方 雷 崔 哲

一、 問題的提出

從政治生活封閉的專制政治向政治生活開放的現(xiàn)代民主政治變遷的過程中，伴隨著社會利益分化與社會關(guān)系的劇烈變動，也意味著多元并存的社會利益群體對擴(kuò)大政治參與需求的日益高漲。與此相適應(yīng)，在共同目標(biāo)支持下，由多元主體參與的現(xiàn)代治理理念應(yīng)運(yùn)而生。政治過程研究的興起和繁榮與現(xiàn)代政治生活的開放性密切相關(guān)，行為主義與自然科學(xué)的興起與發(fā)展也為政治過程研究提供了理論借鑒和分析工具。政治過程或政府過程最先由美國學(xué)者本特利提出，他從政治集團(tuán)的角度對美國政治作出了全景式分析，指出利益集團(tuán)或壓力集團(tuán)與政府的內(nèi)外互動作用構(gòu)成政治過程。(1)A.F.Bentley,The Process of Government:A Study of Social Pressures,Chicago:The University of Chicago Press,1908.此后，經(jīng)由戴維·杜魯門等學(xué)者的完善與發(fā)展，政府過程的實(shí)際行為與復(fù)雜構(gòu)成得到了進(jìn)一步闡發(fā)。(2)D.B.Truman,The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion,New York:Knopf,1971.政府過程研究在很多情況下等同于政治過程研究，但后者所關(guān)注的研究對象不僅在于政府運(yùn)作，還強(qiáng)調(diào)民眾的政治參與。持政治過程研究視角的學(xué)者普遍認(rèn)為，相較于“法律——制度研究范式”聚焦于正式機(jī)構(gòu)與政治制度的靜態(tài)研究方式，著眼于政治活動開放性的政治過程理論能夠更加全面、動態(tài)地闡釋政治運(yùn)作的實(shí)際圖景，也為揭示特定政黨制度框架內(nèi)政黨國家治理行為的全過程及其治理效能提供了更加可行的切入點(diǎn)。

政治過程研究方法的動態(tài)與實(shí)證考察對觀察某一時期內(nèi)政治現(xiàn)象在時空上與環(huán)境的聯(lián)系、政治參與主體的具體行為和政治功能發(fā)揮的實(shí)際效能具有突出優(yōu)勢，但任何政治制度與體系本身的運(yùn)行不是盲目的而是具有實(shí)現(xiàn)某種功能與目標(biāo)的指向性。政治制度受制于社會歷史發(fā)展階段，一經(jīng)形成便具有穩(wěn)定性和價值導(dǎo)向性，對體制框架內(nèi)的政治過程產(chǎn)生某種制約。然而，既定的政治制度在政治過程運(yùn)行中也蘊(yùn)含著新制度產(chǎn)生的窗口機(jī)會，塑造并改變著政治過程。因此，只有將政治過程研究與政治制度分析相結(jié)合，才能更好地揭示政治生活現(xiàn)象的本質(zhì)。

在現(xiàn)實(shí)政治生活中，政黨作為驅(qū)動民主政治運(yùn)行的關(guān)鍵行為主體處于現(xiàn)代政府的中心，扮演著國家與社會之間的溝通橋梁以及國家治理的引領(lǐng)者與推動者角色。一方面，作為政治過程的政黨政治必須體現(xiàn)民主政治的公共性，既要求其代表與實(shí)現(xiàn)民眾利益，同時塑造著政治體制的合法性；另一方面，政黨政治也內(nèi)在蘊(yùn)含著精英統(tǒng)治與治理合理性的特征。如何使政黨的政治參與過程流暢運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)民眾利益與持續(xù)性治理，成為檢驗(yàn)政黨制度治理效能的標(biāo)準(zhǔn)所在。在西方競爭型政黨制度下，政黨政治的運(yùn)行過程是以權(quán)位的獲得為目標(biāo)，遵循票選交易的競爭程序來完成民主賦權(quán)與資源配置，使政黨政治進(jìn)入法律責(zé)任型政策活動與周期性治理階段。而我國新型政黨制度下的政黨政治過程，則是以實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為目標(biāo)，以民主集中的協(xié)商程序?yàn)橹刃虬才艁硗瓿擅裰髻x權(quán)與資源配置，從而進(jìn)入使命責(zé)任型與法律責(zé)任型相結(jié)合的常態(tài)化政策活動與持續(xù)性治理階段。目前對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的研究以制度和歷史的靜態(tài)解析見長，而政黨政治具有多主體互動與多環(huán)節(jié)聯(lián)動的特征，只有將靜態(tài)制度分析與動態(tài)過程研究相結(jié)合，才能更加全面地揭示特定政黨制度在作用于國家治理過程中的內(nèi)在蘊(yùn)含的價值理念、政黨的職能發(fā)揮與政治參與取得的治理效能，并考察政黨的組織行為、活動內(nèi)容與政策結(jié)果是否與其價值理念相契合。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度作為中國民主政治的一項(xiàng)基本制度安排，是中國特色社會主義制度的組成部分，其政治過程的有效運(yùn)作是推動中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要保障。在堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下塑造追求公共利益最大化的合作共治成為治理能力與治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，能夠有效克服多元利益主體競爭引發(fā)的社會離散狀態(tài)，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。在此基礎(chǔ)上，中國新型政黨制度的運(yùn)行可被理解為政治引領(lǐng)過程、政治整合過程與政治協(xié)商過程，其在價值理念、政黨職能與政治參與上表現(xiàn)為以代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益為治理目標(biāo)，以執(zhí)政黨與參政黨充分履行全面領(lǐng)導(dǎo)與參政議政的職能保障利益互動整合的治理能力，以及基于有序有效協(xié)商決策確保利益實(shí)現(xiàn)的治理績效，唯此才能揭示新型政黨制度在發(fā)展社會主義民主政治與推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的制度價值與治理效能。

