毛甜，朱月冰

1.新疆大學(xué)黨委研究生工作部；2.新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

自第三次中央新疆工作座談會(huì)召開(kāi)以來(lái)，新疆深入貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的治疆方略，深入開(kāi)展“文化潤(rùn)疆”工程，積極推進(jìn)旅游興疆戰(zhàn)略，旅游業(yè)得到了飛速發(fā)展，并成為“富民興疆”重要產(chǎn)業(yè)。[1]但是，目前新疆旅游仍處于粗放發(fā)展階段，在取得顯著成績(jī)的同時(shí)，也面臨諸多發(fā)展難題。許多地方政府沒(méi)能厘清政府角色定位，時(shí)常在度假區(qū)的管理中出現(xiàn)“越位”“錯(cuò)位”“缺位”等現(xiàn)象，給旅游度假區(qū)在管理、規(guī)劃、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)等方面帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

因此，地方政府在“放”“管”“服”的同時(shí)，亟需合理定位角色，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮地方政府在推動(dòng)旅游度假區(qū)的最大作用。本文從地方政府角色定位入手，深入分析地方政府在推動(dòng)旅游度假區(qū)中的作用，聚焦現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，相應(yīng)提出對(duì)策建議，為新疆旅游度假區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供智力支持。

一、地方政府在推動(dòng)旅游度假區(qū)中發(fā)揮的作用

（一）政策制定與規(guī)劃作用

地方政府在大力發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，結(jié)合自身旅游資源優(yōu)勢(shì)，制定相關(guān)旅游政策，推進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展。為明確旅游業(yè)發(fā)展方向，地方政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)創(chuàng)建責(zé)任，不斷提升服務(wù)水平。

第一，按高質(zhì)量發(fā)展要求，全面深入分析旅游景區(qū)存在的問(wèn)題以及下一步旅游業(yè)發(fā)展思路與措施，為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供政策依據(jù)。

第二，制定旅游發(fā)展規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相適應(yīng)，合理開(kāi)發(fā)和利用景區(qū)的旅游資源，注重區(qū)域協(xié)同的重要意義。

第三，地方政府擔(dān)負(fù)著把握景區(qū)發(fā)展方向的使命，制訂營(yíng)銷戰(zhàn)略的方針，確定總體和各職能部門戰(zhàn)略，明確景區(qū)從事的業(yè)務(wù)范圍及經(jīng)營(yíng)方向與經(jīng)營(yíng)目的，確保戰(zhàn)略方針與景區(qū)使命相一致。

（二）公共服務(wù)作用

第一，地方政府在著力加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施配套情況上發(fā)揮著重要作用，即充分發(fā)揮供給能力，積極主動(dòng)督促、服務(wù)好景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施，優(yōu)化旅游環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施陳舊餐飲店改造提升，推進(jìn)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，豐富旅游業(yè)態(tài)，加強(qiáng)活動(dòng)的策劃開(kāi)展，樹(shù)立好旅游度假區(qū)的核心形象，增強(qiáng)對(duì)游客的吸引力。

第二，健全完善旅游公共安全體系，確保旅游市場(chǎng)安全穩(wěn)定，制定完善的應(yīng)急預(yù)案，積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所帶來(lái)的影響，有效遏制重大、特大旅游安全事故的發(fā)生，做到發(fā)現(xiàn)安全隱患及時(shí)整改落實(shí)，確保旅游工作和活動(dòng)安全有序地開(kāi)展與進(jìn)行。同時(shí)，積極開(kāi)展旅游安全宣傳，引導(dǎo)游客要有安全防范意識(shí)。

（三）協(xié)調(diào)溝通作用

旅游業(yè)的發(fā)展涉及多個(gè)領(lǐng)域的合作，但由于各部門之間的利益沖突，完全依靠市場(chǎng)發(fā)展非常艱難，很難有大的作為。針對(duì)旅游業(yè)的這一特點(diǎn)，地方政府引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使政府主導(dǎo)與集團(tuán)化運(yùn)作更好地結(jié)合起來(lái)，指導(dǎo)旅游科學(xué)發(fā)展。

