上海師范大學(xué) 李哲

行政法上的變更判決即由法院直接變更行政行為內(nèi)容的判決方式，用法院的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，既直接回應(yīng)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求，又糾正了行政機(jī)關(guān)的違法行為，故而有助于實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，減少當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)和法院的訴累。2014年修改后的《行政訴訟法》第1條增加了“解決行政爭議”的立法目的，為了實(shí)現(xiàn)該目的，修改后的《行政訴訟法》于第77條第1款增加了“其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更”的表述，將變更判決的適用范圍由行政處罰擴(kuò)展到了其他行政行為，并在第77條第2款增加了變更判決的限制“人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外”，即禁止不利變更。但變更判決能否適用于行政協(xié)議案件，進(jìn)而能否適用于行政協(xié)議無效案件，若能適用其適用規(guī)則為何等問題尚不明確，所以有必要對(duì)變更判決在行政協(xié)議無效案件中的適用及其相關(guān)問題進(jìn)行研究。本文旨在通過對(duì)溫某訴某地住房保障和房屋管理局請(qǐng)求確認(rèn)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議無效案（以下簡稱本案）判決以及最高院確定的該案的典型意義進(jìn)行分析，研究由該案反映出的變更判決在涉及行政協(xié)議無效案件中的適用及規(guī)則，以對(duì)上述問題作出回應(yīng)。