二、 政治引領(lǐng)：在價值理念上實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)

對政黨所代表的階級利益或集團(tuán)利益的定性分析是政黨政治過程研究的邏輯起點(diǎn)?！懊恳患榷ㄉ鐣慕?jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益。”(3)《馬克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第320頁?！罢螜?quán)力不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段。”(4)《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，北京：人民出版社，2012年，第257頁。因此，政黨政治的首要命題就是政黨表達(dá)其所代表階級的政治訴求，并通過掌握政權(quán)來實(shí)現(xiàn)其階級利益。政治要求的提出意味著政治過程就此展開，“這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)”(5)加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)——體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007年，第179頁。。一般來說，任何政黨都會基于特定歷史條件與社會現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建起一種反映其所代表階級的價值取向和政治意愿的理論化價值理念和規(guī)范化政黨綱領(lǐng)，并在政黨政治的實(shí)際運(yùn)作過程中起到政策目標(biāo)指引、組織認(rèn)同凝聚、政黨行為約束和政治參與規(guī)導(dǎo)的作用。政黨制度是在政治發(fā)展的過程中基于經(jīng)濟(jì)政治文化基礎(chǔ)、社會利益分層與整合程度、政黨間力量對比、政權(quán)獲取路徑以及法律制度的綜合作用而逐漸形成的，內(nèi)在蘊(yùn)含并體現(xiàn)著特定價值理念。在西方國家，政黨制度與資產(chǎn)階級的壯大和資本主義制度的確立同生共進(jìn)，與資產(chǎn)階級的政治參與擴(kuò)大密切相關(guān)，并在探索民主政治發(fā)展的過程中逐步完善。

因此，作為民主政治運(yùn)行重要制度載體的西方政黨制度與資本主義生產(chǎn)關(guān)系樣態(tài)、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則以及資本主義文明同構(gòu)、互證。首先，資本主義生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力之間的矛盾決定著政黨階級利益代表的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。生產(chǎn)資料與生產(chǎn)產(chǎn)品為資產(chǎn)階級占有，導(dǎo)致社會資源集中于強(qiáng)勢資本主義利益集團(tuán)，社會底層民眾在利益博弈格局中處于弱勢地位，利益表達(dá)過程的實(shí)質(zhì)內(nèi)容被強(qiáng)勢資本主義利益集團(tuán)所掌控。其次，民主政治規(guī)則從市場經(jīng)濟(jì)中衍生而來，構(gòu)成民選政治的運(yùn)行形式。市場經(jīng)濟(jì)中的貨幣交易、契約精神與責(zé)任信托投射在政黨為主體的民選政治運(yùn)行上則具體表現(xiàn)為政策推銷、票決競爭和權(quán)力委托，民選政治在技術(shù)層面的可操作性為政黨自肥提供了政策推銷、操控票選的灰色空間。再次，崇尚工具理性主義作為促進(jìn)資本主義物質(zhì)文明繁榮的思想動因，具有支配目的合理性行為的重要作用，這也促使西方執(zhí)政黨的國家治理策略往往帶有明顯的效率指向與法律責(zé)任型的特征?；诖?，西方競爭型政黨制度的價值理念表現(xiàn)為資本主義的合理性與民主價值發(fā)展間的失衡，利益表達(dá)過程存在形式與內(nèi)容上的差異，而在政黨政治進(jìn)入國家治理層面時的政策目標(biāo)則帶有效率改進(jìn)指向和反應(yīng)選舉更替周期性的特征。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度作為一種新型政黨制度，是“中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”。(6)習(xí)近平：《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強(qiáng)調(diào)：堅持多黨合作發(fā)展社會會主義民主政治 為決勝全面小康社會而團(tuán)結(jié)奮斗》，《人民日報》2018年3月5日，第1版。不同于西方政黨誕生于聯(lián)系公眾與公權(quán)的民主政治的建立過程之中，中國共產(chǎn)黨的誕生和發(fā)展是與組織民眾力量爭取民族共同體獨(dú)立以及實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期的政治目標(biāo)緊密相關(guān)的，國家政權(quán)的行使與民主政治的運(yùn)行取決于人民對政黨政治目標(biāo)的認(rèn)同程度，以及是否具有妥善處理現(xiàn)代化和政治參與擴(kuò)大的制度性安排。從政權(quán)獲取路徑來看，中國共產(chǎn)黨作為代表人民根本利益的馬克思主義先進(jìn)政黨，承擔(dān)了帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)民族解放、建設(shè)現(xiàn)代國家這一歷史使命，為行使國家權(quán)力與保障人民利益提供了強(qiáng)大的力量來源、有效的組織領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)的政策路線指引，以人民為中心的根本立場得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)，其執(zhí)政地位自然贏得了人民的認(rèn)可與擁護(hù)，實(shí)現(xiàn)了人民的選擇。此外，從抗日時期實(shí)行“三三制”團(tuán)結(jié)各民主黨派、無黨派人士結(jié)成抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，到解放戰(zhàn)爭時期結(jié)成人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線反對國民黨獨(dú)裁統(tǒng)治，再到協(xié)商建國賦予新政權(quán)法律意義上的合法性，中國共產(chǎn)黨同各民主黨派間的關(guān)系經(jīng)歷了歷史的考驗(yàn)，形成了一黨執(zhí)政與多黨參政、政黨間合作與監(jiān)督的新型政黨關(guān)系格局。

