廖兵兵（1. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433；2.中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心，上海 200086）

一、事故案例

（一） 案情概要

2014年7月23日，受臺(tái)風(fēng)影響，圖瓦盧籍散貨船“安娜”輪在福建省福州市羅源縣附近海域走錨，最終觸礁擱淺。事故造成“安娜”輪傾覆，船上大量燃油泄漏入海，附近海域及附近養(yǎng)殖區(qū)海產(chǎn)品、養(yǎng)殖設(shè)施受到嚴(yán)重污染，海洋生態(tài)環(huán)境遭受損害。事故發(fā)生后，2家清污單位受福州市海上搜救中心指派開展了應(yīng)急處置工作。此案經(jīng)廈門海事法院審理，各方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。法院確認(rèn)的各方索賠金額約7 300萬元，遠(yuǎn)超“安娜”輪船舶所有人及其保險(xiǎn)人設(shè)立的約1 800萬元的海事賠償責(zé)任限額。此后各索賠人向船舶油污損害賠償基金（簡(jiǎn)稱“油污基金”）管理委員會(huì)提出了索賠申請(qǐng)。

（二） 海洋漁業(yè)損害評(píng)估

“安娜”輪觸礁擱淺溢油事故發(fā)生后，福建省羅源縣人民政府立即委托福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心開展此次溢油事故的漁業(yè)損害鑒定工作。福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心根據(jù)船舶油污污染特點(diǎn)，對(duì)事發(fā)水域進(jìn)行了采點(diǎn)取樣，海水水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)采用《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3097—1997）第二類標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)殖生物質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)采用《海洋生物質(zhì)量》（GB 18421—2001）第一類標(biāo)準(zhǔn)和《無公害食品水產(chǎn)品中有毒有害物質(zhì)限量》（NY 5037—2006）。依據(jù)《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（HY/T 095—2007）、《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算辦法》（GB/T 21678—2008）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心出具了《福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心司法鑒定意見書》（司法鑒定許可證號(hào)350206011），對(duì)此次事故造成海洋漁業(yè)損失評(píng)估為3 235.4萬元。

（三） 海洋漁業(yè)損害賠償

此次溢油污染事故由“安娜”輪擱淺所致，是單船事故，其船東及其保險(xiǎn)人應(yīng)對(duì)事故受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。羅源縣的294戶個(gè)體水產(chǎn)養(yǎng)殖戶、3戶合伙養(yǎng)殖戶以及羅源縣盛豐養(yǎng)殖場(chǎng)根據(jù)《福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心司法鑒定意見書》向廈門海事法院提出海洋漁業(yè)損失索賠，向“安娜”輪船東海浪有限公司（Ocean Wave Ltd.）及其保險(xiǎn)人美國(guó)水質(zhì)保險(xiǎn)財(cái)團(tuán)索要水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)損害費(fèi)用3 235.4萬元。

2017年1月，廈門海事法院作出調(diào)解，確認(rèn)被告美國(guó)水質(zhì)保險(xiǎn)財(cái)團(tuán)在責(zé)任限額內(nèi)承擔(dān)養(yǎng)殖業(yè)損害費(fèi)用共計(jì)12 338 170.48元。隨后，水產(chǎn)養(yǎng)殖戶就不足額受償部分2 000余萬元向油污基金提出索賠。油污基金是我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域設(shè)立的一個(gè)政府性基金，基金收入全額上繳中央國(guó)庫(kù)，實(shí)行?？顚Ｓ?，主要用于對(duì)油污受害人進(jìn)行清污費(fèi)用、海洋生態(tài)、養(yǎng)殖業(yè)等的賠償。2012年5月18日，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部聯(lián)合頒布《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡(jiǎn)稱《基金辦法》），規(guī)定從2012年7月1日起開征油污基金，這標(biāo)志著我國(guó)油污基金正式建立。截至2020年12月31日，基金累計(jì)征收約10.9億元。根據(jù)《基金辦法》及中編辦批復(fù)，我國(guó)船舶油污損害賠償基金使用管理機(jī)構(gòu)具體為：基金管理委員會(huì)、基金秘書處以及中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心。截至2021年7月28日，基金管委會(huì)共召開6次管委會(huì)會(huì)議，共審定賠付17起案件，涉及366家索賠單位及個(gè)人，總計(jì)賠付約8 310萬元。在“安娜”輪案件中，海洋漁業(yè)養(yǎng)殖戶共從船東保險(xiǎn)人所設(shè)責(zé)任限制基金中獲償1 200余萬元；油污基金根據(jù)《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2018年修訂版）也進(jìn)行了相應(yīng)的理賠核算，作出了相應(yīng)的賠付。

