王 丹, 傅思憶

(成都銀杏酒店管理學(xué)院 思政部， 四川 成都 611743)

截至2021年2月25日，“我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！”[1]但2020年后相對貧困問題成為主要的、核心的問題，“相對貧困不是一個囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的問題，其治理沒有完成時?！盵2]消除長期困擾中國農(nóng)村原發(fā)性絕對貧困并不意味著中國將不存在貧困問題，也不意味著扶貧工作的結(jié)束，扶貧工作將由解決絕對貧困，轉(zhuǎn)入解決相對貧困的新階段，屆時扶貧將由突擊性工作轉(zhuǎn)入持續(xù)性工作[3]。十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”[4]。按照黨中央對新時代解決相對貧困的政策要求，從中央到地方的各級政府都要把繼續(xù)做好相對貧困的治理制度、治理政策、治理體系、治理模式和治理措施納入地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃與實施，尤其要把構(gòu)建解決相對貧困治理的地方法規(guī)與治理架構(gòu)納入地方政府常態(tài)化的管理與考核中。只有從國家層面頂層設(shè)計入手，把相對貧困治理納入國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排之中，形成自上而下的相對貧困治理體系，才能達(dá)到實現(xiàn)相對貧困的社會治理效應(yīng)。

絕對貧困的消除并不意味著中國就終止了扶貧事業(yè)。從某種意義上講，絕對貧困轉(zhuǎn)入相對貧困后，相對貧困將現(xiàn)象不僅廣泛存在于農(nóng)村，還呈現(xiàn)出從農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)及中小城市的趨勢。因此，相對貧困所在地區(qū)將更分散、地域空間更大，需求愿望也將從物質(zhì)剛需逐步轉(zhuǎn)向思想文化和精神需求。從相對貧困的特點與需求來看，后脫貧時代相對貧困的治理任務(wù)更艱巨，各級地方政府反貧困的任務(wù)不是更輕松，而是更繁重。

一、準(zhǔn)確把握后扶貧時代相對貧困的新特點

2021年,中國向世界莊嚴(yán)宣告，有十四億多人口的大國完成了第一個百年奮斗目標(biāo)，消滅了統(tǒng)計意義上的絕對貧困，創(chuàng)造了中國歷史甚至是世界歷史未曾有的人類奇跡，更是譜寫了人類歷史消滅貧困的輝煌篇章。但是，我們還應(yīng)當(dāng)看到，中國當(dāng)下仍然是社會主義初級階段，社會生產(chǎn)力水平仍然不高，也不能滿足廣大人民群眾對美好生活向往的各項需求，解決相對貧困仍然是社會主義新時代長期存在的政府工作難題。只有準(zhǔn)確把握相對貧困內(nèi)涵及特征，才能高效有序地推進(jìn)相對貧困的治理體系構(gòu)建與完善。

絕對貧困的核心問題是解決最基本的生存問題，其特點是人均收入和人均消費均低于當(dāng)代社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)。政府消滅絕對貧困的著力點就是調(diào)動社會力量，解決絕對貧困人群生活物資上的需求，讓絕對貧困人群收入和消費達(dá)到當(dāng)前社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)。絕對貧困考量的主要指標(biāo)是收入、消費和住房等偏重剛需方面的物質(zhì)需要，而相對貧困考量的主要指標(biāo)更多聚焦在思想文化、精神意志和科技教育等精神層面的向往，著重表現(xiàn)在公平、正義、和諧、機(jī)會共有、成果共享等社會發(fā)展方面的問題。只有準(zhǔn)確認(rèn)識和把握相對貧困呈現(xiàn)的新特點和新趨勢，才能準(zhǔn)確制定治理相對貧困的新政策和新措施。

首先，相對貧困具有多維度的新特點。相對貧困既有收入低，又有消費不能滿足基本需求；既有物質(zhì)貧乏，又有精神貧困；既有教育問題導(dǎo)致的貧困，又有醫(yī)療衛(wèi)生問題導(dǎo)致的貧困；既有大量的農(nóng)村貧困人群，又有各種原因?qū)е碌某擎?zhèn)及中小城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的新的貧困群體。