有別于西方競爭型政黨制度下利益代表的局限性，建立在以社會主義公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的新型政黨制度，是與社會主義勞動者之間根本利益的一致性和具體利益的多元性特征相契合的政黨制度。各政黨都是代表最廣大勞動人民利益的政黨，力圖表達(dá)廣大人民群眾的政治要求，并以鞏固與發(fā)展中國特色社會主義為共同的政治目標(biāo)。正如鄧小平所指出：“我國各民主黨派在民主革命時期有過光榮歷史，……現(xiàn)在它們都已經(jīng)成為各自聯(lián)系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護(hù)社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下為社會主義服務(wù)的政治力量?！?7)《鄧小平文選》(第2卷)，北京：人民出版社，1994年，第186頁。由此可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度內(nèi)在蘊(yùn)含著“人民本位”這一中國共產(chǎn)黨執(zhí)政目的的根本價值理念，“它是馬克思主義政黨理論同中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，能夠真實(shí)、廣泛、持久代表和實(shí)現(xiàn)廣大人民根本利益、持久代表各族各界根本利益”(8)習(xí)近平：《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強(qiáng)調(diào)：堅持多黨合作發(fā)展社會會主義民主政治 為決勝全面小康社會而團(tuán)結(jié)奮斗》。。與此同時，新型政黨制度作為中國民主政治運(yùn)行的制度化安排，具有參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督等多種制度化政治參與途徑，從人民群眾的主體性與參與性兩方面體現(xiàn)了“人民當(dāng)家作主”與“人民為中心”兩大價值維度。前者牢牢把握住了人民群眾在歷史發(fā)展中的主體地位，是社會主義國家性質(zhì)與中國共產(chǎn)黨根本宗旨在新型政黨制度價值層面的映射。而后者則是新型政黨制度對中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民價值追求的真實(shí)回應(yīng)。因此，新型政黨制度的“人民本位”價值理念與相應(yīng)的制度安排，反映著執(zhí)政黨對社會發(fā)展及其規(guī)律的正確認(rèn)識以及權(quán)力分配與運(yùn)用目標(biāo)的原則規(guī)定，凝聚成以實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益為治理目標(biāo)的政治引領(lǐng)價值理念。

政黨制度的價值理念與政治過程的相互作用塑造了政黨政治的社會化與理性選擇這兩方面主要內(nèi)容。因此，新型政黨制度價值理念的規(guī)范與教化功能在政黨政治層面與國家治理層面發(fā)揮著重要作用。首先，政黨在國家治理中作為聯(lián)系公共利益的轉(zhuǎn)化中樞，服從公共利益是其應(yīng)然?？朔€體狹隘偏見，實(shí)現(xiàn)公共意志的有效表達(dá)有賴于充分發(fā)揮新型政黨制度的價值理念在政策過程中的引領(lǐng)作用，即以體現(xiàn)“人民本位”的公共利益整合個人利益，以內(nèi)含“人民當(dāng)家作主”與“人民為中心”價值維度的制度安排確?，F(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的新興社會群體團(tuán)結(jié)在中國共產(chǎn)黨的周圍，而不至于成為挑戰(zhàn)現(xiàn)行政治秩序的破壞勢力。其次，從國家治理的宏觀發(fā)展角度看，當(dāng)下中國正處于向國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過渡期，面臨著進(jìn)一步明確發(fā)展目標(biāo)的問題。高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)下的財富積累曾一度是中國國家發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，對工具理性的推崇導(dǎo)致社會分化等問題日益凸顯。國家治理的目標(biāo)應(yīng)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府與主要社會主體根據(jù)國情與人民訴求對公共生活進(jìn)行合作治理所要達(dá)到的理想預(yù)設(shè)，是社會的共同目標(biāo)，它不僅指向?qū)ι鐣鏇_突進(jìn)行調(diào)節(jié)的當(dāng)下結(jié)果，更應(yīng)是對歷史使命的回應(yīng)和對善治的一種價值追求，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于是否真正實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。而“兩個一百年目標(biāo)”的提出，就是體現(xiàn)時代訴求和具有善治價值追求的中國夢與人民對美好生活的向往相結(jié)合的產(chǎn)物，即讓“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和偉大時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會”(9)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第235頁。。歸根結(jié)底，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”(10)中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第70頁。。