二、海洋環(huán)境損害鑒定現(xiàn)狀分析

（一）鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)魚龍混雜

我國(guó)海洋環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)主要分兩大類：[1]一類具有官方性質(zhì)，主要是指根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問題的決議》的規(guī)定，在司法行政管理部門登記，取得相關(guān)鑒定資質(zhì)的單位，主要從事公事委托；另一類為民營(yíng)企業(yè)，雖然也有一定的專業(yè)能力，但并未取得司法行政部門認(rèn)可的鑒定資質(zhì)，主要以鑒定收入作為收入來源，這類通常較多的為公估機(jī)構(gòu)以及海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)部門等。[2]

在我國(guó)具有官方性質(zhì)的海洋環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，目前有山東省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心、福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心、上海海事大學(xué)司法鑒定中心等。這類鑒定中心通常在司法部門備案，權(quán)威性相對(duì)較高。因此，政府部門通常愿意委托此類機(jī)構(gòu)開展鑒定工作，其出具的鑒定報(bào)告也容易被法院所采納。[3]此類鑒定中心一般也只接受官方委托，并不接受民間個(gè)人的委托。即便如此，有觀點(diǎn)認(rèn)為法院進(jìn)行委托效果也不一定好。[4]與官方的司法鑒定中心數(shù)量較少不同，公估公司在我國(guó)是遍地開花。但由于公估公司為營(yíng)利所驅(qū)動(dòng)，存在“誰委托替誰辦事”的現(xiàn)象，公信力和權(quán)威性大打折扣，其做出的鑒定結(jié)果很難得到對(duì)方當(dāng)事人的認(rèn)可。除此之外，我國(guó)建立了船舶油污損害賠償基金制度，制定了《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》，對(duì)海洋漁業(yè)損害的評(píng)估建立了一套標(biāo)準(zhǔn)。通過近年來相關(guān)案例的理賠驗(yàn)證，其權(quán)威性及公信力得到了業(yè)界一定程度上的認(rèn)可。基于此，公正客觀地評(píng)估海上突發(fā)油污事故所造成的損失對(duì)于保護(hù)海洋生態(tài)健康無疑具有重要意義。[5]

（二）鑒定人員素質(zhì)參差不齊

海洋漁業(yè)環(huán)境損害適用領(lǐng)域較窄，目前專職鑒定人員較少，鑒定人員素質(zhì)參差不齊。以福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心為例，工作人員全是兼職，并非全職人員，其編制在福建省水產(chǎn)研究所。由于從事司法鑒定工作并非其主業(yè)，只是“副業(yè)”，相關(guān)人員責(zé)任心并不強(qiáng)，在激勵(lì)機(jī)制有限的情況下，其開展鑒定工作的積極性受到極大影響，這將對(duì)鑒定質(zhì)量造成較大影響。以“安娜”輪案件為例，福建省海洋與漁業(yè)司法鑒定中心出具的司法鑒定意見書存在較多不足。如對(duì)盛豐養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行了養(yǎng)殖設(shè)施損失的鑒定，但卻沒有對(duì)3戶合伙養(yǎng)殖戶的養(yǎng)殖設(shè)施損失進(jìn)行鑒定；均養(yǎng)殖鮑魚苗的2個(gè)不同采樣點(diǎn)，只有1個(gè)采樣點(diǎn)統(tǒng)計(jì)了鮑魚苗的損失。這也在一定程度上影響到鑒定的質(zhì)量和效果。[6]從中可以看出，官方鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告尚存在著一些不足。

