■ 李梅玲 魯 博 武星彤 談 平

土地是有效解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是有效集中零碎土地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要手段。近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率急劇增加。然而，流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)方向的多樣化以及土地流轉(zhuǎn)率的快速提高，也導致了一些問題的產(chǎn)生。比如，土地租金上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高、農(nóng)業(yè)收益降低甚至虧損、農(nóng)產(chǎn)品出口競爭力低下；另外，一些大企業(yè)肆機大面積租賃農(nóng)用地用來“種樓房”，導致農(nóng)用地商用，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；M程；再者，農(nóng)用土地零碎化、人均土地占用率低等現(xiàn)狀，導致流轉(zhuǎn)土地面積較小，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，政府需加強監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)操作的規(guī)范性，保障農(nóng)用土地合理、健康流轉(zhuǎn)。另外，我國各地間耕地面積、人均耕地占有量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，因而農(nóng)民接受土地流轉(zhuǎn)的意愿以及土地集中的程度不同。在人均耕地占有量較少的地區(qū)，農(nóng)戶接受土地流轉(zhuǎn)的意愿不強；土地分布零碎的地區(qū)，農(nóng)民更加愿意接受土地流轉(zhuǎn)，但土地集中效果不明顯。因此，服務帶動農(nóng)業(yè)規(guī)?；凹a(chǎn)與服務為一體的家庭農(nóng)場等多種模式的結(jié)合，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營“適度”規(guī)?；闹匾侄?也是當前及將來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要探索點。然而，目前我國農(nóng)業(yè)化服務組織仍處于探索階段，服務質(zhì)量不高、管理規(guī)范性差，農(nóng)民的權(quán)益得不到有效的維護。

一、我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的主要路徑

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必經(jīng)之路。我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化主要通過土地流轉(zhuǎn)和服務組織兩種模式帶動實現(xiàn)。

（一）土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)規(guī)?；?/h3>

土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是指小農(nóng)戶、種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過出租、入股等形式流入土地而形成的土地規(guī)模經(jīng)營。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展離不開土地的集中經(jīng)營，即土地流轉(zhuǎn)。研究表明，現(xiàn)階段為了推動我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；陌l(fā)展，需不斷加快、提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模性與穩(wěn)定性。

（二）服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)?；?/h3>

現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)可以作為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的主要方式，但并不是唯一方式。新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式如以服務帶動農(nóng)業(yè)規(guī)模化及集生產(chǎn)與服務為一體的家庭農(nóng)場等多種模式的結(jié)合，可有效趨利避害，推進我國農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展進程。服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展是在土地規(guī)模經(jīng)營的帶動下產(chǎn)生的，但又不依賴于土地的規(guī)?；?。它是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主要手段，用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的集中化來管理零碎的土地、服務小農(nóng)戶生產(chǎn)。服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)?；菍ν恋亓鬓D(zhuǎn)型模式的一種補充、完善，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。服務組織類型包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)及其他一些組織。

二、我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)型規(guī)?；?jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是有效集中零碎土地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的重要手段。1980年至2000年期間，隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的出臺，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)面積雖然不斷增加，但流轉(zhuǎn)進程緩慢。農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司《農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計總報告》對家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000年至2007年期間農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；痉€(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的4.4%－5.4%。2008年以后，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積持續(xù)增加，由當年的730萬公頃增加到2018年的3590萬公頃，流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的比重由8.9%提高到34%。然而，不同地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)率不同。