總之，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治前提的新型政黨制度，超越了西方競爭型政黨制度在價值理念上合理性與民主價值的失衡，在利益表達(dá)上形式與內(nèi)容差異的局限性，實(shí)現(xiàn)了包含著不同社會力量的政治聯(lián)盟能夠在“人民本位”這一體現(xiàn)執(zhí)政黨執(zhí)政目的的根本價值理念引領(lǐng)下達(dá)成并遵循共同的治理目標(biāo)，從而進(jìn)入使命責(zé)任與法律責(zé)任相結(jié)合的常態(tài)化政策活動與持續(xù)性治理階段。此外，在注重政治活動開放性的政治過程視角下，對待價值理念的引領(lǐng)作用應(yīng)始終持科學(xué)與民主的態(tài)度，即以開放發(fā)展的態(tài)度塑造正確反映社會歷史規(guī)律的價值理念來避免黨的政治引領(lǐng)陷入教條主義，以監(jiān)督所致的制度安排確保價值理念付諸實(shí)踐從而保證黨的政治引領(lǐng)切實(shí)有效。

三、 政治整合：在政黨職能上體現(xiàn)治理能力

政黨政治的利益綜合過程實(shí)際上就是政黨在大量政治資源支持下將各種政治要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的政治過程?，F(xiàn)代政黨作為專業(yè)化利益綜合結(jié)構(gòu)，是把分散的社會政治要求和政治資源同權(quán)威性政策相連接的中間橋梁。政黨間通過多種形式的互動將各種要求匯入政策選擇并動員支持這些政策選擇的資源構(gòu)成了利益綜合過程的主要內(nèi)容，彰顯出政黨的利益綜合這一基本職能。雖然大多數(shù)國家都存在某種類型的政黨與政黨制度，但不同政治環(huán)境與現(xiàn)代化發(fā)展需求下的政黨組織結(jié)構(gòu)和政黨制度各不相同，具體的政黨職能、政黨關(guān)系結(jié)構(gòu)和利益綜合方式也有所區(qū)別。因此，不同政黨制度下政黨利益綜合職能的履行效果相異，進(jìn)而導(dǎo)致其在國家治理層面的實(shí)際作為不同。詹姆斯·G·馬奇與約翰·奧爾森曾將政治過程進(jìn)行了聚合性和整合性的類型區(qū)分。聚合性政治過程指人們基于追求理性個體利益的價值指向，通過競爭與交易實(shí)現(xiàn)各自利益和政治資源優(yōu)化分配。整合性政治過程則假設(shè)存在共同社會價值，通過協(xié)商的方式表達(dá)人民意圖，追求整合社會價值框架中的公共福利。

西方競爭型政黨制度的利益綜合過程通常在政黨間、選民、決策機(jī)構(gòu)之間交互進(jìn)行，以獲取權(quán)位為指向的各大政黨經(jīng)過黨內(nèi)派別競爭、政黨間選舉競爭以及政黨在議會或行政部門中的交易與結(jié)盟完成利益綜合，體現(xiàn)出聚合性政治過程的特征。此類利益綜合過程使當(dāng)選政黨所代表的集團(tuán)利益獲得最大程度的政治資源支持，其政治要求轉(zhuǎn)化為重大政策選擇，進(jìn)而影響最終決策的方向與內(nèi)容。從政黨利益綜合職能的履行效果來看，選票優(yōu)勢作為區(qū)分執(zhí)政黨與非執(zhí)政黨的前提決定了政黨政策必須對選民愿望作出反應(yīng)，并在其政黨政策中有所體現(xiàn)以求獲取選民支持，民眾利益在利益綜合過程中得到了一定程度上的確證。然而，資本主義邏輯下社會資源集中于強(qiáng)勢資本主義利益集團(tuán)的現(xiàn)實(shí)，選舉競爭中以政策許諾獲取資金支持的慣性，使得利益綜合過程中存在利益確證壟斷傾向。此外，政黨間競爭對立的關(guān)系結(jié)構(gòu)與交易結(jié)盟的利益綜合方式導(dǎo)致政黨間、政黨與決策機(jī)構(gòu)間的立場分歧通常作為政治斗爭中討價還價的資本，利益綜合過程或成為矛盾集中爆發(fā)的駐地而難以實(shí)現(xiàn)其治理效能。