（三）海洋漁業(yè)鑒定成本過高

海洋生態(tài)環(huán)境鑒定成本高已成為制約我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的障礙之一。以“安娜”輪案件為例，海洋漁業(yè)的鑒定費(fèi)用高達(dá)60萬元，海洋生態(tài)環(huán)境損失鑒定費(fèi)用也不少于這個(gè)金額。鑒于財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，羅源縣政府沒有對(duì)海洋生態(tài)損失進(jìn)行鑒定，致使恢復(fù)海洋生態(tài)措施費(fèi)用得不到保障，海洋生態(tài)損害恢復(fù)成為一句空話。再如2011年發(fā)生于云南的鉻渣污染，生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用竟然高達(dá)700萬元，致使該案原告的訴訟活動(dòng)戛然而止。[7]“塔斯曼?！陛喴缬桶傅蔫b定調(diào)查評(píng)估費(fèi)用也高達(dá)245.23萬元。[8]由于鑒定費(fèi)用高昂，外加保險(xiǎn)公司賠付能力受限，福建省海洋與漁業(yè)局認(rèn)為海洋生態(tài)損害索賠基本無法成功，最終放棄了向責(zé)任人提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，致使國(guó)家遭受重大損失而無法得到賠償和修復(fù)。

（四）對(duì)海洋環(huán)境容量損失鑒定意見不一

近年來對(duì)于海洋環(huán)境容量損失的索賠，司法裁判并不一致。有的案件認(rèn)可海洋環(huán)境容量損失，有的并不認(rèn)可。關(guān)于海洋環(huán)境容量損失，學(xué)界討論已頗多。海洋環(huán)境容量又指海洋納污能力，是指在不造成海洋環(huán)境不可承受影響的前提下，海洋環(huán)境所能容納某物質(zhì)的能力。[9]從這一概念可以看出，當(dāng)船舶溢油泄漏入海對(duì)海洋造成污染，海洋環(huán)境容量損失是客觀存在的。如2002年“塔斯曼?！陛喴缬臀廴景钢校旖蚝Ｊ路ㄔ赫J(rèn)為海洋環(huán)境容量是一種客觀存在，因此對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用予以認(rèn)可，在“金盛”輪與“金玫瑰”輪碰撞溢油案中對(duì)海洋環(huán)境容量同樣予以認(rèn)可[10]；而2005年“阿提哥”輪溢油污染案中，大連海事法院并未予以認(rèn)可，其理由一是“阿提哥”輪適用于《1992年油污損害民事責(zé)任公約》[11]（簡(jiǎn)稱1992 CLC），我國(guó)是1992 CLC的締約國(guó)，根據(jù)1992 CLC，污染損害僅指已經(jīng)采取或者將要采取的恢復(fù)海洋生態(tài)措施的費(fèi)用，并不包括海洋環(huán)境容量損失；二是認(rèn)為海洋環(huán)境容量損失的計(jì)算系通過推算得出，如有的研究機(jī)構(gòu)會(huì)通過建立溢油事故對(duì)海洋環(huán)境容量損失的評(píng)估模型估算出，[12]有的從司法角度對(duì)海洋環(huán)境容量量化進(jìn)行了分析，[13]還有的從技術(shù)角度如價(jià)值量化方法來進(jìn)行計(jì)算。[14]

