為分拆購付匯組織者，為S某等5人購匯直接或間接提供人民幣資金，符合分拆購付匯標(biāo)準(zhǔn)。因此，外匯局將T某列入“關(guān)注名單”，將S某等4人列入“預(yù)關(guān)注”。

（三）時間與空間穿透

時間穿透是指監(jiān)管應(yīng)不僅限于對當(dāng)前時點的交易進(jìn)行分析，還應(yīng)該向前、向后分析其關(guān)聯(lián)交易，進(jìn)一步明晰交易的來源與目的，發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險。外匯業(yè)務(wù)具有特殊性，時間跨度可能較長，在此期間主體及其關(guān)系可能發(fā)生變化，交易的資金脈絡(luò)也可能發(fā)生變化。對此，穿透式監(jiān)管需要覆蓋完整的時段，從而真正明確不同時期資金的來源和去向，同時將不同時間點的主體和資金聯(lián)系起來，把握其中的內(nèi)在邏輯關(guān)系。空間穿透是指監(jiān)管不應(yīng)局限于現(xiàn)有監(jiān)管空間，而是應(yīng)該盡力拓展。如被監(jiān)管的跨境交易涉及境內(nèi)外賬戶的，也應(yīng)將境外賬戶的交易信息也納入監(jiān)管的范圍。

案例3：全額保證金質(zhì)押的銀行內(nèi)保外貸履約——時間與空間穿透案例

L公司在X銀行存入全額保證金，由X銀行開出以其澳門Q分行為受益人的9筆保函，金額共計2.83億人民幣。同期，Q分行為境外公司Y發(fā)放3.3億港幣貸款，用于支付貨款等。后Y公司因經(jīng)營困難無法償還貸款，L公司作為反擔(dān)保人實施最終償還責(zé)任，銀行內(nèi)保外貸出現(xiàn)履約。L公司聲稱與境外Y公司之間沒有股權(quán)關(guān)系，但為此L公司不僅需向境內(nèi)X銀行繳納巨額保證金，而且還需承擔(dān)履約風(fēng)險，擔(dān)保動機(jī)十分可疑。

1.空間穿透——分析境外公司財務(wù)狀況。通過境內(nèi)X銀行及其境外Q分行獲取Y公司的財務(wù)報表和貸款資金劃轉(zhuǎn)使用情況，發(fā)現(xiàn)在擔(dān)保開始時Y公司的經(jīng)營就出現(xiàn)回落，流動資金嚴(yán)重不足，但X銀行由于L公司全額保證金的質(zhì)押，并未對其開展盡職審查即開具保函，同時發(fā)現(xiàn)Y公司貸款資金主要用于向L公司支付出口貨款。

2.時間穿透——分析境內(nèi)公司的反擔(dān)保動機(jī)。進(jìn)一步分析歷史交易信息發(fā)現(xiàn)，此次履約的9筆擔(dān)保中，有7筆為上年度擔(dān)保的延期，即在Y公司財務(wù)狀況惡化后，L公司繼續(xù)增加對Y公司的反擔(dān)保額度。結(jié)合Y公司境外貸款資金使用情況，確認(rèn)L公司收到的貨款實際為自身反擔(dān)保項下的Y公司銀行貸款，綜合分析發(fā)現(xiàn)L公司實際用自己的錢購買了自己的貨。L公司實質(zhì)是通過擔(dān)保履約對外支付巨額資金，實現(xiàn)跨境資金轉(zhuǎn)移。

銀行內(nèi)保外貸出現(xiàn)履約，一個重要原因就是銀行未對擔(dān)保項下交易背景進(jìn)行真實性、合理性審核。鑒于X銀行屬于異地銀行，我們將核查情況向其所在地外匯局進(jìn)行了通報，并持續(xù)跟蹤關(guān)注L公司債權(quán)變動反饋情況，在境外Y企業(yè)未償清其債務(wù)前，要求L公司暫停簽訂新的內(nèi)保外貸合同。

四、實施穿透式外匯監(jiān)管的政策建議

（一）盡快完成相關(guān)配套法律體系建設(shè)

完備的法規(guī)支撐是依法履職的保障，更是依法合規(guī)開展監(jiān)管的必要條件。為保證外匯監(jiān)管當(dāng)局有效開展穿透監(jiān)管，國家應(yīng)修訂《外匯管理條例》等外匯政策法律制度依據(jù)，引入穿透式監(jiān)管理念，同時明確法律援權(quán)，為監(jiān)管從業(yè)人員突破地域、幣種及行業(yè)限制，穿透式監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)、涉外企業(yè)提供法律依據(jù)和法律支撐。在法律、制度建設(shè)中還應(yīng)進(jìn)一步明確外匯監(jiān)管當(dāng)局在國家宏觀審慎監(jiān)管體系中的責(zé)任和地位，促進(jìn)外匯局在政策執(zhí)行和監(jiān)管實施中與人行、銀保監(jiān)會分工協(xié)作，外匯政策與貨幣、財政政策緊密銜接，有效開展金融監(jiān)管，指導(dǎo)、監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)樹立正確經(jīng)營理念，在展業(yè)原則基礎(chǔ)上、外匯政策框架內(nèi)規(guī)范開展外匯業(yè)務(wù)。