我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，新型政黨制度作為我國基本政治制度，其制度價值和功能的有效實(shí)現(xiàn)在于作為制度運(yùn)行能動主體的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派各司其職，充分履行其政黨職能，其顯著特征在于“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨派參政”。新型政黨制度無論在政黨關(guān)系上還是運(yùn)行方式上都不同于西方競爭型政黨制度，“它把各個政黨和無黨派人士緊密團(tuán)結(jié)起來，為著共同的目標(biāo)而奮斗，有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端”(11)習(xí)近平：《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強(qiáng)調(diào)：堅持多黨合作發(fā)展社會會主義民主政治 為決勝全面小康社會而團(tuán)結(jié)奮斗》。。一方面，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為政治前提的黨際團(tuán)結(jié)合作關(guān)系結(jié)構(gòu)，為各民主政黨充分發(fā)揮其聯(lián)系社情民意并匯入建議與提案的職能塑造了良好的政治環(huán)境，確保重大政策選擇符合“人民本位”的價值理念。另一方面，協(xié)商民主的利益綜合方式為科學(xué)的政策選擇奠定了充分的論證基礎(chǔ)，新型政黨制度的治理能力得以彰顯。由此可見，我國新型政黨制度的利益綜合過程更加符合整合性政治過程的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)。

首先，在團(tuán)結(jié)合作的黨際關(guān)系結(jié)構(gòu)下，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的履職行為表現(xiàn)為：執(zhí)政黨圍繞公共權(quán)力運(yùn)行不同層面的全面領(lǐng)導(dǎo)與主動回應(yīng)，以及各參政黨在發(fā)現(xiàn)問題、汲取信息、民主監(jiān)督等方面發(fā)揮界別優(yōu)勢，共同確保人民利益表達(dá)整合入重大政策選擇。不同于一黨制下單一政黨壟斷政治過程，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終秉承“人民當(dāng)家作主”的開放執(zhí)政理念，在擴(kuò)大組織邊界、主動調(diào)適自身社會基礎(chǔ)、聯(lián)系與回應(yīng)民意的同時，繼續(xù)發(fā)展創(chuàng)新統(tǒng)一戰(zhàn)線事業(yè)，2015年5月中央召開統(tǒng)戰(zhàn)工作會議并正式實(shí)施《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》，明確規(guī)定了民主黨派的職能為“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”，進(jìn)一步拓展了多黨合作的廣度與深度。對于社情民意的全面了解與正確把握是科學(xué)決策的重要起始點(diǎn)，“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些成為解決方案還要重要”(12)托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年，第32頁。。鑒于決策者無法一次性關(guān)注到所有問題，因此各民主黨派的參政議政與民主監(jiān)督職能在政治整合過程中承擔(dān)著重要的橋梁作用，在發(fā)現(xiàn)問題與創(chuàng)建提案時可以彌補(bǔ)決策者“有限理性”的負(fù)面影響以及個別部門或基層組織對社會問題的隱瞞推諉，保障利益表達(dá)與整合渠道的真實(shí)與公開，克服一黨制下權(quán)力壟斷的弊端。區(qū)別于多黨制或兩黨制下票選民主與政黨斗爭引發(fā)的政黨政治資本化、利益表達(dá)與綜合渠道狹隘化的傾向，我國執(zhí)政黨與各民主黨派間的關(guān)系不是以政權(quán)為指向的票決競爭，而是以增進(jìn)人民福祉為目標(biāo)的團(tuán)結(jié)合作。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派團(tuán)結(jié)合作的黨際關(guān)系克服了惡性競爭帶來的資本邏輯壟斷政治過程的后果，在實(shí)際政治整合過程中表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，確保政黨政治運(yùn)行處于社會主義民主軌道不偏航。各民主黨派作為參政黨，自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，其在成員構(gòu)成上由一部分社會主義勞動者、建設(shè)者和愛國者所組成，在價值取向上堅持中國特色社會主義道路、理論體系和制度，在目標(biāo)追求上致力于中國特色社會主義。各民主黨派“是與中國共產(chǎn)黨通力合作的中國特色社會主義參政黨，無黨派人士是我國政治生活中的一只重要力量”(13)《習(xí)近平同黨外人士共迎新春》，《人民日報》2013年2月8日，第1版。，有效避免了多黨競爭引發(fā)的攻訐對立，減少政治內(nèi)耗。因此，新型政黨制度下的政治整合過程是將利益沖突視為審慎決策的資源而不是政治斗爭的資本，貫穿其中的利益互動原則是團(tuán)結(jié)合作而非競爭對立。