三、海洋環(huán)境損害鑒定完善建議

（一）引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

從我國(guó)海洋環(huán)境損害鑒定現(xiàn)狀可以看出，當(dāng)前海洋環(huán)境損害鑒定存在著鑒定機(jī)構(gòu)專職化不足、官方認(rèn)可的鑒定機(jī)構(gòu)較少、相關(guān)人員鑒定工作積極性不高等問題。隨著我國(guó)司法鑒定機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，我國(guó)的司法鑒定管理項(xiàng)目只限于“法醫(yī)類、物證類、聲像資料和電子數(shù)據(jù)類、環(huán)境損害”四大類，2020年還開展了此類機(jī)構(gòu)的清理整頓工作。而公估公司雖然數(shù)量多，但魚龍混雜，并且各為其主，其公正性和公信力不夠。解決上述問題需要引入市場(chǎng)化機(jī)制，提高海洋環(huán)境損害鑒定準(zhǔn)入門檻，設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一準(zhǔn)入資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。官方司法鑒定機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步理順管理機(jī)制，設(shè)立專職專業(yè)的鑒定隊(duì)伍，增加激勵(lì)機(jī)制。近年來，司法部也在努力推進(jìn)這項(xiàng)工作，對(duì)《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》進(jìn)行修訂，但至今未正式公布修訂稿，其中有關(guān)編制、公告司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)的具體程序、內(nèi)容和格式等一直沒有正式出臺(tái)。

（二）提高鑒定報(bào)告質(zhì)量

鑒定質(zhì)量不高的主要原因在于鑒定工作人員的工作能力水平有限及責(zé)任心不強(qiáng)。由于存在專業(yè)壁壘，只要是從事相關(guān)專業(yè)的人員通常都被認(rèn)為具有相應(yīng)的專業(yè)能力，如從事海洋生態(tài)損害鑒定的、從事漁業(yè)資源損害鑒定的，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性，[15]因此，相關(guān)機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告都會(huì)被接受，尤其是官方司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的。這就需要建立對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)開展鑒定工作、出具報(bào)告的監(jiān)督機(jī)制。如在司法局設(shè)立鑒定管理委員會(huì)，鑒定管理委員會(huì)委員應(yīng)由省級(jí)權(quán)威專家組成，對(duì)已經(jīng)備案的司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告進(jìn)行復(fù)核，保證鑒定報(bào)告的質(zhì)量。另外需要加強(qiáng)鑒定人員資質(zhì)管理，提高鑒定人員準(zhǔn)入門檻。對(duì)于取得鑒定資質(zhì)的人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，引入退出機(jī)制，如對(duì)于雖取得鑒定人員資質(zhì)但多年未開展鑒定工作的應(yīng)予以清理。

（三）降低鑒定成本

鑒定成本過高直接影響了訴訟進(jìn)程。以“安娜”輪為例，案涉水產(chǎn)養(yǎng)殖損失的鑒定費(fèi)用高達(dá)60萬元，水產(chǎn)養(yǎng)殖戶根本無力負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用，導(dǎo)致此案一度出現(xiàn)養(yǎng)殖戶到羅源縣人民政府、福州市人民政府甚至福建省人民政府靜坐的群體性事件。羅源縣人民政府不得已在財(cái)政吃緊的情況下墊付了這筆費(fèi)用。因此，如何降低鑒定成本亟待考慮。一方面，維護(hù)海洋生態(tài)安全本身具有公益性，過高收費(fèi)無法體現(xiàn)其公益性；另一方面，需加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，保證鑒定機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及鑒定工作人員的合理收入。

四、結(jié)語

海洋環(huán)境損害鑒定存在的問題由來已久，對(duì)于海洋環(huán)境損害鑒定機(jī)制的完善并非一朝一夕之事，需要從制度設(shè)計(jì)、機(jī)制管理、人員配備、市場(chǎng)機(jī)制的引入、技術(shù)革新等各個(gè)方面開展研究。當(dāng)前《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算辦法》（GB/T 21678—2018）[16]、《海洋生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》（GB T 34546.2—2017）、《船舶油污損害賠償基金理賠導(dǎo)則》（2020年修訂版）均已發(fā)布，有利于提高海洋漁業(yè)資源損失、海洋生態(tài)損失等鑒定的科學(xué)性以及社會(huì)認(rèn)可度，從而進(jìn)一步保障油污受害人及各方的利益。