于學(xué)江,林德榮,張 怡

(青島農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院,山東青島 266109)

一、文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中村委會行為偏差嚴(yán)重?fù)p害了村民在土地流轉(zhuǎn)中的正當(dāng)權(quán)益,破壞了農(nóng)村土地承包關(guān)系,抑制了村民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。目前在村委會與土地流轉(zhuǎn)問題上學(xué)者們主要從以下三個方面進(jìn)行了研究。

一是圍繞著土地流轉(zhuǎn)中村委會扮演的角色進(jìn)行研究。劉亞丁指出：村委會應(yīng)正確定位自身在土地流轉(zhuǎn)中的角色,當(dāng)好管理者、服務(wù)者和利益監(jiān)督者[1]。孔祥智強(qiáng)調(diào)了村委會的中介服務(wù)角色[2]。張賀基于土地流轉(zhuǎn)中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系視角把村委會界定為一種雙向代理的中介人角色[3]。李瑋舜指出：在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中扮演著三大角色,即村民的擔(dān)保人、企業(yè)的協(xié)助人、政府的代理人。

二是圍繞著土地流轉(zhuǎn)中村委會承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行研究[4]。李長健認(rèn)為村委會具有一定“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”的特征,因此需要強(qiáng)化和規(guī)范村委會在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)[5]。周春明認(rèn)為要使村委會真正履行在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)就必須加大政府監(jiān)管力度,就必須對一些違規(guī)行為加大懲處力度,同時還要采取有效的激勵措施。

三是圍繞著土地流轉(zhuǎn)中村委會行為進(jìn)行研究[6]。李鳳梅分析了集體經(jīng)濟(jì)組織(村委會)背離自身定位的行為表現(xiàn)形式為：違背農(nóng)戶意愿的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)收益分配不均、對土地承租方經(jīng)營管理監(jiān)督缺失、同土地承租方勾結(jié)侵害農(nóng)戶利益等,同時分析了行為產(chǎn)生的原因,并提出了相應(yīng)的對策[7]。尹奇指出村委會雙向代理行為從總體來說促進(jìn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn),但也出現(xiàn)了諸如村委會權(quán)力尋租、村委會行為決策有較大不確定性和村委會雙向代理風(fēng)險較大等問題[8]。

綜上所述,學(xué)者們主要圍繞村委會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演的角色、承擔(dān)的職責(zé)以及行為表現(xiàn)進(jìn)行研究,基本上沒有涉及到土地流轉(zhuǎn)中村委會行為偏差問題。本文試圖以青島市為例開展研究,以使村委會在土地流轉(zhuǎn)中回歸本來的行為選擇,從而規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、青島市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中村委會的規(guī)定角色

社會角色(簡稱“角色”)是指,人們在社會生活中形成的、與人們在社會關(guān)系體系中所處的地位相一致、社會所期望的一套行為模式。而規(guī)定角色則是指對角色的行為、行為規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)有明確而嚴(yán)格的規(guī)定的角色。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合青島市土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際,采取調(diào)查的方法,本文對青島市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中村委會的規(guī)定角色進(jìn)行界定。

(一)土地流轉(zhuǎn)信息的管理者

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的備案制度,明確了村委會土地流轉(zhuǎn)信息管理者的角色?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》以及現(xiàn)行的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法均規(guī)定,發(fā)包方對承包方提出的轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)承包土地的要求,應(yīng)當(dāng)及時辦理備案(備案是指向主管機(jī)關(guān)報告事由存案以備查考)。通過實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)青島市絕大部分村委會能夠理解備案的涵義,在工作中能夠管理好土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)合同并扮演好土地流轉(zhuǎn)信息管理者這一角色。

(二)土地流轉(zhuǎn)中村民合法權(quán)益的保障者

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村委會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán),維護(hù)以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”①。這一規(guī)定從法律上明確了村委會土地流轉(zhuǎn)中村民合法權(quán)益的保障者角色。通過在萊西市前我樂村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)該村委會領(lǐng)辦的青島林邦果蔬專業(yè)合作社以1.8元/m2的價格流轉(zhuǎn)村民的口糧地,有需要土地的村民要以1.8元/m2的價格把錢交給合作社,然后合作社把錢返給流轉(zhuǎn)出土地的村民。經(jīng)過合作社“流進(jìn)”復(fù)“流出”,看似“多此一舉”,實(shí)則是合作社對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了備案,規(guī)范雙方的合同,保證了土地流轉(zhuǎn)的合法、有效,起到了對土地流轉(zhuǎn)合法權(quán)益保障的作用,從而使廣大村民大膽放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

