北京威特空間科技有限公司 馬英

一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的土地應(yīng)用都存在不科學(xué)、不合理的情況，主要表現(xiàn)在盲目擴(kuò)張建設(shè)用地、亂占耕地以及生態(tài)環(huán)境惡化等多個(gè)方面，而這些問(wèn)題的出現(xiàn)，不僅對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地資源的高效利用造成了不利影響，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，為了更好地利用農(nóng)村土地資源，在改善農(nóng)村生活環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，還需要相關(guān)單位結(jié)合所在區(qū)域的實(shí)際情況，根據(jù)相關(guān)理論要求以及新農(nóng)村建設(shè)需要，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有效利用的規(guī)劃方案進(jìn)行合理編制及實(shí)施，以此來(lái)推動(dòng)相關(guān)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、村級(jí)土地利用規(guī)劃的相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展理論

所謂的協(xié)調(diào)發(fā)展理論，就是指若干個(gè)不同個(gè)體，通過(guò)協(xié)同合作達(dá)成相關(guān)目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到共同發(fā)展的目的。而在對(duì)村級(jí)的土地利用規(guī)劃進(jìn)行編制的過(guò)程中，也應(yīng)以協(xié)調(diào)發(fā)展作為指導(dǎo)理論，不僅要對(duì)城市用地方面的“整體調(diào)控”保持重視，推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的有效落實(shí)，將農(nóng)村土地盤(pán)活，提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，使其公共服務(wù)設(shè)施能夠得到進(jìn)一步完善，為城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及新農(nóng)村建設(shè)提供支持。還要注意該項(xiàng)規(guī)劃通常是以幾個(gè)村為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)施的，因此，在具體規(guī)劃時(shí)，必須要結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展理念，將幾個(gè)村的共同發(fā)展作為基本目標(biāo)，將各村域的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)多贏。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

該項(xiàng)理論倡導(dǎo)在滿足當(dāng)代需求的同時(shí)，不對(duì)后代需求造成影響或危害，注重社會(huì)、生態(tài)以及經(jīng)濟(jì)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。而土地資源作為人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)保障，是重要的社會(huì)資源，對(duì)其加強(qiáng)可持續(xù)利用，是保證當(dāng)代以及后代不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，在針對(duì)村級(jí)土地編制利用規(guī)劃的過(guò)程中，還應(yīng)該注重可持續(xù)發(fā)展理念的應(yīng)用，要在充分考慮本地資源環(huán)境以及村域狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)土地應(yīng)用目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行合理設(shè)置，不斷優(yōu)化土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)及布局，使土地供需矛盾得到有效協(xié)調(diào)[1]。

（三）系統(tǒng)工程理論

在系統(tǒng)工程理論當(dāng)中，主要將系統(tǒng)和研究的整個(gè)過(guò)程視為一個(gè)整體，從而在整體和子系統(tǒng)之間或者是子系統(tǒng)之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，盡可能地獲得更高的效益。而在村級(jí)的土地利用規(guī)劃方面，涉及到諸多部門(mén)及產(chǎn)業(yè)的利益。想要將有限的資源合理分配到各利益主體，達(dá)到提高整體效益的目的，就必須要對(duì)系統(tǒng)工程理論保持重視，在了解各利益主體用地需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然以及生態(tài)等條件，對(duì)用地結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行系統(tǒng)地調(diào)整，并對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行編制與評(píng)價(jià)，最終進(jìn)行方案的優(yōu)選。

（四）博弈論

在博弈論當(dāng)中，主要針對(duì)決策主體行為的相互作用以及決策均衡問(wèn)題進(jìn)行研究。而在對(duì)村級(jí)土地的利用進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，經(jīng)常會(huì)涉及到多個(gè)主體的利益，因此，該項(xiàng)工作不只是對(duì)土地和人的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，更是對(duì)人與人之間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作。而如果能夠在此過(guò)程中應(yīng)用博弈論，對(duì)各主體間的利益進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，在對(duì)個(gè)人理性加以滿足的同時(shí)，盡可能實(shí)現(xiàn)集體理性，推動(dòng)納什均衡的實(shí)現(xiàn)，才能使土地資源配置得到進(jìn)一步的優(yōu)化[2]。

