馬紅敏 劉兆勝 伏丹丹

(1.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032；2.鞍山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧鞍山 114001)

我國國土資源特點是土地資源分布不均且差異顯著，山地多、平地少、耕地比重低，耕地后備資源少，開發(fā)利用難度大，人均耕地面積1.3畝，不足世界人均水平4.5畝的三分之一，并且用占世界總耕地面積的7%，養(yǎng)活占世界22%的人口，人多地少；隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建設(shè)占用耕地，耕地保有量逐年減少，已威脅糧食生產(chǎn)安全，因此，我國在20世紀(jì)90年代開始以增加耕地面積為主的土地開發(fā)整理工作。

21世紀(jì)初期，黨中央提出了建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會需求，生態(tài)文明建設(shè)，可持續(xù)發(fā)展的呼聲日益增高。適應(yīng)新形勢需求，土地開發(fā)整理向土地綜合整治拓展，目標(biāo)向耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”轉(zhuǎn)變。可以說生態(tài)文明建設(shè)要求拓展了土地整治的工作內(nèi)容，而土地整治也是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。

一、土地整治、生態(tài)文明建設(shè)的涵義

1.土地整治的涵義及衍變

土地開發(fā)整理的定義是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律、工程、生物等措施，對土地利用狀況重新進(jìn)行布局安排、結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而提高土地利用率和土地質(zhì)量，增加耕地，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的一種土地利用活動。

21世紀(jì)初期，經(jīng)歷10多年的開發(fā)，耕地后備資源逐年減少且開發(fā)利用難度越來越大，開發(fā)逐漸弱化，向土地整理復(fù)墾傾斜，項目新增耕地率要求由10%降到3%；隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村村莊整治納入土地整理范疇，單一的土地整理向土地整治拓展；隨著生態(tài)文明建設(shè)、山水林田湖草綜合整治工作的開展，土地綜合整治提法開始普及。

2.生態(tài)文明建設(shè)的概念及衍變

生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)概念是人與自然、人與社會和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的一種倫理道德與意識形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)2條主線分別是堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)及生活方式。生態(tài)文明建設(shè)包括認(rèn)識自然、順應(yīng)自然、尊重自然和對自然進(jìn)行合理利用等內(nèi)容。

2005年，國家層面開始探索研究生態(tài)問題的產(chǎn)生、影響及治理，形成了系統(tǒng)完整的生態(tài)觀。十七大，明確提出了“生態(tài)文明”的科學(xué)概念，國家首次把生態(tài)文明建設(shè)提到至關(guān)重要的戰(zhàn)略地位；十八大強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。指出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展；十九大提出樹立綠水青山就是金山銀山的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

二、遼寧省土地整治和生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

21世紀(jì)初期，我省土地整治工作開始起步，起步較晚，類型比較單一，起初以土地開發(fā)項目為主，后期以土地開發(fā)整理復(fù)墾項目居多，土地整治則以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目為主，包括居民點拆舊區(qū)整理、工礦廢棄地復(fù)墾、零星地類整理，山水林田湖草土地綜合整治項目基本未開展。十八大以來，隨著國家對東北老工業(yè)基地振興意見的提出，遼寧省制定了“碧水工程”、“青山工程”、“藍(lán)天工程”和非煤礦山綜合治理等一系列生態(tài)文明建設(shè)重大工程，生態(tài)文明建設(shè)和土地綜合整治逐步融合。

1.實施土地整治，加大了土地生態(tài)環(huán)境整治，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)

“十二五”期間，遼寧省實施的土地整治工作，砌護(hù)渠道20.56萬公里，鋪設(shè)管道29.28萬公里，治理溝渠0.7萬公里，修建田間路1.36萬公里，栽種防護(hù)林317萬株，加強(qiáng)了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，實施“青山工程”礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，恢復(fù)治理閉坑礦山和破損山體，整治面積達(dá)9.60萬畝，改善了礦山生態(tài)環(huán)境；實施遼西北沙化治理工程，圍封、補播改良草地面積690萬畝，沿內(nèi)蒙邊界建立了網(wǎng)狀分布的草原植被阻沙帶，遏制科爾沁沙地南侵態(tài)勢，有效遏制了土地沙化、鹽堿化，減少了水土流失，提高了土地生態(tài)涵養(yǎng)能力，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。