(三)土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督者

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》賦予了村委會在土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)督權(quán),是法律賦予村委會的一項(xiàng)新的職責(zé)。村委會有權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境等行為,要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同或采取相應(yīng)處罰。村委會(發(fā)包方)應(yīng)作為土地流轉(zhuǎn)行為監(jiān)督者,全程參與,認(rèn)真履行土地流轉(zhuǎn)后對土地流入方土地使用情況的監(jiān)督管理職責(zé)。

在即墨區(qū)華山鎮(zhèn)柳溝三村、四村的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)兩村村委會積極參與土地流轉(zhuǎn),幫助村民流轉(zhuǎn)土地466 666.67 m2給俊峰農(nóng)場。在實(shí)際工作中兩村村委會不僅要管理雙方的土地流轉(zhuǎn)合同,而且還要監(jiān)督農(nóng)場對土地的用途,同時按政府指導(dǎo)價落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的費(fèi)用,如流轉(zhuǎn)當(dāng)年為每平方米1.27元,第二年按照政府指導(dǎo)價為每平方米1.35元。與此同時,還監(jiān)督農(nóng)場按約定的時間將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用直接支付給流轉(zhuǎn)土地的村民,確保了流轉(zhuǎn)土地村民的利益。

村委會的這一角色不僅能順利促使土地流轉(zhuǎn)交易,而且還能確保流轉(zhuǎn)后的土地用途不改變,流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的利益不受侵犯。

(四)土地流轉(zhuǎn)中村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人

《中華人民共和國民法典》以及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》均明確規(guī)定了村民委員會的獨(dú)立法人資格,可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。村委會可從土地流轉(zhuǎn)中獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益,成為土地流轉(zhuǎn)市場的主體,獨(dú)立簽訂合同、銀行開戶,遇糾紛可以獨(dú)立起訴和應(yīng)訴。由此村委會在土地流轉(zhuǎn)中取得村集體經(jīng)濟(jì)組織代理人角色。這一角色在萊西市南墅鎮(zhèn)東石格莊村村委會的實(shí)地調(diào)研中得到具體體現(xiàn)。該村村委會作為村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人組建土地股份合作社,以0.76元/m2的價格流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地。合作社將土地統(tǒng)一管理后,用來種植蘋果、葡萄、桃子等見效快、收益高的果樹,由此增加村集體收益。村委會通過這一角色不僅確保了農(nóng)戶的土地收益,而且發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)。僅2018年村集體收入就增加了10萬元。

三、青島市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中村委會行為偏差的表現(xiàn)

行為偏差,又稱越軌行為或偏離行為,是人們在遵守社會規(guī)范的過程中出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象,是指背離、違反社會規(guī)范的行為,而規(guī)范行為則是由規(guī)定角色決定的。據(jù)此,本文所探討的村委會在土地流轉(zhuǎn)中的行為偏差是指村委會由于各種原因偏離了在土地流轉(zhuǎn)中規(guī)定角色的行為。從查閱青島市中級人民法院2020年7月15日發(fā)布的2019年審理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件的相關(guān)數(shù)據(jù),可見由村委會行為偏差造成的村民與村委會成為原告與被告的案件為87起,其中,西海岸新區(qū)57起、萊西市13起、即墨區(qū)5起、平度市11起、膠州市1起。村民與村委會就土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛成為原告與被告不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村的干群關(guān)系,而且嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

通過對在土地流轉(zhuǎn)比較集中的萊西市、即墨區(qū)、膠州市、西海岸新區(qū)和平度市進(jìn)行實(shí)地訪談的調(diào)研,可見青島市大多數(shù)村委會能根據(jù)規(guī)定角色在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范自己的行為,從而發(fā)揮了積極的作用。但是,也有一些村委會對在土地流轉(zhuǎn)中因角色認(rèn)識不清,背離了其規(guī)定角色,產(chǎn)生錯位、越位、缺位等問題,導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)中的行為偏差,嚴(yán)重影響了青島市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

(一)村委會因角色錯位侵害村民的利益

追求利益是農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從理論上講,村委會是廣大村民選出來的,理應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)中成為村民利益的代言人,從而保護(hù)村民在土地流轉(zhuǎn)中的利益不受侵犯。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)個別村委會從自身利益出發(fā)不僅沒有保護(hù)村民的土地流轉(zhuǎn)利益,反而因?yàn)榻巧e位侵犯了村民的利益。