（二）構(gòu)建完善的外匯數(shù)據(jù)與監(jiān)測系統(tǒng)

隨著數(shù)字貨幣的推廣應(yīng)用，貿(mào)易結(jié)算便利化政策的推廣，跨境電商新業(yè)態(tài)平臺和主體的發(fā)展，國際收支和跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，結(jié)算效率快速提升，傳統(tǒng)的靜態(tài)、事后監(jiān)管方式不能滿足有效監(jiān)管的要求，動態(tài)的大數(shù)據(jù)、智能化監(jiān)管將成為外匯監(jiān)管發(fā)展的必由之路，對此，一是要保障所有外匯交易數(shù)據(jù)的全口徑采集，確保獲取數(shù)據(jù)組建的以資金流向為脈絡(luò)的數(shù)據(jù)庫，可有效支撐從主體和資金兩個維度匯總、整理和穿透分析；二是提升外匯基礎(chǔ)數(shù)據(jù)綜合分析運用能力，運用大數(shù)據(jù)思維，構(gòu)建完善的外匯業(yè)務(wù)實時監(jiān)測核查系統(tǒng)。同時，充分利用外部可靠數(shù)據(jù)源，加強(qiáng)對企業(yè)涉外交易數(shù)據(jù)的深度分析，通過構(gòu)建有效的數(shù)據(jù)監(jiān)管模型實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)穿透式監(jiān)管，深入挖掘企業(yè)違規(guī)線索。

（三）建立適應(yīng)穿透式監(jiān)管的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

一方面，密切外匯管理局與銀保監(jiān)會、商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、公安等部門交流合作，在“總對總”層面開展數(shù)據(jù)交換和共享，探索構(gòu)建多方數(shù)據(jù)驗證機(jī)制，豐富數(shù)據(jù)來源，完善信息互換與監(jiān)管互認(rèn)，增加數(shù)據(jù)交換深度和頻率，擴(kuò)大聯(lián)合執(zhí)法領(lǐng)域和力度，提升監(jiān)管效力。另一方面加強(qiáng)與各類國際組織合作和監(jiān)管資源共享，適時簽訂雙邊或多邊監(jiān)管合作協(xié)議，建立監(jiān)管信息互換、定期監(jiān)管磋商等機(jī)制，重點加強(qiáng)對跨國企業(yè)以及非居民賬戶交易信息資源共享，積極履行自動交換金融涉稅帳戶信息交換的國際義務(wù)，并在合理合規(guī)合法范圍內(nèi)就相關(guān)涉外信息進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)對非居民金融帳戶涉稅信息盡職調(diào)查行為。

（四）推動銀行自身外匯業(yè)務(wù)穿透式審計能力

外匯合規(guī)是監(jiān)管的要求，同時也是金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的內(nèi)在需求，我國外匯管理模式在過去相當(dāng)長的時期內(nèi)具有濃厚行政管理色彩，銀行在辦理外匯業(yè)務(wù)過程中只需按外匯局規(guī)定提供的材料進(jìn)行表面審核，從近幾年外匯交易實踐及外匯管理局通報的違規(guī)案例來看，部分業(yè)務(wù)銀行審核并留存了相關(guān)資料，但缺乏對單據(jù)背后的邏輯、內(nèi)容的交叉校驗和審核的能力。為解決上述問題，一方面，要求銀行嚴(yán)格落實外匯局微觀監(jiān)管具體要求，確保必要留痕管理，保證交易背景真實性。督導(dǎo)銀行根據(jù)各類貿(mào)易新業(yè)態(tài)修訂完善內(nèi)控制度，將穿透式理念與展業(yè)三原則相融合，貫穿到業(yè)務(wù)全流程中，樹立從前臺資料審核到后臺業(yè)務(wù)監(jiān)督的全方位審核理念。另一方面，充分發(fā)揮各層級銀行自律機(jī)制作用，進(jìn)一步凝聚行業(yè)共識，將銀行展業(yè)的穿透方法程序化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，推動銀行實現(xiàn)穿透式審核外匯業(yè)務(wù)。在銀行考核中，明確對銀行業(yè)務(wù)審核行為的評分原則和獎優(yōu)懲劣舉措，防范銀企合謀進(jìn)行違規(guī)套利的風(fēng)險。