一、變更判決能否適用于行政協(xié)議無效案件

（一）變更判決能否適用于行政協(xié)議案件

根據(jù)《行政訴訟法》第77條第1款的規(guī)定，變更判決適用于“其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤”的案件，所以變更判決能否適用于行政協(xié)議案件的關(guān)鍵之一是判斷行政協(xié)議是否屬于法條所規(guī)定的“其他行政行為”。對(duì)行政協(xié)議性質(zhì)的判斷非本文的重點(diǎn)，這里只提及幾種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議是行政行為的一種表現(xiàn)形態(tài)，即區(qū)別于傳統(tǒng)單方意思表示，是由雙方意思表示產(chǎn)生的雙方行政行為；有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議是內(nèi)容中含有行政法律關(guān)系的協(xié)議，根據(jù)協(xié)議中兩個(gè)變量合意要素和權(quán)力要素的含量不同，分為純粹契約、假契約、混合契約，其中混合契約中同時(shí)包含民事法律關(guān)系與行政法律關(guān)系；有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議同時(shí)具有行政性和協(xié)議性，但是，將其明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質(zhì)，而非協(xié)議性；有學(xué)者認(rèn)為無需區(qū)分行政協(xié)議的行政性和協(xié)議性，而從行政協(xié)議的功能出發(fā)將其分為類似于德國模式的，旨在通過引入?yún)f(xié)議這種新的公法法律形式來代替行政處分，增加雙方的交流增強(qiáng)說服力從而高效實(shí)現(xiàn)行政目的的，本質(zhì)上是行為法上雙方共同做出的行政行為，在形式上雙方地位從不平等過渡到平等，雖然行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了自我矮化與讓步，但并不放棄行政高權(quán)，依然處于主導(dǎo)地位的等級(jí)關(guān)系協(xié)議。與類似于法國模式的，考慮到涉及公共利益的公共服務(wù)的持續(xù)性適應(yīng)性，通過行政協(xié)議替代民事合同，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人地位對(duì)等，但因事項(xiàng)性質(zhì)涉及公共利益而具有一定的特權(quán)，但不能主導(dǎo)協(xié)議內(nèi)容中的交易價(jià)格，適用領(lǐng)域上只存在公共服務(wù)領(lǐng)域，在警察領(lǐng)域禁止，本質(zhì)上是組織法上將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私主體組織形式的對(duì)等關(guān)系協(xié)議。無論按照哪一種學(xué)說的觀點(diǎn)，行政協(xié)議的范圍至少與行政行為的范圍所交叉，甚至完全被包含于行政行為的概念范疇中，所以變更判決可以適用于行政協(xié)議案件。變更判決適用于行政協(xié)議案件的另一關(guān)鍵之處在于行政協(xié)議應(yīng)“涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤”。本案也是從廣義的角度理解該法條，案中行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤認(rèn)定了居住困難人數(shù)，從而導(dǎo)致了補(bǔ)償款的錯(cuò)誤計(jì)算與發(fā)放，屬于與款項(xiàng)確定、認(rèn)定具有因果關(guān)系的相關(guān)事實(shí)的認(rèn)定錯(cuò)誤。那么變更判決是否適用于所有類型的行政協(xié)議案件或者行政協(xié)議中的所有條款？答案是否定的。首先變更判決并不當(dāng)然地適用于所有類型的行政協(xié)議案件，對(duì)于本案所涉及的土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議是一種替代具體行政行為即補(bǔ)償決定的行政協(xié)議，對(duì)于這種類型的行政協(xié)議變更判決可以適用；但對(duì)于如政府招商引資協(xié)議、PPP協(xié)議等用以替代平等主體間民事合同的行政協(xié)議，變更判決并不當(dāng)然適用，但依然存在適用的可能性，若這類協(xié)議中存在排除約定的事項(xiàng)，如預(yù)算金額，與合同約定的金額不一致，則變更判決依然可能適用。變更判決同樣不適用于行政協(xié)議中的所有條款。對(duì)于行政協(xié)議中由雙方自由約定的內(nèi)容，法院不宜通過直接變更改變經(jīng)過雙方意思表示達(dá)成的約定條款，因?yàn)樗椒ㄖ刃虻母驹谟谧杂蓻Q定，這一點(diǎn)在本案的判決中得以體現(xiàn)。本案二審判決指出認(rèn)定居困人員應(yīng)由相關(guān)部門按照規(guī)定核查而非雙方約定，實(shí)際上是在排除變更判決在行政協(xié)議中平等主體間約定事項(xiàng)的適用。而對(duì)于行政協(xié)議中排除約定的事項(xiàng)，變更判決也并不是可以當(dāng)然適用。有學(xué)者指出變更判決的適用范圍存在兩個(gè)限度，即被告裁量權(quán)縮減至零與禁止不利變更原則，這個(gè)限度在行政協(xié)議案件中同樣適用，除特殊情況外變更判決在行政協(xié)議案件中的適用應(yīng)當(dāng)受到這兩個(gè)限制的約束，這一點(diǎn)在本案的判決中同樣得以體現(xiàn)。本案一審判決指出“考慮到該內(nèi)容涉及國家利益，被告作為征收部門明確要求返還，因此對(duì)該條條款依法應(yīng)予更正。雖然該條款的變更可能會(huì)減損原告權(quán)益，但原告正是以此為由要求確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效，因此法院判決變更與其請(qǐng)求并無矛盾”，這段說理分別回應(yīng)了被告裁量權(quán)縮減至零和禁止不利變更原則。前句說明被告行政機(jī)關(guān)重新認(rèn)定后明確要求返還多支付的補(bǔ)償金，即是在表明法院對(duì)相關(guān)條款作出的修改與被告行政機(jī)關(guān)的重新認(rèn)定是一致的，而法院和行政機(jī)關(guān)認(rèn)定結(jié)果的一致性就表明被告的裁量權(quán)已經(jīng)縮減至零。本案二審法院指出“被上訴人亦認(rèn)同按照重新認(rèn)定的結(jié)果變更協(xié)議內(nèi)容”也是在表明符合被告的裁量權(quán)已經(jīng)縮減至零這一限制。從另一角度出發(fā)，本案爭議條款指向的對(duì)象是困難人口數(shù)量的認(rèn)定，原告和被告的糾紛正是由于對(duì)困難人口數(shù)量的認(rèn)定不同導(dǎo)致的，因?yàn)榇嬖诜ǘǖ恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即居住困難的條件為人圴住房面積不足15平方米，認(rèn)定的過程僅需要行政機(jī)關(guān)判斷相關(guān)被認(rèn)定主體是否滿足人圴住房面積不足15平方米，是則認(rèn)定為困難人口發(fā)放補(bǔ)償金，不是則排除，所以對(duì)困難人口數(shù)量的認(rèn)定本身就排除了行政機(jī)關(guān)的裁量空間，本案中行政機(jī)關(guān)作出錯(cuò)誤認(rèn)定的部分原因正是其在本沒有裁量空間的認(rèn)定過程中進(jìn)行了行政裁量，如將懷孕婦女作為兩人來計(jì)算人均住房面積。后句說明該變更可能減損原告合法權(quán)益，即表明改變更可能為變更判決所一般禁止的不利變更，但法院接著指出該減損正是原告所訴請(qǐng)的結(jié)果，所以不利變更并沒有與訴請(qǐng)矛盾。法院通過這一句創(chuàng)制了突破禁止不利變更特殊情形的司法規(guī)則，以回應(yīng)變更判決禁止不利變更的限制。法定的突破禁止不利變更的特殊情形只有《行政訴訟法》第77條第2款所規(guī)定的“人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外”，而本案中法院創(chuàng)制了新的禁止不利變更例外情形，當(dāng)原告訴請(qǐng)結(jié)果與法院不利變更結(jié)果一致時(shí)可以進(jìn)行不利變更，即原告起訴的目的就是為了減損其權(quán)益。