在西海岸新區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)張家樓鎮(zhèn)黃崖前村民委員會與村民張某于2012年9月26日簽訂《黃崖前村土地承包合同》,約定將村民張某承包的黃崖前村16 200 m2(簽訂合同后村民張某轉(zhuǎn)出866.67 m2,尚有15 353.41 m2)耕地承包給黃崖前村民委員會,由黃崖前村民委員會另行租賃給某公司搞種植養(yǎng)殖業(yè),由村委會于每年的9月26日前給付當(dāng)年承包費(fèi),但黃崖前村民委員會未支付2014年9月26日至2016年9月26日期間的承包費(fèi)46 060元,因角色錯位村委會侵犯了村民張某的土地流轉(zhuǎn)利益②。

村委會因角色錯位不僅侵害了村民的土地流轉(zhuǎn)利益,更為嚴(yán)重的是造成了村委會與村民之間的信任危機(jī),直接阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

(二)村委會因角色越位侵犯村民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)

中央三令五申強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決確保廣大村民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)不受侵犯。然而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的村委會存在權(quán)力越位,不經(jīng)村民同意,私自流轉(zhuǎn)村民土地的現(xiàn)象。

村民范某家庭承包了位于膠州市膠東街道辦事處大麻灣二村的1 346.67 m2土地,范某成為該土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的權(quán)利人。青島某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司從膠州市膠東街道辦事處大麻灣二村大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地,而范某享有承包經(jīng)營權(quán)的土地與這些被流轉(zhuǎn)的土地連在一起,被“流轉(zhuǎn)了”③。同樣,即墨區(qū)潮海街道劉家西流村村委會沒有經(jīng)過村民薛先生的同意,直接把他的口糧地給“流轉(zhuǎn)”了④。

村委會因角色越位侵犯了村民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。嚴(yán)重干擾了村民土地流轉(zhuǎn)的積極性,不僅違反了相關(guān)法律,而且造成了村委會與村民的關(guān)系緊張,為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行蒙上了一層陰影。

(三)村委會因角色缺位未履行監(jiān)督管理職責(zé)

有些村委會認(rèn)為只要把村民的土地給流轉(zhuǎn)出去就可以大事完結(jié),而忽視了村委會不僅要積極投身于土地流轉(zhuǎn),而且還要全過程參與土地流轉(zhuǎn)及其對土地的使用情況要做到全程監(jiān)督管理的職責(zé)。

西海岸新區(qū)泊里鎮(zhèn)菜園村村委會通過村民代表大會的形式實(shí)際流轉(zhuǎn)村民土地400 002 m2給某公司,村委會因角色缺位沒能履行對土地流入方土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)致使400 002 m2土地荒廢達(dá)10年之久⑤。

村委會因角色缺位使得土地流轉(zhuǎn)放任自流,增加了土地流轉(zhuǎn)市場的不確定性,嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)程。

四、矯正青島市土地流轉(zhuǎn)中村委會行為偏差的對策建議

(一)村委會要把尊重和保護(hù)村民的利益擺在土地流轉(zhuǎn)工作中的首位

土地流轉(zhuǎn)是參與土地流轉(zhuǎn)各個市場主體之間的利益博弈。在這場利益博弈中廣大村民以分散的小農(nóng)戶身份參與博弈,面對土地流轉(zhuǎn)其他主體,如公司企業(yè)、合作社等廣大村民因其談判能力低、獲取有效信息渠道窄、社會資本弱等成為這場利益博弈的弱勢群體,迫切需要村委會來保護(hù)其土地流轉(zhuǎn)的利益。而村委會是由廣大村民推選出來的,按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定廣大村民與村委會形成了委托代理關(guān)系。作為代理人,村委會理應(yīng)代表委托人——廣大村民——的利益。但是由于村委會在土地流轉(zhuǎn)扮演了多個角色,如土地流轉(zhuǎn)信息的管理者、土地流轉(zhuǎn)中村民合法權(quán)益的保障者、土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督者以及土地流轉(zhuǎn)中的村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人等,而村委會在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的多重角色一旦發(fā)生沖突,就可能發(fā)生侵害村民利益的事情,嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。因此,在土地流轉(zhuǎn)工作中,村委會要把尊重和保護(hù)村民的利益放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的首位,成為村民土地流轉(zhuǎn)利益的代表者和維護(hù)者。

一是有效組織、主動作為,依據(jù)依法自愿有償原則,村委會主動參與土地流轉(zhuǎn),集中力量形成規(guī)模效應(yīng),壯大集體經(jīng)濟(jì),帶領(lǐng)村民造血增收。對于涉及村民集體利益的土地流轉(zhuǎn),可按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第21條的規(guī)定,即有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議,應(yīng)當(dāng)召集村民會議進(jìn)行議決。

二是居間協(xié)調(diào),依據(jù)市場變化,保障、維護(hù)村民土地流轉(zhuǎn)的合法權(quán)益,確保合同合法有效,安全、方便、低成本地降低土地流轉(zhuǎn)方和流入方的合同風(fēng)險。