2.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要與土地綜合整治、鄉(xiāng)村振興融合

“十二五”期間，遼寧省通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等土地綜合整治工作，復(fù)墾農(nóng)村集體建設(shè)用地7.50萬畝、復(fù)墾工礦廢棄地0.81萬畝，盤活閑置、低效土地143.70萬畝。生態(tài)文明建設(shè)已融入土地綜合整治，改善了土地污染、水土流失、土壤退化、礦山地質(zhì)環(huán)境以及居民點布局混亂等問題，更有利于加強(qiáng)土地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，提高土地集約利用，在促進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程等方面都具有深遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)意義。

多年實踐證明，土地整治是解決“三農(nóng)”問題的主要途徑，特別是在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)田生產(chǎn)能力、改善土地利用格局、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、促進(jìn)農(nóng)民增收、改變村容村貌、改變生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村景觀、促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，可以說土地整治是促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)內(nèi)涵對土地整治提出了新要求，敦促土地整治工作內(nèi)容不斷向土地綜合整治拓展和完善，兩者相互促進(jìn)相互融合，關(guān)系緊密聯(lián)系。

三、生態(tài)文明建設(shè)和土地整治中融合發(fā)展建議

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，須把生態(tài)文明建設(shè)和土地整治融合發(fā)展提升到戰(zhàn)略層次上，將更有利于推進(jìn)遼寧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、綠色低碳發(fā)展。為此提出以下建議。

1.科學(xué)編制土地整治規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行

建議將生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)理念融入到土地整治規(guī)劃中，秉持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅持人與自然和諧共生，以生態(tài)保護(hù)為前提，大力推進(jìn)山水林田湖草綜合整治，加強(qiáng)對荒漠化、水土流失、鹽堿化等嚴(yán)重的環(huán)境脆弱區(qū)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高土地生態(tài)服務(wù)功能，才能嚴(yán)守生態(tài)紅線，筑牢生態(tài)安全屏障。同時，嚴(yán)格執(zhí)行土地整治規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用，從根本上處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與全局的關(guān)系，將有利于推進(jìn)綠色生態(tài)遼寧建設(shè)，保障遼寧可持續(xù)發(fā)展。

2.實施土地整治重大工程，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

實施土地整治，要與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)修復(fù)任務(wù)相結(jié)合，編制土地整治和生態(tài)文明建設(shè)重大工程，并且由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)實施，明確各部門職責(zé)，聚合各方力量、整合多渠道資金，規(guī)劃有序開展山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)、村莊整治修復(fù)等土地綜合整治重大工程，逐漸形成點、線、面相結(jié)合的生態(tài)修復(fù)工程布局，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.加強(qiáng)村落景觀特色保護(hù)，弘揚傳統(tǒng)文化

開展土地整治要依托當(dāng)?shù)厣剿}絡(luò)、地形地貌、風(fēng)土人情，實施整治利用，盡量減低對自然環(huán)境的破壞，同時，注重保留當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和民俗文化的特色，遵循歷史傳承，對具有歷史、藝術(shù)價值的歷史文化名村要加強(qiáng)保護(hù)，繼承和弘揚傳統(tǒng)文化，農(nóng)村新居建設(shè)要能夠留住鄉(xiāng)愁，保護(hù)自然環(huán)境和人文景觀，保持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村特色和風(fēng)貌，促進(jìn)自然環(huán)境與人文環(huán)境和諧發(fā)展。

4.引進(jìn)先進(jìn)土地整治理念，服務(wù)生態(tài)土地綜合整治

德國、日本等國家土地整理實施比較早，積累很多經(jīng)驗值得借鑒。比如德國土地整理項目前期工作基礎(chǔ)夯實，對項目區(qū)及周邊自然環(huán)境和社會環(huán)境做充分調(diào)查，摸清項目區(qū)及周邊自然環(huán)境要素的變化規(guī)律和分布特征，以及社會經(jīng)濟(jì)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等。然后分析環(huán)境敏感因素，明確重點保護(hù)對象及當(dāng)?shù)氐闹饕h(huán)境問題，比如珍稀動物棲息地和遷徙路線等、居民生活習(xí)慣、濕地保護(hù)區(qū)等。目的是盡量減低對項目區(qū)原有生態(tài)環(huán)境的破壞。實施生態(tài)補償機(jī)制，比如項目區(qū)內(nèi)填平一處坑塘，會在項目區(qū)適宜地方再設(shè)一處坑塘，確保項目區(qū)域內(nèi)生態(tài)平衡。

新時期遼寧土地綜合整治須以生態(tài)文明建設(shè)為理念導(dǎo)向，開展山水林田湖草綜合整治，加強(qiáng)生命共同體的修復(fù)，保障城鄉(xiāng)發(fā)展生態(tài)需求，提高宜居舒適度，建綠色遼寧，走低碳可持續(xù)發(fā)展之路。