（二）變更判決能否適用于行政協(xié)議無效案件

本案將變更判決適用于行政協(xié)議無效案件中，存在著是否通過變更判決變相將原本無效的條款的效力補(bǔ)正的疑問，作者認(rèn)為這里是值得商榷之處。首先需要判斷的是該案是否為行政協(xié)議無效案件。本案一審法院認(rèn)為該行政協(xié)議主體適格，符合法律規(guī)定，并引用合同法第52條關(guān)于合同無效的規(guī)定，認(rèn)為涉案協(xié)議不存在法定無效的情形。二審法院認(rèn)為將非居住困難人口認(rèn)定為居住困難人口并增加相應(yīng)貨幣補(bǔ)貼款的約定“違反了居住困難戶認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定，不當(dāng)增加了該戶應(yīng)享受居住困難補(bǔ)貼的人員，損害了本應(yīng)享受居困補(bǔ)貼的公眾利益，亦可能損害該戶其他安置對(duì)象的房屋安置補(bǔ)償利益”，故此認(rèn)定本案系爭協(xié)議第六條中居住困難人口信息的部分應(yīng)屬無效。最高院認(rèn)為居住困難人口的認(rèn)定確有錯(cuò)誤，但又不足以影響協(xié)議效力。涉案協(xié)議的第六條的內(nèi)容，將依法本該排除出居住困難人口范圍的人員錯(cuò)誤認(rèn)定為居住困難人口，違反了法定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)居住困難人口的錯(cuò)誤認(rèn)定又導(dǎo)致了違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼款，損害了公共利益，所以不論從重大且明顯違法的判斷標(biāo)準(zhǔn)和合同法的無效標(biāo)準(zhǔn)，該條款的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)屬無效。且雖然在一審審理過程中，行政機(jī)關(guān)變更了認(rèn)定結(jié)果，但彼時(shí)《行政協(xié)議司法解釋》尚未發(fā)布生效，所以《行政協(xié)議司法解釋》第12條第3款規(guī)定的“行政協(xié)議無效的原因在一審法庭辯論終結(jié)前消除的，人民法院可以確認(rèn)行政協(xié)議有效”這一法定效力補(bǔ)正條款無法適用。所以可以確認(rèn)該案屬于行政協(xié)議無效案件。問題在于，涉案協(xié)議的相關(guān)條款是條款整體無效還是條款部分無效。若認(rèn)為該條款整體無效，其結(jié)果是補(bǔ)償款受領(lǐng)方的合法補(bǔ)償款和違法補(bǔ)償款都需要?dú)w還，而此時(shí)的變更判決通過對(duì)居住困難人口的正確確認(rèn)，阻礙了真正的居住困難人口返還合法補(bǔ)償款的法律效果，存在變相補(bǔ)正無效條款的效力的嫌疑。另一方面若認(rèn)為該條款部分無效，則只有被錯(cuò)誤認(rèn)定成居住困難人口者需要返還其受領(lǐng)的補(bǔ)償款，此時(shí)變更判決對(duì)原條款的變更相較于原條款只是刪去了原條款無效的部分，不存在補(bǔ)正效力的問題。從本案二審的判決可以看出二審法院采用了后面一種理解：認(rèn)為系爭協(xié)議第六條部分無效，并沒有認(rèn)為該條款整體無效，這樣就在一定程度上避免了變相補(bǔ)正無效條款效力的爭議。