（五）區(qū)位論

區(qū)位論認(rèn)為人類(lèi)在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中，往往會(huì)受到地理空間的限制，對(duì)其加強(qiáng)研究，能夠幫助相關(guān)部門(mén)更好地把握人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的規(guī)則及空間規(guī)律，從而明確最佳的活動(dòng)地點(diǎn)，達(dá)到提高收益，降低成本的目的。在對(duì)村級(jí)土地進(jìn)行利用規(guī)劃編制的過(guò)程中，對(duì)該項(xiàng)理論進(jìn)行應(yīng)用，能夠促使相關(guān)人員對(duì)所在區(qū)域的情況進(jìn)行更為全面的考慮，包括水文地質(zhì)、發(fā)展政策、交通條件等，推動(dòng)因地制宜原則的有效落實(shí)。從而達(dá)到提高規(guī)劃方案科學(xué)性與合理性的目的[3]。

（六）公眾參與理論

所謂的公眾參與理論，實(shí)際就是由政府部門(mén)以及相關(guān)規(guī)劃單位積極引導(dǎo)公眾對(duì)各項(xiàng)決策進(jìn)行參與，通過(guò)與公眾的雙向交流，將規(guī)劃中的矛盾問(wèn)題盡可能解決，確保公眾的需求能夠得到更好的滿足。而村級(jí)土地利用規(guī)劃，雖然屬于較為微觀的規(guī)劃工作，但卻與村民利益密切相關(guān)，因此，在實(shí)際工作中更應(yīng)該對(duì)公眾的參與保持重視，要通過(guò)調(diào)研分析工作，對(duì)農(nóng)村發(fā)展中的問(wèn)題或者村民關(guān)注的問(wèn)題加以解決，要在有效收集村民意見(jiàn)的同時(shí)，確定規(guī)劃目標(biāo)，且在規(guī)劃期間，要與村民代表加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)于村民訴求要及時(shí)反饋，確保規(guī)劃方案能夠在充分協(xié)商和論證以后確定。而在完成規(guī)劃編制工作以后，則應(yīng)該對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行公示和講解，且對(duì)于村民給出的意見(jiàn)要展開(kāi)論證，盡可能優(yōu)化規(guī)劃方案[4]。

二、村級(jí)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐方法

（一）規(guī)劃編制模式

第一，“從上到下”與“從下到上”相結(jié)合的模式。在傳統(tǒng)形式的土地利用規(guī)劃當(dāng)中，普遍應(yīng)用“從上到下”的方式進(jìn)行編制，即：由政府部門(mén)對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行直接的決策。但應(yīng)用這種規(guī)劃編制模式，社會(huì)各界難以對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程充分參與，導(dǎo)致部分規(guī)劃內(nèi)容會(huì)與實(shí)際發(fā)生偏離的情況，無(wú)法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用，甚至?xí)纬煞醋饔昧?。而且我?guó)農(nóng)村類(lèi)型多種多樣，各村域情況也各不相同，有的村莊主要以糧食生產(chǎn)為主，有的農(nóng)村與城市相鄰，產(chǎn)業(yè)方向主要是城市服務(wù)，還有的農(nóng)村具有良好的自然風(fēng)光，所以更注重觀光旅游。也正因如此，在針對(duì)村級(jí)土地的利用進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，必須要對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)位特征以及特色資源進(jìn)行充分的考慮，并結(jié)合地方居民意見(jiàn)，與居民共同開(kāi)展相關(guān)規(guī)劃活動(dòng)。而為了進(jìn)一步提高規(guī)劃方案的合理性，除了要堅(jiān)持既有規(guī)劃編制模式，通過(guò)上位規(guī)劃對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、交通路線以及基本農(nóng)田等內(nèi)容進(jìn)行綜合平衡，實(shí)現(xiàn)村域土地資源利用結(jié)構(gòu)合理優(yōu)化之外，還要將原來(lái)“從上到下”的編制模式與“從下到上”的編制模式相結(jié)合。要求相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃編制期間，應(yīng)采取多種形式號(hào)召當(dāng)?shù)卮迕穹e極參與規(guī)劃編制工作，如通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查以及座談會(huì)等方式，對(duì)村民的規(guī)劃訴求加以了解，并在充分了解地方特色、生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的同時(shí)，對(duì)各方利益加以協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃方案能夠更好地體現(xiàn)村域特色以及民情民意。