2018年，全國耕地平均流轉(zhuǎn)率為34%，大規(guī)模耕地流轉(zhuǎn)主要集中東北（黑龍江、內(nèi)蒙古）和河北、山東、河南、江蘇和安徽等地區(qū)。其中，黑龍江省流轉(zhuǎn)面積最大，達439萬公頃，占其耕地總面積的42%。這可能與其人均耕地占有量大（0.55公頃）有關(guān)。內(nèi)蒙古人均耕地占有量0.50公頃，其土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的34%。然而，以上數(shù)據(jù)無法說明耕地流轉(zhuǎn)率與人均耕地占有量成正比。河北、山東、河南、江蘇和安徽五省，人均耕地占有量在0.07－0.10公頃之間，然其耕地流轉(zhuǎn)率均高于30%；更有甚者，北京和上海人均耕地占有量均為0.06公頃，而其耕地流轉(zhuǎn)率分別為96%和54%?？梢姡亓鬓D(zhuǎn)面積以及流轉(zhuǎn)率在總耕地面積、總?cè)丝跀?shù)的影響下，具有鮮明的地域性特征。總耕地面積小、人均耕地占有量少的發(fā)達地區(qū)，耕地流轉(zhuǎn)速度快、流轉(zhuǎn)率高；河北、山東、河南、江蘇和安徽耕地面積大、人均耕地占有量少，對促進耕地流轉(zhuǎn)有積極作用。云南、海南以及新疆等偏遠地區(qū)，耕地面積以及人均耕地占有量差異較大，耕地流轉(zhuǎn)率明顯低于全國平均水平（34%）。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀不僅表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)面積增加、流轉(zhuǎn)率高，而且土地流轉(zhuǎn)方式多樣，且不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式側(cè)重點存在差異。從全國來看，2018年出租為耕地流轉(zhuǎn)的主要形式（81.09%）；股份合作及其他形式所占比重較一致，均為5.00%左右。該統(tǒng)計與杜志雄等的研究結(jié)果一致，其文中強調(diào)，出租在土地流轉(zhuǎn)份額中一直占據(jù)主導地位，而且呈現(xiàn)上升趨勢；采用互換、股份合作等進行土地流轉(zhuǎn)占據(jù)份額較小、整體上呈穩(wěn)定狀態(tài)，說明越來越多的農(nóng)戶不愿意失去承包土地的經(jīng)營權(quán)，服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)?；宫F(xiàn)出巨大的潛力。北京、上海的耕地流轉(zhuǎn)形式明顯有別于其他城市，且兩市之間流轉(zhuǎn)方式也不盡相同。在北京，出租（29.40%）并非是其耕地流轉(zhuǎn)的主要形式，但卻是上海最主要的流轉(zhuǎn)方式，且占據(jù)絕對主導地位（99.40%）。說明耕地流轉(zhuǎn)形式具有較強的靈活性，各地區(qū)可以因地制宜地選擇其最適合的方式來推進流轉(zhuǎn)進程。

（二）服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)模化

服務帶動型農(nóng)業(yè)規(guī)?；慕?jīng)營模式的產(chǎn)生，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了巨大的動力。目前我國服務型規(guī)模經(jīng)營的主要形式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，即在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程（耕、種、防、收）或部分環(huán)節(jié)委托給服務組織完成或輔助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。如此一來，不會因土地出租等造成土地流向不合理，更不涉及土地租金問題，同時還將家庭承包的零散土地集中化管理，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。另外，服務帶動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，通過服務集中的手段，化解了因我國不同地區(qū)耕地零碎化分布的差異而導致的某些地區(qū)難以通過土地集中的方式促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；碾y題。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實現(xiàn)的主要形式為農(nóng)業(yè)合作社（41%）、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（21%）、農(nóng)業(yè)企業(yè)（6.5%）及其他類型的服務組織（31.3%）。2018年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務總面積占耕地總面積的87%，其中包含將耕、種、防、收全過程托管以及部分環(huán)節(jié)托管的耕地。就全國而言，耕、種、防、收四個環(huán)節(jié)農(nóng)戶接受托管服務率分別為72%、72%、60%和 71%。

不同地區(qū)農(nóng)戶接受托管服務率有差異。河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽、河南等地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程托管率接近全國平均水平；江蘇、云南、青海耕、種、防、收托管率均明顯低于全國平均水平；北京、上海兩地農(nóng)戶接受托管服務率最低；整體上來看，新疆農(nóng)戶接受托管服務率最高，四個生產(chǎn)環(huán)節(jié)均高于全國平均水平；山東省在耕、種、收環(huán)節(jié)托管率均高于全國平均，但“防”環(huán)節(jié)的托管率僅為37%；海南將近一半的農(nóng)戶（44%）接受“耕”托管服務，而100%的農(nóng)戶將“收”環(huán)節(jié)托管給服務組織?？梢姡r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管率也具有地域性特征。發(fā)達地區(qū)耕地面積少、人均耕地占有量少，農(nóng)業(yè)接受托管服務率偏低；偏遠地區(qū)如內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆等人均耕地占有量較高的地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管率較高；華東地區(qū)人均耕地占有量少，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)連片化、集中化，農(nóng)戶較容易接受托管服務?？梢姡孛娣e以及人均耕地占有量均可以通過影響土地流轉(zhuǎn)率和托管服務率，影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展進程?？傮w上來看，人均耕地占有量少的地區(qū)，農(nóng)戶更愿意接受土地流轉(zhuǎn)；反之，農(nóng)業(yè)托管組織服務率更高；相鄰地區(qū)耕地面積大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中化程度高的地區(qū)，既有利于土地集中也有利于服務集中。與土地流轉(zhuǎn)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；啾?，服務帶動型在形式、手段上靈活性更強，但在管理的規(guī)范性上需要提高。