三是及時辦理備案,確保土地流轉(zhuǎn)中的信息管理和信息有效性,把保護(hù)村民的利益落到實(shí)處。

四是依法維護(hù)村民土地流轉(zhuǎn)利益。土地流轉(zhuǎn)利益受到村委會侵害的村民,可向人民法院申請維護(hù)土地流轉(zhuǎn)利益,要求村委會停止對其土地流轉(zhuǎn)利益的侵害并得到賠償。村委會侵害村民土地流轉(zhuǎn)利益須承擔(dān)法律責(zé)任,依法履行法院判決,對拒不履行判決的村委會,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正。

(二)村委會在土地流轉(zhuǎn)中要尊重村民意愿

土地流轉(zhuǎn)是廣大村民放活土地經(jīng)營權(quán)的市場行為。是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn),應(yīng)由農(nóng)民根據(jù)市場變化自主決策,不能違背農(nóng)民意愿,真正把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)交給農(nóng)民。習(xí)近平總書記在安徽主持召開農(nóng)村改革座談會時指出,放活土地經(jīng)營權(quán),推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),政策性很強(qiáng),要把握好流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營的度。“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,把選擇權(quán)交給農(nóng)民,由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇,可以示范和引導(dǎo),但不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切”⑥。在實(shí)踐中村委會必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書記的這一指示精神,同時,嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和新修訂的《土地承包法》、《關(guān)于做好整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范工作的通知》、《物權(quán)法》有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中不能違背農(nóng)民意愿流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地,要做到真正把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)交給農(nóng)民,由農(nóng)民自己決定是否流轉(zhuǎn)土地。

(三)村委會要認(rèn)真履行土地流轉(zhuǎn)后的監(jiān)督管理職責(zé)

積極有為卻不亂作為的村委會才是合格的村委會。在土地流轉(zhuǎn)問題上積極有為就是村委會要認(rèn)真履行好監(jiān)督管理職責(zé)。在實(shí)踐中要加大對現(xiàn)有村委會組成人員的培訓(xùn)力度,使其在土地流轉(zhuǎn)工作中能夠認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)。培訓(xùn)的主要內(nèi)容是有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),特別要明確村委會參與到土地流轉(zhuǎn)中來的監(jiān)督管理職責(zé),必須作為一項(xiàng)本職工作抓好抓實(shí)。對于在土地流轉(zhuǎn)過程中沒有很好履行監(jiān)督管理職責(zé)的村委會要進(jìn)行相應(yīng)的懲處,而對于在土地流轉(zhuǎn)過程中認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)的村委會進(jìn)行獎勵,如提高村委會組成人員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔中加分,提高他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

(四)嚴(yán)格規(guī)制村委會的越權(quán)行為

青島市應(yīng)在全國率先制定《村民委員會在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中行為監(jiān)督條例》,規(guī)制村委會在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的越權(quán)行為。條例可從村民、村級黨組織、基層政府、大眾媒體等方面形成監(jiān)督全覆蓋,使監(jiān)督常態(tài)化、制度化。引導(dǎo)和鼓勵村民向村委會提出意見,有效表達(dá)觀點(diǎn)看法,維護(hù)自身土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)。村級黨組織不僅要全面領(lǐng)導(dǎo)村委會,而且要對村委會在土地流轉(zhuǎn)中的越權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督,及時糾正村委會的不當(dāng)行為,引導(dǎo)村委會正確行使在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)細(xì)則時,應(yīng)對村委會在土地流轉(zhuǎn)中的工作進(jìn)行監(jiān)督,防止村委會出現(xiàn)違法違規(guī)行為。大眾媒體要發(fā)揮監(jiān)督的時效性和直面性,曝光村委會在土地流轉(zhuǎn)中的一些越權(quán)行為,加大曝光力度,使村委會的權(quán)力真正在陽光下運(yùn)行。

①《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018年修正)第八條．

②山東省青島市黃島區(qū)人民法院民事判決書(2016)魯0211民初4618號．

③山東省青島市中級人民法院民事判決書(2017)魯02民終9001號．

④2019年8月15日青島電視臺今日聚焦．

⑤2019年10月9日青島電視臺今日聚焦．

⑥人民網(wǎng)-中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)．習(xí)近平小崗村釋放農(nóng)村改革信號——“讓農(nóng)民盡快富起來”[EB/OL]．(2016-04-29)[2019-10-02]．http：//cpc．people．com．cn/xuexi/n1/2016/0429/c385474-28314450．ht ml?t8＝&st．