其次，協(xié)商民主的利益綜合方式使政黨所聯(lián)系的社情民意能夠得到充分論證，并通過擬制與議題相關(guān)的多種可供選擇的方案來演釋與推動不同階層群眾利益的有效整合，為接下來利益實(shí)現(xiàn)過程的決策階段奠定共識基礎(chǔ)。有別于西方政黨制度下公民意志通過政治代理人與理性公民間的票選交易完成政治輸入，繼而得出少數(shù)服從多數(shù)的政策妥協(xié)結(jié)果，新型政黨制度的黨際協(xié)商民主是在執(zhí)政黨與參政黨以共同價值理念為指引，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨在利益代表與政治引領(lǐng)上的先進(jìn)性，并結(jié)合各參政黨超脫利益集團(tuán)的獨(dú)立性、信息汲取的廣泛性、咨詢建言的專業(yè)性與監(jiān)督反饋的有效性等黨派優(yōu)勢，對社情民意進(jìn)行充分論證達(dá)致對公共利益的全面權(quán)衡與考量，針對政策議題擬制多種具有可行性的方案，從而得出多元利益民主互動與科學(xué)整合后的重大政策選擇。2013年10月全國政協(xié)將因“文革”中斷的“雙周座談會”恢復(fù)并發(fā)展為“雙周協(xié)商座談會”，協(xié)商內(nèi)容涉及多個黨和國家重大課題，使協(xié)商民主向著更加廣泛和包容的方向發(fā)展。習(xí)近平指出：“我國發(fā)展航船要抵達(dá)全面小康社會的彼岸，既需要中國共產(chǎn)黨為這艘巨輪掌好舵，也需要中國共產(chǎn)黨和廣大統(tǒng)一戰(zhàn)線成員一起劃好槳?！?14)《習(xí)近平同黨外人士共迎新春》。因而，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派進(jìn)行的協(xié)商民主是一個能夠相互理解的、具有集體意志與信任的利益整合方式，其追求協(xié)同轉(zhuǎn)化，而不是交易妥協(xié)。

職能明確的團(tuán)結(jié)合作關(guān)系結(jié)構(gòu)與協(xié)同轉(zhuǎn)化的協(xié)商民主運(yùn)行方式確保新型政黨制度治理能力的充分發(fā)揮，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，非權(quán)位指向的黨際建設(shè)性監(jiān)督與協(xié)商民主的利益互動方式，使議案提出與方案擬制階段對共同目標(biāo)的設(shè)定不至于過度膨脹而超出其界限，成為個別黨派或少數(shù)利益群體的私利表達(dá)。這一廣集民智的整合過程中蘊(yùn)含著社會共治層面的意義，體現(xiàn)著人民群眾的主體性。其次，各民主黨派作為與政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)的密切關(guān)聯(lián)者，能夠?qū)⒉煌鐣后w和階層的意見與要求輸入政治體系，尤其是在政策過程層面推進(jìn)新興社會利益群體與公共利益的整合，將社會主義建設(shè)力量最大限度地動員和組織起來為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興，而不至在利益分化與激化中使社會陷入無序狀態(tài)。再者，暢通有效的利益表達(dá)與整合渠道使政治體系具備主動靈活的反應(yīng)能力并時刻保持開放的進(jìn)步狀態(tài)，在廣泛汲取真實(shí)信息的基礎(chǔ)上協(xié)商論證形成議案以及相關(guān)方案，為政治協(xié)商階段的方案優(yōu)選抉擇提供科學(xué)論證依據(jù)。新時代多黨合作的前景極為廣闊，但中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與各民主黨派的參政議政等職能的發(fā)揮在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題，例如中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對民主黨派的各項(xiàng)職能認(rèn)識不足，協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)性還有待提高，民主黨派的獨(dú)立性尚未得到充分彰顯等。因此，進(jìn)一步完善新型政黨制度的治理能力首要應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)政黨對待民主黨派參政議政與民主監(jiān)督職能的政治意識，將與民主黨派的共商共建關(guān)系上升到科學(xué)民主決策與依法執(zhí)政的高度，并擴(kuò)大民主黨派在政治過程初始與最終階段的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，為民主黨派的職能發(fā)揮提供廣闊的制度空間。各民主黨派也應(yīng)進(jìn)一步明確自身的政治面貌，而不應(yīng)在盲目擴(kuò)大組織邊界過程中弱化其黨派特征，致使社會利益整合的主體功能失調(diào)。