第一，在景區(qū)協(xié)調(diào)合作方面，強(qiáng)化旅游協(xié)作，有重點(diǎn)地開(kāi)發(fā)主要客源地以及周邊市場(chǎng)并緊密合作，實(shí)現(xiàn)資源、客源、市場(chǎng)的三方共享，努力發(fā)揮出宣傳營(yíng)銷與市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的疊加優(yōu)勢(shì)。

第二，在景區(qū)人員匹配方面，積極引進(jìn)高層次的旅游經(jīng)營(yíng)管理和專業(yè)人才，逐步形成旅游度假區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)的新格局，加強(qiáng)對(duì)旅游規(guī)劃、景區(qū)執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定人員的業(yè)務(wù)技能與素養(yǎng)培訓(xùn)，全面提升景區(qū)工作人員的服務(wù)水平，進(jìn)一步推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

（四）監(jiān)督管理作用

地方政府在發(fā)揮監(jiān)督管理功能上，以游客滿意為目標(biāo)，尤其在節(jié)假日等游客高峰時(shí)段，加大執(zhí)法力度，聯(lián)合相關(guān)景區(qū)管理部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，不斷健全和完善旅游安全和監(jiān)管體系，切實(shí)維護(hù)和保障旅游者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，營(yíng)造出安全、舒適、優(yōu)美的旅游環(huán)境。

第一，在監(jiān)督執(zhí)法方面，深入貫徹和實(shí)施《旅游法》，旅游市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法力度得到進(jìn)一步加強(qiáng)，著力開(kāi)展執(zhí)法檢查。[2]同時(shí)，重點(diǎn)組織旅游度假區(qū)中的工作人員學(xué)習(xí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)旅游規(guī)章制度以及各項(xiàng)有關(guān)旅游工作的會(huì)議精神，努力提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。[3]

第二，在行業(yè)規(guī)范方面，加大市場(chǎng)監(jiān)管力度，以游客滿意程度為基準(zhǔn)，結(jié)合旅游度假區(qū)的實(shí)際情況，加強(qiáng)旅游管理規(guī)范化建設(shè)工作，對(duì)擾亂市場(chǎng)、損害游客權(quán)益的行為做到依法打擊，大力整治旅游市場(chǎng)，以實(shí)行責(zé)任制方式推進(jìn)旅游行業(yè)管理的規(guī)范化工作。

二、地方政府在推動(dòng)旅游度假區(qū)中存在的問(wèn)題

（一）政府服務(wù)意識(shí)不足

地方政府旅游服務(wù)水平是游客體驗(yàn)的關(guān)鍵，做好旅游服務(wù)是旅游業(yè)發(fā)展的重要問(wèn)題。目前狀況來(lái)看，地方政府的公仆意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)不足，思想行動(dòng)滯后，政策落實(shí)力有待加強(qiáng)。對(duì)旅游負(fù)面事件的處理存在“推諉”“扯皮”的情況，對(duì)上級(jí)部門分配的任務(wù)以“應(yīng)付式完成”為主，對(duì)“拖延癥”工作人員的教育管理不到位，服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量與營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步提高，其服務(wù)意識(shí)有待進(jìn)一步提升。

（二）政府行政效能不高

1.存在制度壁壘

由于不同景區(qū)A級(jí)的地位差，導(dǎo)致地方旅游景區(qū)之間缺乏交流，使得景區(qū)間無(wú)法開(kāi)展交流互鑒，好的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法開(kāi)放共享。地方旅游度假區(qū)工作人員之間缺乏相互實(shí)地參觀、交流互訪的機(jī)制和平臺(tái)，沒(méi)有形成“人人促進(jìn)旅游、人人服務(wù)旅游”的良好氛圍。