三、我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營存在的問題

（一）土地流轉(zhuǎn)型規(guī)?；?jīng)營

土地流轉(zhuǎn)面積的增加導致土地集約化、規(guī)?；潭忍嵘?，而高速度、大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)不僅導致土地租金的上漲，造成農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營成本提升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益降低甚至虧損，還容易導致流轉(zhuǎn)手段不規(guī)范、土地流向不合理，影響糧食安全、國計民生。大量調(diào)研表明，當前確實存在某些地方政府或者基層社區(qū)將大規(guī)模的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)給大企業(yè)，導致工商資本介入農(nóng)業(yè)，造成農(nóng)用地“非糧化”。表面上加快了土地流轉(zhuǎn)速率，實際上在保障農(nóng)民權(quán)益、保障國計民生上存在著隱患。2018年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示，全國耕地流轉(zhuǎn)入企業(yè)和其他主體（或不明去向）占總流轉(zhuǎn)面積的20%；大部分地區(qū)土地流向非農(nóng)領(lǐng)域的面積占總流轉(zhuǎn)面積的10%－30%之間；個別地區(qū)如北京，其土地流轉(zhuǎn)入企業(yè)+其他主體的面積占總流轉(zhuǎn)面積的81%，而黑龍江則有95%的耕地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶和專業(yè)合作社。從全國來看，僅少部分耕地流向非農(nóng)領(lǐng)域。然而，流轉(zhuǎn)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的耕地用于種植糧食作物的面積僅占流轉(zhuǎn)總面積的54%（2018年農(nóng)村土地承包經(jīng)營及管理情況統(tǒng)計）。另外，土地流轉(zhuǎn)過程中合同簽訂率低導致耕地經(jīng)營權(quán)糾紛。2018年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示，全國68%土地流轉(zhuǎn)面積農(nóng)戶與土地經(jīng)營權(quán)受讓方簽訂了承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，仍有32%的土地流轉(zhuǎn)手段不規(guī)范，容易導致經(jīng)營權(quán)糾紛、土地流向不透明，危害農(nóng)戶權(quán)益、引發(fā)糧食安全問題。再者，不同地區(qū)流向及承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂率有差異。大部分地區(qū)流轉(zhuǎn)合同簽訂率介于60%到70%之間；北京流轉(zhuǎn)合同簽訂率為52%，可能與其流向非農(nóng)領(lǐng)域比例過高有關(guān)；海南耕地以及耕地流轉(zhuǎn)面積均遠低于我國其他地區(qū)，流轉(zhuǎn)合同簽訂率為29%，遠低于全國平均水平?？梢?，流轉(zhuǎn)率低可能導致流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同簽訂率低。

（二）服務帶動型規(guī)?；?jīng)營

多元化農(nóng)業(yè)服務組織的產(chǎn)生，為規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展既帶來了機遇又帶來了挑戰(zhàn)。部分地區(qū)服務帶動型規(guī)?；?jīng)營發(fā)展較快但運行質(zhì)量不高，管理手段落后，服務行為短期化；一些農(nóng)業(yè)服務組織內(nèi)部機制不合理，沒有與農(nóng)民結(jié)成真正的利益共同體。小農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程全部或部分托管給農(nóng)業(yè)服務組織后，在一定程度上陷入了比較被動的局面，承擔了較大的市場風險。有些服務組織只參與水果、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖以及農(nóng)產(chǎn)品加工等效益較高的領(lǐng)域，覆蓋面和服務鏈條不完整。另外，以龍頭企業(yè)為主體的農(nóng)業(yè)服務組織，以追求企業(yè)利益為目標，不能很好地維護農(nóng)民權(quán)益，需要政府有效規(guī)范和約束企業(yè)行為。再者，與國際水平相比，我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模還相對較小、較分散。目前中國戶均耕地的面積低于1公頃，約為日本的1/4、歐盟的1/40、美國的1/400，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高。2018年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示，我國經(jīng)營耕地0.7公頃以下的農(nóng)戶占85.2%；經(jīng)營耕地0－2公頃的農(nóng)戶占10.5%；經(jīng)營耕地2公頃以上的農(nóng)戶僅為4.3%。耕地分布的零碎化給農(nóng)業(yè)服務組織建設(shè)的規(guī)范化、規(guī)?；瘞砭薮髩毫?。如前所述，全國農(nóng)戶接受耕、種、防、收托管率均在60%以上，占比看似可喜，然而僅限于單一生產(chǎn)環(huán)節(jié)的托管率。將全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管給農(nóng)業(yè)服務組織的面積我們不得而知，但通過同一地區(qū)耕、種、防、收四個環(huán)節(jié)托管率的差異可以想見，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管現(xiàn)狀不容樂觀，與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；哪繕诉€有差距。因此，政府需在政策、財政、立法等方面進行宏觀調(diào)控。另外，不同地區(qū)耕地零碎化程度不同，合理地制定土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)服務組織形式、數(shù)量、服務定價策略等可有效促進全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