其次，相對貧困具有人口基數(shù)大和動態(tài)變化大的新特點。在過去幾十年消滅絕對貧困的過程中，地方政府就貧困地區(qū)所轄的貧困戶按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃定了貧困區(qū)域(或稱為貧困縣、貧困村)，統(tǒng)計出了絕對貧困的人口數(shù)量。而相對貧困對于未來的治理來說，還是一個全新的社會課題，如何界定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，既可以參照世界銀行的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將相對貧困設(shè)定為當(dāng)前社會平均收入的1/3，又可參照歐盟設(shè)定相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即中等收入數(shù)量的60%。所以，無論按什么標(biāo)準(zhǔn)劃分，相對貧困數(shù)量都是巨大的，并且這些人群是動態(tài)變化的[5]。

再次，相對貧困由農(nóng)村向城市發(fā)展轉(zhuǎn)移。在社會主義新時代發(fā)展過程中，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是地方政府尤其是農(nóng)業(yè)大省地方工作的重中之重。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村人口將大量向城市尤其是中小城市轉(zhuǎn)移，成為新一代城市居民。而這類人群必將出現(xiàn)收入低、住房面積窄、優(yōu)質(zhì)的教育資源享受困難、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障難度大、社會養(yǎng)老保險壓力大等一系列因貧富差距而出現(xiàn)的新問題[6]。

只有深入研究相對貧困出現(xiàn)的新特點，多方面研究相對貧困面臨的新問題和新困難，在對未來發(fā)展的新趨勢的準(zhǔn)確把握上，厘清導(dǎo)致大量相對貧困戶產(chǎn)生的根源，才能提高政府解決相對貧困問題的治理能力。為此，認(rèn)真研究相對貧困的主要問題是必要的。

二、后扶貧時代治理相對貧困中遇到的主要問題

在新中國建立的七十多年里，黨中央高度重視扶貧工作，尤其是改革開放四十多年來，黨中央把消除絕對貧困作為執(zhí)政為民的重要工作來抓，從中央到地方都成立了扶貧專門機(jī)構(gòu)，出臺了一系列扶貧政策。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的治理措施，并莊嚴(yán)向世界承諾到2020年消滅絕對貧困治理任務(wù)。習(xí)近平指出：“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現(xiàn)在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調(diào)整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下統(tǒng)籌安排?！盵7]相對貧困是未來中國社會長期存在的，其治理難度更大、任務(wù)更艱巨，要解決的問題也更多。

(一)國家層面消除絕對貧困一系列優(yōu)惠政策、措施逐漸退出所帶來的困難

在近幾年實施的精準(zhǔn)扶貧治理過程中，黨中央和國務(wù)院出臺了一系列脫貧攻堅的支撐政策，從人力、物力和財力方面支持完成脫貧攻堅任務(wù)，尤其是動員東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對口幫扶西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、科技和教育等各項精準(zhǔn)援助項目，支持貧困地區(qū)完成脫貧攻堅任務(wù)。東部省份地方政府派出具有創(chuàng)新開拓精神的干部到西部貧困地區(qū)掛職鍛煉，全國高校、科研機(jī)構(gòu)拿出科技扶貧項目落地貧困地區(qū)發(fā)展高附加值經(jīng)濟(jì)，省部級高校派出碩士、博士到地方任職對口援助，重點扶持落后地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和鄉(xiāng)村惠農(nóng)科技等項目[3]。在這一系列的對口支援中，國家、地方政府和地方科研院所在人力、物力和財力上投入巨大，成就顯著，完成了脫貧攻堅任務(wù)。然而，在治理相對貧困過程中，這些精準(zhǔn)扶貧政策措施必將逐漸退出，原有的人力、物力和財力等巨大的支持力度也將逐漸減弱甚至消失。一旦這些重點支持脫貧攻堅的政策與措施退出，這些地區(qū)極易引發(fā)相對貧困，產(chǎn)生一系列返貧問題。