2.政府工作效率較低

地方政府的各部門、各單位之間條塊分割明顯，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)努力不突出，難以形成合力，致使整體效能不足，人員匹配不足，素質(zhì)不高。從地方政府效能來(lái)看，由于政府工作人員數(shù)量不足、工作量大、人員職業(yè)素養(yǎng)不高使得政府部門對(duì)旅游景區(qū)的監(jiān)督管理不到位，也難以針對(duì)景區(qū)存在的問(wèn)題及時(shí)處理解決，造成景區(qū)監(jiān)管失位現(xiàn)象，辦公效率有待改善。

3.政府行政監(jiān)督力度不夠

在發(fā)展旅游業(yè)的同時(shí)，不同程度的生態(tài)環(huán)境退化、植被覆蓋率下降、水土流失、水體污染、動(dòng)植物保護(hù)有效范圍不斷縮小等現(xiàn)象均出現(xiàn)在許多自然保護(hù)區(qū)和旅游風(fēng)景區(qū)。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制有待完善，工業(yè)作為一個(gè)地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)的重要支柱，在合理發(fā)展工業(yè)的同時(shí)，要避免環(huán)境的破壞和水質(zhì)的污染，加快完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

（三）未充分發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用

通常受到資金和融資渠道的影響，地方政府對(duì)文化旅游業(yè)的持續(xù)投入不足，在旅游資源開(kāi)發(fā)方面投入的資金十分有限。因此，地方政府未發(fā)揮政府投資撬動(dòng)作用，缺少資金渠道，對(duì)民間資本的吸納力量有限，沒(méi)能成功激發(fā)民間投資活力，市場(chǎng)化運(yùn)作方式單一，導(dǎo)致政府投資旅游景區(qū)建設(shè)財(cái)政資金不足，開(kāi)設(shè)在重點(diǎn)領(lǐng)域、重大項(xiàng)目較少，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不足，遠(yuǎn)景規(guī)劃導(dǎo)向存在偏差，不能針對(duì)景區(qū)存在的問(wèn)題給予明確有效的方案。

（四）政府人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度不足

人才是根基，從目前的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，地方政府缺乏高素質(zhì)、復(fù)合型、專業(yè)型、技術(shù)型旅游人才，政府的基本職能就是培養(yǎng)、引進(jìn)并留住人才。文旅融合新形勢(shì)下，地方政府文化和旅游專業(yè)技術(shù)人才緊缺，文旅人員的結(jié)構(gòu)與層次顯著不合理，換崗、升職使得部分旅游管理人才流失，使得旅游人才結(jié)構(gòu)梯隊(duì)不盡合理，復(fù)合型人才嚴(yán)重不足，旅游服務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)與技能培訓(xùn)也較為欠缺，人才培養(yǎng)機(jī)制有待提升。同時(shí)，基層抽調(diào)、駐村、值班等諸多事項(xiàng)占據(jù)主導(dǎo)地位，文旅人才短缺的情況超乎想象，地方政府的人才隊(duì)伍亟須補(bǔ)充力量。

三、發(fā)揮政府作用的對(duì)策建議

《新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃》和《2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確要求深入實(shí)施旅游興疆、文化富民戰(zhàn)略，加快旅游業(yè)發(fā)展。[4]因此，應(yīng)當(dāng)重新合理定位地方政府角色，切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進(jìn)地方旅游業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)宏觀調(diào)控

旅游業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展有賴于地方政府的宏觀調(diào)控，地方政府要充分發(fā)揮規(guī)劃指導(dǎo)作用，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)策劃，在旅游產(chǎn)業(yè)中始終把度假區(qū)規(guī)劃作為發(fā)展的重中之重。

一是地方政府綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段宏觀調(diào)控旅游度假區(qū)市場(chǎng)行為，促進(jìn)旅游度假區(qū)資源的合理分配，有步驟、有計(jì)劃地對(duì)旅游資源進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)布局。地方政府要以服務(wù)型政府的要求明確自身職能范圍，轉(zhuǎn)變對(duì)旅游企業(yè)的“家長(zhǎng)制作風(fēng)”，主要通過(guò)旅游度假區(qū)規(guī)劃和監(jiān)督去明確旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