第二，空間格局規(guī)劃、用途標(biāo)定以及村莊內(nèi)部細(xì)節(jié)規(guī)劃相結(jié)合的模式。這種模式的應(yīng)用，能夠推動(dòng)“多規(guī)合一”的有效落實(shí)。首先，在空間格局方面，要對(duì)所在區(qū)域的生活空間、生產(chǎn)空間以及生態(tài)空間的范圍及分布加以確定，確保土地規(guī)劃內(nèi)容能夠契合所在區(qū)域的實(shí)際情況。其次，為了更好地銜接上位規(guī)劃，需要針對(duì)所在區(qū)域的地塊進(jìn)行標(biāo)定，明確其具體用途，并對(duì)用途管制規(guī)則加強(qiáng)建設(shè)與應(yīng)用，以此來(lái)提高管理的針對(duì)性。最后，為了使土地利用率得到相應(yīng)的保證，在改善村民生活的同時(shí)，促進(jìn)村域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要結(jié)合村域土地利用情況、資源環(huán)境的基本條件以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度，對(duì)村莊內(nèi)部細(xì)節(jié)加強(qiáng)規(guī)劃，在實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全面覆蓋的同時(shí)，使其能夠有效落地[5]。

（二）規(guī)劃編制流程

1.前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)

首先，做好組織準(zhǔn)備工作。在對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)行編制以前，需要由上級(jí)土地管理部門(mén)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)以及村干部、相關(guān)企業(yè)以及村民代表共同組建工作小組，做好動(dòng)員宣傳以及人員培訓(xùn)工作，并對(duì)相關(guān)工作任務(wù)及內(nèi)容加以明確。

其次，對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行調(diào)查。第一，要對(duì)當(dāng)前村域的土地利用情況展開(kāi)調(diào)查，明確所在區(qū)域的總土地面積以及各類(lèi)用地面積。第二，要對(duì)所在區(qū)域的自然環(huán)境資源展開(kāi)調(diào)查。包括所在區(qū)域的地形地質(zhì)、土壤條件、氣候條件、資源狀況等。要以調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力進(jìn)行研究，分析其環(huán)境容量及資源供給能力，進(jìn)而掌握所在區(qū)域在資源環(huán)境方面的優(yōu)缺點(diǎn)，為后續(xù)的規(guī)劃編制工作提供支持。第三，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口情況調(diào)查。主要內(nèi)容包括，農(nóng)業(yè)及非農(nóng)人口、出生及死亡人口、戶籍和外來(lái)人口、勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域生產(chǎn)總值、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況以及人均收入等，根據(jù)該項(xiàng)調(diào)查，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行綜合預(yù)測(cè)及分析，將當(dāng)?shù)匕l(fā)展中的相關(guān)問(wèn)題找出，并結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有條件，找出其發(fā)展優(yōu)勢(shì)其發(fā)展?jié)摿?，進(jìn)而確定其發(fā)展對(duì)于土地資源的需求量。第四，土地利用資料的收集與分析，在針對(duì)村級(jí)土地利用進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)該與其他規(guī)劃進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，確保其能夠與上位規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，所以，必須要和土地利用有關(guān)的資料進(jìn)行調(diào)查，包括上級(jí)給出的總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃以及農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等等。第五，當(dāng)前土地利用情況分析。該項(xiàng)工作是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃合理編制的重要條件之一，需要相關(guān)人員對(duì)當(dāng)?shù)赝恋乩们闆r進(jìn)行系統(tǒng)的分析，了解土地利用數(shù)量、利用程度以及利用效益，并對(duì)不合理的利用情況加以了解，進(jìn)而明確未來(lái)土地資源利用的主要方向[6]。