(二)相對貧困人口分布在農(nóng)村和城市，人群數(shù)量更加龐大，消除返貧現(xiàn)象更為困難

在過去幾十年脫貧攻堅治理中，貧困人群較為集中，而且還可以從經(jīng)濟(jì)收入不達(dá)標(biāo)劃定哪些是貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村和貧困戶，要幫助的貧困對象和貧困任務(wù)非常清晰和明確。而相對貧困對象不容易確定，解決需求也更為多元化。首先是相對貧困標(biāo)準(zhǔn)如何界定的問題。東部、中部和西部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)差別很大，城市和農(nóng)村人群收入與消費更有較大差距，如何確定相對貧困人群的標(biāo)準(zhǔn)就成為難題。其次，絕對貧困對象主要是居住在落后山區(qū)、丘陵或農(nóng)村。在后扶貧時代，不僅農(nóng)村仍然還有大量的相對貧困人群，而且這些貧困人群在未來的城市化進(jìn)程中，其中有一部分會向城鎮(zhèn)、中小城市轉(zhuǎn)移流動，成為城鎮(zhèn)中新的貧困人群。再次，未來新的貧困人群具有更為突出的不確定性。在未來的城市化進(jìn)程中，將不斷出現(xiàn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、大中小城市差距擴(kuò)大、各階層人群收入與消費差距擴(kuò)大等社會性問題。因此，相對貧困問題也將會隨著這些差距而出現(xiàn)不確定性，這種現(xiàn)象也必將是長期存在的，所以消除相對貧困將面臨問題多、難度大和時間長等難題。

(三)相對貧困不僅表現(xiàn)在物質(zhì)需求，而且更多表現(xiàn)在文化與精神方面的需求

在消除絕對貧困的過程中，國家從中央到地方實施的治理舉措大多是通過項目和資金支持，主要是從物質(zhì)需求上資助貧困人口脫貧脫困，因為在這一階段，解決貧困人群衣食住行困難的問題是消除絕對貧困最核心的任務(wù)。而在未來相對貧困人群問題上，不僅有經(jīng)濟(jì)收入低帶來的衣食住行問題，而且更多的還有教育貧困、思想貧困、精神貧困和文化貧困等精神層面上引發(fā)出現(xiàn)的新問題。這些問題更多表現(xiàn)為收入不公平、教育不公平和社會不公平等社會主義核心價值觀層面的突出的新問題。

三、構(gòu)建和優(yōu)化后扶貧時代治理相對貧困問題的戰(zhàn)略舉措

相對貧困是社會主義新時代發(fā)展過程中長期存在的社會問題，相對貧困問題的治理涉及當(dāng)代社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)各個方面，是一項系統(tǒng)工程，更是事關(guān)社會公平、收入公平、分配公平及社會和諧等當(dāng)代社會主義核心價值觀踐行的重大治理方向的重大問題[5]。為此，治理相對貧困，必須高舉社會主義核心價值觀的理論旗幟，充分利用好集中力量辦實事、辦大事的政治舉措，利用好和發(fā)揮好社會主義制度的優(yōu)勢，最大程度上形成治理相對貧困的社會合力，穩(wěn)步推進(jìn)解決相對貧困出現(xiàn)的社會新問題。

(一)構(gòu)建治理相對貧困的政策理論體系

在過去幾十年中，中國在實施消除絕對貧困過程中已經(jīng)構(gòu)建了較為系統(tǒng)和完善的脫貧攻堅的理論體系和政策措施，這些政策法規(guī)是治理脫貧攻堅任務(wù)的政策依據(jù)。同樣，未來治理相對貧困更需要政策支持。在未來治理相對貧困問題時，相對貧困人口多、分布更為分散、需求更為多樣化，問題更多、困難更大，若沒有國家政策支撐，地方政府無政策引領(lǐng)，難有作為，甚至不敢作為。因而只有中央政府牽頭，在國家頂層設(shè)計上把相對貧困納入國家治理發(fā)展規(guī)劃之中，統(tǒng)籌研究并制定相對貧困制度和政策，構(gòu)建治理相對貧困的框架理論體系，用于指導(dǎo)全國相對貧困實踐活動。

