陳雪原

最近頒布的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》所界定的市場主體，主要包括公司、個人獨資企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、個體工商戶等，沒有把“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”列為登記管理對象，這與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)文件關(guān)于賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位的一貫精神和要求形成反差，引發(fā)了關(guān)注。研究此問題有助于破解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“市場化悖論”，而弄清此問題，需要從政策、理論、實踐等方面進(jìn)行界定和梳理，并在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的未來改革方向。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于有特別法人特點的市場主體

（一）明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位是政策上的一貫要求

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，要求“分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革……明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位?！?016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），規(guī)定“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位”“可由縣級以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動”。這表明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方向之一就是要確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位要兼顧特別法人性質(zhì)

《意見》指出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)大量的農(nóng)村社會公共服務(wù)支出，不同于一般經(jīng)濟(jì)組織”，顯然不應(yīng)屬于一般意義上的市場主體。2020年5月，十三屆全國人大第三次會議通過的《民法典》第九十六條明確，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人”；第九十九條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，說明即使要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位，也需要兼顧其特別法人性質(zhì)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已在農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門登記

2018年5月以來，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等三部門印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》要求和精神，各地積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作。從此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了自己的身份證，對于解決集體經(jīng)濟(jì)組織在市場化過程中的身份地位問題具有重要意義。

當(dāng)然，也要看到，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還不能進(jìn)行工商注冊，在參與市場經(jīng)濟(jì)運行的現(xiàn)實活動中，其市場主體地位仍然是不充分的。以往實踐中，一種方式是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制，轉(zhuǎn)為集體所有（股份合作）性質(zhì)的有限責(zé)任公司或股份有限公司，直接進(jìn)行工商注冊。而如果仍保留“股份經(jīng)濟(jì)合作社”的形式不變，就只能再聯(lián)合一個入資單位，組成聯(lián)合公司后才能進(jìn)行工商注冊。顯然，這個“社變公司”或聯(lián)合公司，都已經(jīng)不再是原來意義上的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。另外，也有一些省市，如上海、浙江等地，把改制后的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社直接進(jìn)行了工商登記。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有別于其他市場主體的本質(zhì)特征

公有制和社區(qū)性是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的兩個基本特征，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為一類社會經(jīng)濟(jì)組織，兼具經(jīng)濟(jì)屬性、社會屬性和政治屬性等方面特性和要求。

（一）經(jīng)濟(jì)屬性：股權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性

1956年，第一屆全國人大三次會議通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是“勞動農(nóng)民在共產(chǎn)黨和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，在自愿和互利的基礎(chǔ)上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟(jì)組織”“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，體現(xiàn)了與初級社的重要差別。集體所有制不是按份共有的合作制，更不是合伙制或股份制。

完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，實現(xiàn)了收益權(quán)的按份共有，所有權(quán)依然是封閉的集體所有權(quán)。因為，改革后形成的股權(quán)，實質(zhì)是一種不可分割資產(chǎn)基礎(chǔ)上的股權(quán)收益憑證，而非物權(quán)意義上的股權(quán)，與一般投資形成的股權(quán)具有本質(zhì)不同。組織成員也不是一般意義上的投資主體，只是收益主體和決策主體。否則，就否定了集體經(jīng)濟(jì)組織的單一所有權(quán)主體特征，成為受委托的個人財產(chǎn)的管理者。顯然，這是一般市場主體所不具備的。

（二）社會屬性：承擔(dān)著社區(qū)基本保障與促進(jìn)共同富裕等社會功能

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著重要的社會性功能。不僅要維持農(nóng)村社區(qū)的基本保障和正常運行，如農(nóng)業(yè)灌溉、社區(qū)治安、公共設(shè)施維護(hù)等，同時還要帶領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員實現(xiàn)共同富裕。為此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織原則上不能破產(chǎn)，只能從事低風(fēng)險的市場經(jīng)營活動。

2011—2020年，全國城鎮(zhèn)化率快速提升，每年有將近千萬人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)和生活。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以充當(dāng)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的利益依托，具有“兜鍋底”的社會屬性。特別在一些城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)，在股金分紅、福利待遇、社區(qū)公共服務(wù)、治安維穩(wěn)等多個方面，組織成員對集體經(jīng)濟(jì)組織仍有強(qiáng)烈的依賴感。這種根深蒂固的“社會性”決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與具有完全風(fēng)險承擔(dān)能力的一般市場經(jīng)營主體具有本質(zhì)不同。

（三）政治屬性：具有顯著的政治意義

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自成立以來，就具有貫徹落實黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要功能。如計劃經(jīng)濟(jì)時期，“以糧為綱”支援國家工業(yè)化建設(shè)；改革開放時期，廉價提供集體土地，降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成本；黨的十八大以來，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵所在。這種突出的政治屬性，也注定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為一般意義上的市場主體。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化重構(gòu)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織目前雖然不能成為純粹的市場主體，但也不是說集體經(jīng)濟(jì)不能與市場經(jīng)濟(jì)相互融合。隨著近年來集體資產(chǎn)規(guī)模的逐漸壯大，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場談判地位也有實質(zhì)性提升。跨越集體經(jīng)濟(jì)市場化的門檻，關(guān)鍵是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場化重構(gòu)。

（一）組織形態(tài)上，基本途徑是“社+公司”