四、 政治協(xié)商：在政治參與上顯現(xiàn)治理績效

政黨制度基于一定的程序規(guī)則使政治參與從無序爭論轉(zhuǎn)向有序表達(dá)，社會利益訴求轉(zhuǎn)化為政黨主張，并通過政黨掌握或影響國家政權(quán)進(jìn)一步上升為國家政策。決策是政治過程的關(guān)鍵階段，能否將作為重大政策選擇的有效政治訴求轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威性政策并實(shí)施，決定著政黨所代表的階級利益與政治訴求是否能有效實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)政治體系中的決策通常是傳統(tǒng)習(xí)俗緩慢積累增量的過程，或者是克里斯瑪領(lǐng)袖發(fā)揮個人魅力推動政策變革的過程，其合法性來源于先知意志或與超自然力量的聯(lián)系，民眾往往被排除在決策過程之外?，F(xiàn)代政治體系中的決策則是通過具體的審議程序以及相關(guān)機(jī)構(gòu)來制定，群眾政治與政黨政治的發(fā)展使基于民眾賦權(quán)合法性基礎(chǔ)上的開放性決策過程應(yīng)運(yùn)而生。因此，當(dāng)代社會中政黨制度的治理能力在于其應(yīng)對政治生態(tài)和社會結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)的政治參與擴(kuò)大的組織動員能力和政策調(diào)整能力，決策是否有效促進(jìn)政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和民生改善是判斷政黨制度治理能力的績效標(biāo)準(zhǔn)。在決策階段，民眾利益的實(shí)現(xiàn)程度既取決于決策前的利益代表與綜合過程的運(yùn)行效果，也受到?jīng)Q策規(guī)則的規(guī)導(dǎo)與制約。西方競爭型政黨制度下的周期性選舉與政府更迭，通常導(dǎo)致長期的發(fā)展項(xiàng)目與政策難以實(shí)施。即使選舉輪換后的政府或國會提出了方向性政策，也往往表現(xiàn)為一個籠統(tǒng)的執(zhí)政目標(biāo)，或經(jīng)妥協(xié)交易后基于共識出臺針對具體領(lǐng)域的效率改進(jìn)性方案，而相關(guān)政策在實(shí)施過程中常需多次修訂，使得決策在具體實(shí)施中逐漸偏離既定目標(biāo)。此外，量化指標(biāo)的缺乏增加了衡量執(zhí)行過程是否達(dá)標(biāo)的難度。由于資本主義自由經(jīng)濟(jì)體強(qiáng)調(diào)對政府干預(yù)的限制，加之執(zhí)政黨出于對自身利益的顧慮而盡力避免政績量化的傾向，政治決策難以與明晰的檢驗(yàn)方式相對照。即使具體的行政治理是嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行的，但當(dāng)法律規(guī)定由模糊不清的指標(biāo)組成時，民眾利益實(shí)現(xiàn)的有效性和治理的實(shí)際績效則難以保障。

隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，將執(zhí)政黨與參政黨之間進(jìn)行的政治協(xié)商納入決策全過程，是滿足政治參與訴求和提高政黨制度治理能力的必然選擇，2005年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》中首次明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，這是政治協(xié)商的重要原則”?；谡螀f(xié)商運(yùn)行機(jī)制，新型政黨制度“通過制度化、程序化、規(guī)范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學(xué)化和民主化，有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區(qū)域和集團(tuán)利益施政導(dǎo)致社會撕裂的弊端”(15)習(xí)近平：《習(xí)近平在看望參加政協(xié)會議的民盟致公黨無黨派人士僑聯(lián)界委員時強(qiáng)調(diào)：堅持多黨合作發(fā)展社會會主義民主政治 為決勝全面小康社會而團(tuán)結(jié)奮斗》。。上承政治整合過程，各主要政黨作為利益整合的主體在政治協(xié)商過程中繼續(xù)充當(dāng)重要角色，在此階段政治參與的范圍涉及政策抉擇與政策執(zhí)行。首先，與政治整合過程中有所區(qū)別的是，在政治協(xié)商過程中民主黨派的作用不再僅限于咨詢建議，而是擴(kuò)展到政策抉擇的范圍。執(zhí)政黨與參政黨在民主集中制的結(jié)構(gòu)性安排下，通過民主分析評估和集體決定得出揭示事物發(fā)展客觀規(guī)律的優(yōu)選政策，繼而通過與新型政黨制度相配套的組織機(jī)制上升為具有目標(biāo)規(guī)定性和明確政績檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的公共政策并交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。公權(quán)力主體的外延提高了決策的民主性與科學(xué)性，傳統(tǒng)單向的決策過程轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委提出建議——政治協(xié)商論證——人大投票決定——政府執(zhí)行決策——監(jiān)督反饋修正的民主決策過程。其次，在決策執(zhí)行階段，政治協(xié)商的作用主要體現(xiàn)在各民主黨派對政策執(zhí)行實(shí)際情況的監(jiān)督、反饋和修正方面。相較于其他政黨制度下決策過于倚重立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的治理模式，新型政黨制度框架中的決策過程在其運(yùn)行中形成了一個靈活應(yīng)對變化、不斷解決矛盾、持續(xù)政策試驗(yàn)與及時反饋修正的治理模式，成為廣大人民群眾根本利益實(shí)現(xiàn)的重要保障。