(二)實施城鄉(xiāng)一體化治理模式

轉(zhuǎn)變運動式治理絕對貧困的思維觀念，建立和完善相對貧困的制度治理模式。當(dāng)前，中國特色社會主義建設(shè)仍然處于初級階段，人民日益增長的對美好生活的向往和當(dāng)前不能滿足這種需求的矛盾還相當(dāng)突出，農(nóng)村貧富差距仍然十分突出，城鄉(xiāng)貧富差距等社會問題也依然存在。雖然原有物質(zhì)貧困問題已經(jīng)解決，但各地區(qū)之間、各階層之間分配差距矛盾仍然很突出，尤其是思想文化上的貧困矛盾凸顯，一維貧困向多維貧困的轉(zhuǎn)變，物質(zhì)貧困向精神貧困的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村貧困向城鎮(zhèn)貧困轉(zhuǎn)移。要解決和治理相對貧困問題，必須充分認(rèn)識相對貧困的表現(xiàn)形式及其特點，并且從國家層面構(gòu)建相對貧困的制度治理的模式，加大社會民生工程政策指導(dǎo)和經(jīng)費投入，將相對貧困治理納入政府發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌實施和統(tǒng)籌考核管理中，從而有序有效地推進(jìn)相對貧困的社會治理。

(三)將相對貧困治理納入法治建設(shè)軌道

構(gòu)建和完善從中央到地方治理相對貧困的法律規(guī)范，把相對貧困治理納入法治建設(shè)軌道，使之成為最具中國特色的解決相對貧困的治理新機(jī)制。依法脫貧、依法治貧曾在絕對治貧中發(fā)揮了積極作用。相對貧困問題更多、地域更廣、要求更高，因而更需要從政府層面做好體制機(jī)制的法治保障，把相對貧困納入法治化和常態(tài)化的政府工作考核與管理范疇之中。法律是治國重器，良法是善治前提，有法可依是實現(xiàn)依法治貧、依法扶貧的前提條件和重要保障。法治治貧就是依法保障人民群眾對扶貧工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。而法制法規(guī)的建立與完善必須從中央到地方在頂層設(shè)計中作出安排才能得以實施和推行。

(四)相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施同步推進(jìn)

從新中國建立，再到幾十年計劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，國家把發(fā)展城市建設(shè)作為國民經(jīng)濟(jì)重點，并以此來安排國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，實施了農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，農(nóng)業(yè)為新中國城市經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，為中國工業(yè)體系完整構(gòu)建奠定了堅實的基礎(chǔ)，也為推進(jìn)中國工業(yè)化上升到一個新的臺階做出了重大貢獻(xiàn)。在黨的十九大后，中央出臺了鄉(xiāng)村振興發(fā)展規(guī)劃，就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體方針、主要內(nèi)容、三步走具體時間表都做出了戰(zhàn)略規(guī)劃[8]。黨中央在新的十四五規(guī)劃中，把振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，將其作為未來國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的重點。為此，在未來實施相對貧困治理的戰(zhàn)略思考中，從中央到地方各級政府，應(yīng)將相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略同步規(guī)劃，同步協(xié)同實施，鄉(xiāng)村振興必將重塑城鄉(xiāng)關(guān)系；走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，必將鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；走共同富裕之路，必將創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系；走鄉(xiāng)村善治之路，必須打好精神脫貧攻堅戰(zhàn)，走好中國脫貧減貧之路。

四、結(jié)語

消除貧困是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的奮斗目標(biāo)。在建黨一百年到來之前，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民經(jīng)過七十多年不懈奮斗，完成了絕對貧困治理的艱巨任務(wù)，創(chuàng)造了人類發(fā)展史上一個有十四億多人口的大國消滅絕對貧困的歷史奇跡。但中國共產(chǎn)黨并沒有宣告扶貧事業(yè)的終結(jié)，而是提出了更新、更高標(biāo)準(zhǔn)的扶貧任務(wù)。雖然在2020年完成了絕對貧困脫貧的攻堅任務(wù)，但相對貧困任務(wù)更艱巨更繁重，并要求從中央到地方各級政府持續(xù)推進(jìn)相對貧困工作，要求各級政府厘清思路，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效對接。

在第二個一百年奮斗目標(biāo)實踐中，要讓十四億多人口整體邁入現(xiàn)代化社會，這將又是人類歷史上一件具有深遠(yuǎn)影響的大事件。在這一過程中必須踐行習(xí)近平以人民為中心的執(zhí)政理念，自覺主動解決好地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等問題，促進(jìn)社會實現(xiàn)公平正義，促進(jìn)物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)相對貧困治理在質(zhì)量上邁向一個新的臺階。