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般登記為“股份經(jīng)濟(jì)合作社”，市場運作中可以采取“社+公司”的集體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式和組織形態(tài)，既保證了“社”的“社會性”，又通過其下設(shè)公司，保證了其“經(jīng)濟(jì)性”的充分實現(xiàn)。具體措施主要是“四分開”：鄉(xiāng)級總社（聯(lián)社、總公司）與村級（分）社（治理邊界）分開、產(chǎn)權(quán)方與經(jīng)營方分開、重資產(chǎn)與輕資產(chǎn)分開以及總公司、專業(yè)公司與市場化公司的三級公司分開。為此，需要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與集體經(jīng)濟(jì)兩個概念進(jìn)行區(qū)分，后者增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的下屬企業(yè)或者是公司等。

（二）健全和優(yōu)化治理機(jī)制是集體經(jīng)濟(jì)融入市場經(jīng)濟(jì)的主要難點所在

黨建引領(lǐng)、內(nèi)部法人治理、社區(qū)治理與政府監(jiān)管等，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制的基本構(gòu)成要素，這些機(jī)制正常發(fā)揮作用需要一系列的制度建構(gòu)。重點是理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)外部關(guān)系，如鎮(zhèn)黨委（或村支部）與鄉(xiāng)（村）集體經(jīng)濟(jì)組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、鎮(zhèn)政府與集體經(jīng)濟(jì)組織之間監(jiān)管關(guān)系、股東代表大會與董事會之間信任托管關(guān)系、董事會與經(jīng)理層之間的委托代理關(guān)系等。檢驗運行效果的試金石，就是在公司層面能否培育出真正的企業(yè)家精神。市場化聘請職業(yè)經(jīng)理人應(yīng)是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的重要手段。

（三）政策制約是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)面臨的“天花板”

根據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心的“石景山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員（職工）代表”問卷調(diào)查結(jié)果，政策制約是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的首要障礙因素。以對集體經(jīng)濟(jì)組織征地物業(yè)返還為例，一方面在征地時按照計劃價格補(bǔ)償，另一方面在農(nóng)村征地返還物業(yè)進(jìn)入市場環(huán)節(jié)時又按照市場價格征稅。應(yīng)該建立稅務(wù)部門與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的交流溝通機(jī)制，有效解決信息不對稱問題，積極維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織下屬企業(yè)上市缺乏專項規(guī)定。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作不斷深入，需要考慮修改《證券法》，充分考慮“社”的非完全市場主體特征，而不能與公司類企業(yè)“一視同仁”，從而助推集體經(jīng)濟(jì)組織下屬企業(yè)上市步伐。

四、未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革方向

（一）形成兩種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會逐漸形成城鎮(zhèn)型和一般農(nóng)村型兩種類型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為城鎮(zhèn)型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，仍保留公有制屬性，但社區(qū)性、社會性逐漸淡化。為了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，可以增加不帶有福利性質(zhì)的現(xiàn)金股，通過股權(quán)結(jié)構(gòu)適度開放，以解決集聚人才、資金等要素的問題。決策環(huán)節(jié)可以實施一人一票與一股一票相結(jié)合?？紤]到普通股減少、股東老齡化以及人才難以引進(jìn)與留下等現(xiàn)實突出問題，需要推進(jìn)股權(quán)激勵或積分制，實施“職工股東化”。積極探索通過崗位管理股、期權(quán)池等股權(quán)激勵方式，培養(yǎng)和吸引優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人及專業(yè)管理人才。

而在傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)的一般農(nóng)村型集體經(jīng)濟(jì)組織仍保留較強(qiáng)的社區(qū)性和社會性特征，同時堅持公有制屬性。但是，要探索與農(nóng)民專業(yè)合作組織的有機(jī)銜接與融合，積極培育鄉(xiāng)村兩級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系，并延伸到縣（區(qū)）級，通過發(fā)揮縣（區(qū)）級統(tǒng)籌的龍頭作用，大力培育縣（區(qū)）級行業(yè)協(xié)會組織，持續(xù)打造區(qū)域品牌。

（二）提升“統(tǒng)”的層級，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中心的體制支撐

要打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中心，兩類地區(qū)都面臨著資源要素集約利用問題。需要打破“村自為戰(zhàn)、戶自為戰(zhàn)”的發(fā)展體制格局，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌下的“兩級多層”復(fù)合型經(jīng)營體制。按照“總社—分社”“聯(lián)社—社”“總公司—分公司”“聯(lián)營公司—子公司”等不同類型，選擇適宜的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)，制定鎮(zhèn)村聯(lián)席會議制度，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織與村級集體經(jīng)濟(jì)組織的治理邊界。

（三）構(gòu)建縣（區(qū)）級統(tǒng)籌的體制機(jī)制

按照“一委+一辦、一會、一基金”構(gòu)成的“三位一體”框架設(shè)置縣（區(qū)）級統(tǒng)籌組織體系?！耙晃奔纯h（區(qū)）農(nóng)資委是黨的一級組織，代表縣（區(qū)）委統(tǒng)籌集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的全部工作，下設(shè)“一辦”即縣（區(qū)）（農(nóng)村）集體資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（簡稱“農(nóng)資辦”）?！耙粫奔纯h（區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會與“一基金”即集體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展引導(dǎo)基金，統(tǒng)籌集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、全區(qū)產(chǎn)業(yè)品牌打造、征地補(bǔ)償款集合利用、農(nóng)用地規(guī)模化流轉(zhuǎn)等工作。按季度召開例會，負(fù)責(zé)政策制定、人事任免、項目選擇等重大事項的決策。