從實(shí)際運(yùn)行來看，政治協(xié)商通過內(nèi)嵌于不同的組織機(jī)制來影響公共政策系統(tǒng)。政治協(xié)商制度和政協(xié)組織為民主黨派建言獻(xiàn)策、參與政治過程提供了制度基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)平臺。活動方式與內(nèi)容主要包括：各民主黨派借助發(fā)言與提出議案的方式表達(dá)本黨派意見與建議，以及政協(xié)委員通過視察、舉報、參與調(diào)查等途徑進(jìn)行民主監(jiān)督等活動。除參與人民政協(xié)這一協(xié)商過程之外，各民主黨派及其成員還可參與以執(zhí)政黨為主導(dǎo)的高層協(xié)商，或者以民主黨派為主體提出書面政策建議，也可約請中央負(fù)責(zé)人交談等適用于中共地方黨委和民主黨派地方組織間的直接協(xié)商。從國家政權(quán)組成上來看，民主黨派成員與無黨派人士按比例組成人大代表及其常委會成員可直接參與國家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行，對公共政策產(chǎn)生直接影響；也可通過擔(dān)任縣以上地方政府及其相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職位參與公共政策制定，使事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的公共政策制定向著更加專業(yè)化與科學(xué)化方向發(fā)展。執(zhí)政黨就重大問題與參政黨集體討論決定，既保留了黨中央領(lǐng)袖集團(tuán)在歷史實(shí)踐中集中黨與人民智慧方面形成的歷史優(yōu)勢，又以集體領(lǐng)導(dǎo)與民主監(jiān)督的方式來避免個人崇拜和不透明決策增加行政權(quán)力自由裁量度等弊端，執(zhí)政黨在充分利用各民主黨派聯(lián)系不同階層群眾的組織條件與專業(yè)領(lǐng)域人才優(yōu)勢基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善方案或政策，使之更加貼合人民群眾的需要與實(shí)踐的要求，令公共決策走向協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，最終在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)政治協(xié)商所集中的意見、建議、證據(jù)而作出的科學(xué)判斷，能夠更好更快地實(shí)現(xiàn)一個國家的治理目標(biāo)是決策的重要合法性來源。鑒于市場經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展帶來的決策風(fēng)險性和不確定性的增強(qiáng)，政治協(xié)商的良序運(yùn)行在加強(qiáng)法制建設(shè)明確政治參與的規(guī)則、程序與方式之外，還需進(jìn)一步建立政治參與績效考核機(jī)制，即對民主黨派參與重大決策的情況進(jìn)行合理評估，從而強(qiáng)化政治參與的有效性與責(zé)任性。

人民利益是否通過新型政黨制度的政治協(xié)商過程得到有效實(shí)現(xiàn)，其關(guān)鍵在于考察政治決策在實(shí)踐中的治理績效，主要包括政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與民生改善三個方面。一是社會主義民主政治的發(fā)展。新型政黨制度下的政治協(xié)商過程為各民主黨派的政治參與構(gòu)建了制度化渠道，拓展了社會主義人民民主的社會基礎(chǔ)，將多元社會力量納入政治體制為國家治理凝心聚力，有效避免了西方競爭型政黨制度因經(jīng)濟(jì)、民族、文化等多元分歧導(dǎo)致的利益實(shí)現(xiàn)過程的分裂，防止政黨政治成為文化恐懼、民族主義情緒泛濫的政治工具。與此同時，通過政黨聯(lián)系國家與社會的樞紐職能，人民群眾在通過制度化渠道有序參與社會治理的過程中，合作意識與社會責(zé)任意識不斷增長而更傾向于把協(xié)商結(jié)果視為有效參與的結(jié)果。公共政策一旦制定實(shí)施，隨之相伴的法律強(qiáng)制性將由外部約束性力量內(nèi)化為與人民群眾自身對善治的認(rèn)同心理，因此自覺履行其責(zé)任與義務(wù)，從而上升為規(guī)范世俗社會的道德義務(wù)，繼而鞏固了國家政權(quán)合法性，有利于維護(hù)政治秩序穩(wěn)定，使社會主義民主政治穩(wěn)步發(fā)展。二是為改革開放凝聚堅定的政治共識，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。中國國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨著打破傳統(tǒng)社會主義治理模式與應(yīng)對復(fù)雜國際環(huán)境的雙重考驗(yàn)，改革開放作為國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵選擇，需要在最大程度上凝聚政治共識與建設(shè)力量，而新型政黨制度為動員廣大人民群眾、團(tuán)結(jié)社會各方提供了有序有效的政治參與渠道，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展凝聚堅定的政治力量。進(jìn)入新時代，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，全國堅定不移貫徹新發(fā)展理念，樹立新發(fā)展觀念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益穩(wěn)步提升。三是廣泛、真實(shí)地實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。政治協(xié)商過程中的民主參與和集體決策構(gòu)建“多重集體決策模式”，使多元社會利益群體的政治要求進(jìn)入政治過程，成為推動公共政策制定與實(shí)施的核心力量。此外，民主黨派在政治過程中積極履行社情民意聯(lián)系者與公權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督者的職能，為決策提供更貼近人民實(shí)際需求的信息來源，并使各項(xiàng)方針政策的貫徹落實(shí)時刻處于具有社會權(quán)威性的監(jiān)督之下。不斷滿足人民日益增長的美好生活需要成為當(dāng)下執(zhí)政黨與參政黨的關(guān)注重點(diǎn)，政治協(xié)商過程就是通過制度化程序把群眾利益上升為相關(guān)公共政策，為推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、區(qū)域與階層平衡協(xié)調(diào)進(jìn)步出謀劃策，令人民群眾共享改革開放成果。