2.規(guī)劃方案編制環(huán)節(jié)

首先，要以生態(tài)保護(hù)作為基本原則，結(jié)合之前的調(diào)查分析結(jié)果，對(duì)所在區(qū)域的用地空間格局進(jìn)行合理規(guī)劃，包括生產(chǎn)空間、生活空間以及生態(tài)空間等；其次，對(duì)土地用途進(jìn)行標(biāo)定。以土地利用為目標(biāo)，借助綜合平衡法對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使用途相同的土地能夠被劃分到同一用地區(qū)當(dāng)中，并對(duì)各分區(qū)設(shè)置相應(yīng)的用途管制規(guī)則；最后，要對(duì)村莊內(nèi)部規(guī)劃方案進(jìn)行詳細(xì)編制，要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、新增用地指標(biāo)以及土地利用中的相關(guān)問(wèn)題，對(duì)村莊當(dāng)中的關(guān)鍵用地項(xiàng)目實(shí)施詳細(xì)的規(guī)劃[7]。

3.協(xié)調(diào)論證及審批環(huán)節(jié)

在確定規(guī)劃方案以后，還需要對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行編制，除了要向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行提交、公開(kāi)、論證和審議以外，還要結(jié)合村民的意見(jiàn)反饋對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，并對(duì)各方主體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)以后，給出能夠滿足各方實(shí)際需求，體現(xiàn)村域特色，具有較強(qiáng)科學(xué)性與合理性的規(guī)劃方案。對(duì)于修改完成之后的方案，需要提交相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審批和公示[8]。

（三）規(guī)劃成果要求

對(duì)于村級(jí)土地利用規(guī)劃而言，其規(guī)劃成果主要包含以下幾項(xiàng)內(nèi)容：

第一，文字成果。主要涉及規(guī)劃文本、相關(guān)說(shuō)明、各種表格以及各項(xiàng)專(zhuān)題研究成果等，例如，當(dāng)前土地利用情況分析、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略分析以及資源環(huán)境承載力分析等等。其中，規(guī)劃文本應(yīng)該包含前言、所在區(qū)域的概況、土地利用情況、規(guī)劃目標(biāo)、布局調(diào)整措施、空間格局劃定、村莊內(nèi)部土地的詳細(xì)規(guī)劃、土地用途分區(qū)以及規(guī)劃實(shí)施保障等內(nèi)容。而相關(guān)說(shuō)明，則要對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行具體說(shuō)明，并做好資源環(huán)境具體情況的分析工作等。第二，圖件成果。主要內(nèi)容包括，當(dāng)前土地利用情況圖、空間格局圖、土地利用規(guī)劃圖、村莊內(nèi)部規(guī)劃詳圖以及重點(diǎn)項(xiàng)目布局圖等等。要在保證規(guī)劃內(nèi)容精準(zhǔn)性的同時(shí)，確保規(guī)劃圖件內(nèi)容的完整性和規(guī)范性。如，坐標(biāo)及比例尺的應(yīng)用、指北針的標(biāo)注、圖名以及圖簽等。第三，數(shù)據(jù)庫(kù)。這里的數(shù)據(jù)庫(kù)主要是規(guī)劃成果的一種數(shù)字化建設(shè)，涉及到規(guī)劃圖件、規(guī)劃表格、規(guī)劃文檔、規(guī)劃表格以及元數(shù)據(jù)等，要保證數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容與紙質(zhì)規(guī)劃成果一致[9]。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，針對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃理論及實(shí)踐加強(qiáng)研究，能夠進(jìn)一步提高相關(guān)規(guī)劃編制的科學(xué)性與合理性，這對(duì)于國(guó)家土地資源的合理利用有著非常積極的作用，因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)該項(xiàng)工作保持高度重視，要結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)研究，不斷提高相關(guān)規(guī)劃方案的可行性，使其能夠在工作實(shí)踐當(dāng)中得到更好的應(yīng)用。