二、適用范圍

綜上所述，變更判決可以適用于行政協(xié)議無效案件，但需要滿足以下幾個(gè)條件：行政協(xié)議中對(duì)款額的確定、認(rèn)定存在錯(cuò)誤；行政協(xié)議條款部分無效；行政協(xié)議中排除當(dāng)事人約定的部分；被告行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)空間限縮至零；除法定情形及原告訴請(qǐng)結(jié)果與法院不利變更結(jié)果一致外禁止不利變更。值得注意的是，法條對(duì)于變更判決的規(guī)定是“人民法院可以判決變更”，意味著法院享有對(duì)于變更判決的選擇具有司法裁量權(quán)。本案的另一司法創(chuàng)設(shè)即當(dāng)滿足上述條件時(shí)，原告訴請(qǐng)確認(rèn)行政協(xié)議無效的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決變更。最高院認(rèn)為“若當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求不能成立或者部分成立，而行政協(xié)議又不具有合法性的，人民法院不宜簡單判決駁回訴訟請(qǐng)求……行政協(xié)議對(duì)補(bǔ)償款項(xiàng)的認(rèn)定確有錯(cuò)誤，但又不足以影響協(xié)議效力，法院根據(jù)行政訴訟法第77條的規(guī)定作出變更判決……”。前句表明最高院認(rèn)為當(dāng)原告提出確認(rèn)行政協(xié)議整體無效，法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)涉案協(xié)議中存在條款部分無效的情況，但不足以使整個(gè)協(xié)議無效時(shí)，不應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求。后句表明當(dāng)出現(xiàn)前述情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出變更判決，以達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，回應(yīng)當(dāng)事人實(shí)質(zhì)請(qǐng)求，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為合法性，并減少訴累的目的。上述變更判決在行政協(xié)議無效案件請(qǐng)求確認(rèn)的訴請(qǐng)類型中的適用規(guī)則，不同于行政協(xié)議無效案件請(qǐng)求給付的訴請(qǐng)類型的使用規(guī)則。在給付訴請(qǐng)中，法院面臨的是給付判決與變更判決的競合，且存在已給付金額對(duì)判決類型的影響。當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)未完全給付，原告請(qǐng)求給付，且因行政協(xié)議約定給付與法定給付金額不一致而產(chǎn)生款項(xiàng)確認(rèn)、認(rèn)定錯(cuò)誤時(shí)，法院可以在給付判決與變更判決中進(jìn)行選擇。當(dāng)原告請(qǐng)求按約定給付，但法定給付金額小于約定給付金額，且已給付金額大于法定給付金額時(shí)，法院應(yīng)選擇變更判決，因?yàn)榇藭r(shí)僅判決駁回并不能使原告返還其受領(lǐng)的超過法定給付金額的部分，所以需要通過變更判決變更相關(guān)條款無效的部分。

三、結(jié)語

通過變更判決可以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解行政協(xié)議糾紛的目的，并且兼顧了保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為合法性，并能夠減少相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)與法院的訴累，也體現(xiàn)了法院審判行政協(xié)議無效案件的審慎判決無效的精神。因?yàn)樗痉ㄅc行政的二分性，訴請(qǐng)變更行政行為并沒有被納入行政訴訟中，同時(shí)我國行政訴訟采用訴判分離的模式，所以行政訴訟不存在請(qǐng)求變更的訴訟類型，卻存在變更的判決類型。行政協(xié)議案件的審理參照適用民事法律規(guī)范，而民法典中規(guī)定了請(qǐng)求變更合同的訴訟類型，這是否意味著行政協(xié)議案件可能出現(xiàn)請(qǐng)求變更合同中完全由雙方約定的交易條款的訴訟類型，這個(gè)問題值得進(jìn)一步研究。