二是地方政府需做好戰(zhàn)略管理，為旅游部門提供了戰(zhàn)略性發(fā)展方向，指導(dǎo)旅游度假區(qū)資源配置的優(yōu)先順序、強(qiáng)化旅游度假區(qū)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力，并設(shè)定度假區(qū)追求卓越的標(biāo)準(zhǔn)，是提供控制和評(píng)估度假區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)。制定合理戰(zhàn)略范圍，做好旅游資源戰(zhàn)略規(guī)劃，關(guān)注各旅游部門的戰(zhàn)略目標(biāo)與計(jì)劃，發(fā)揮“橋梁”溝通協(xié)調(diào)作用，積極把握旅游度假區(qū)的機(jī)會(huì)和威脅。

（二）落實(shí)公共服務(wù)

地方政府要充分了解自身旅游資源的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)，把握機(jī)遇，突出游客主體地位，增強(qiáng)行政部門的服務(wù)意識(shí)，在吃、住、行、游、購(gòu)、娛等諸多方面落實(shí)公共服務(wù)，提高行政效能。

一是完善旅游公共服務(wù)體系，建設(shè)服務(wù)型政府，做好“服務(wù)者”，以游客為中心，以便民服務(wù)為宗旨，豐富公共服務(wù)內(nèi)容，滿足游客多元化需求，從旅游度假區(qū)的交通便捷服務(wù)、信息咨詢服務(wù)、安全保障服務(wù)、旅游行政服務(wù)等方面，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

二是加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大政府性投入，[5]適當(dāng)擴(kuò)大旅游度假區(qū)的意境范圍，積極分析和處理市場(chǎng)信息的反饋，豐富公共服務(wù)供給形式，廣泛吸收旅游企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者參與。

（三）拓寬融資渠道

政府要積極為地方旅游服務(wù)拓寬融資渠道，解決資金問(wèn)題。[6]在充分利用傳統(tǒng)融資模式的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大資金來(lái)源，創(chuàng)新融資模式，落實(shí)好國(guó)家相關(guān)政策，多途徑破解旅游融資難題。一是拓寬傳統(tǒng)融資渠道，如通過(guò)組建鄉(xiāng)村旅游投融資機(jī)構(gòu)、利用門票收入實(shí)現(xiàn)抵押貸款、利用BOT模式融資、利用租賃融資等。二是利用互聯(lián)網(wǎng)融資。隨著生活節(jié)奏的加快，旅游受到廣大市民的追捧，政府可以利用P2P平臺(tái)，公布項(xiàng)目融資計(jì)劃，解決融資困境。

（四）加強(qiáng)旅游人才隊(duì)伍建設(shè)

地方政府旅游管理部門應(yīng)加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)與引進(jìn)高素質(zhì)的人才，儲(chǔ)備專業(yè)人才，嚴(yán)格人才教育與培訓(xùn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，開(kāi)展人員學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高職能部門工作人員的專業(yè)化水平，了解旅游發(fā)展過(guò)程中的公眾需求。同時(shí)，地方政府在旅游管理人員上，應(yīng)加大對(duì)景區(qū)旅游管理工作隊(duì)伍的調(diào)整與建設(shè)，[7]并應(yīng)具有連續(xù)性，不要隨意調(diào)動(dòng)更換崗位，才能更好地為景區(qū)未來(lái)發(fā)展出謀劃策。

基于上述研究，本文認(rèn)為地方政府作為旅游度假區(qū)發(fā)展的參與者、管理者，特別是旅游公共產(chǎn)品和服務(wù)地提供者，需要合理定位政府角色，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高旅游供給效益，促進(jìn)旅游度假區(qū)健康有序發(fā)展。針對(duì)政府推動(dòng)旅游度假區(qū)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，以政府角色為切入點(diǎn)，從當(dāng)前政府職能面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)出發(fā)，基于政府角色優(yōu)化提出以下政策建議：加強(qiáng)宏觀調(diào)控，落實(shí)公共服務(wù)，拓寬融資渠道，加強(qiáng)旅游人才引進(jìn)和培養(yǎng)。