四、促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展的建議

農(nóng)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在土地經(jīng)營權(quán)獲取、播種（養(yǎng)殖）、管理、收獲、銷售等各個環(huán)節(jié)中均面臨著財產(chǎn)損失風險。無論是通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)生產(chǎn)集約化還是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管或建立農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；茧x不開國家財政支持、政策引導、法律法規(guī)約束。與發(fā)達國家相比，我國在農(nóng)業(yè)財政補貼、農(nóng)業(yè)保險以及農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的制定和實施上還存在一定差距。另外，由于我國不同地區(qū)耕地面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟狀況差異較大，應分地區(qū)靈活地設(shè)立土地流轉(zhuǎn)機制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務形式，推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程。為了促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)和鄉(xiāng)村事業(yè)的振興，我國還應加大財政和政策支持力度立法保障，以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有得不償失的經(jīng)營風險、沒有不堪重負的勞動強度、沒有屈于底層的社會地位。

（一）增加并合理分配農(nóng)業(yè)財政補貼

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、季節(jié)性明顯等特點使小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式效益低下、收入不穩(wěn)定。為了適度擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，首先要突破資金瓶頸。但我國目前用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的財政支持力度存在很大的缺口。首先表現(xiàn)在我國從事農(nóng)業(yè)工作的人均財政補貼遠遠低于發(fā)達國家；其次，我國不同地區(qū)財政支持力度有差異。經(jīng)濟學家采用生產(chǎn)者支持估計（PSE）來描述農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從政府獲得的財政補貼總和。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）數(shù)據(jù)庫資料顯示，2009－2013年我國PSE整體上呈上升趨勢，2013年以后我國PSE穩(wěn)定在2000億美元左右，明顯高于日本、美國等發(fā)達國家。但我國從事農(nóng)業(yè)的人口數(shù)量龐大，2018年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近20年我國鄉(xiāng)村人口平均數(shù)高達6.9億，人均PSE遠遠低于發(fā)達國家。OECD數(shù)據(jù)庫顯示2014年日本農(nóng)村人口約為0.15億，其人均PSE是中國的8.4倍。即使這樣，日本50%的農(nóng)業(yè)效益還來自于國家補貼。另外，韓春虹等指出由小農(nóng)戶組織成立或參與的農(nóng)民合作社受資金、技術(shù)、管理等方面的約束，仍面臨市場風險、收入水平差等問題。因此，考慮到人均補貼、人均耕地占有量以及耕地零碎化分布這些現(xiàn)實問題，我國政府應加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政補貼力度，以有效加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展進程。具體舉措包括加大農(nóng)業(yè)服務組織經(jīng)費支持力度、提高專項經(jīng)費使用效率；加大政策優(yōu)惠力度，吸引民間資本，擴展資金籌集渠道等，政府部門還應加強財政援助、提高服務社的供給能力、促進農(nóng)戶增產(chǎn)增收。

除了提高農(nóng)業(yè)財政補貼力度外，最大限度地提高有限的農(nóng)業(yè)補貼資金利用效率也是相關(guān)部門應著重探討并解決的問題。2018年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示，全國約189萬個農(nóng)民合作社，僅2%的合作社獲得財政支持。河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東以及河南等農(nóng)業(yè)大省，獲得財政支持的合作社個數(shù)不足1%；北京、上海等耕地面積及人均耕地占有量較少的發(fā)達地區(qū)，財政補貼力度反而明顯高于全國平均水平。為推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化進程，應根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、耕地面積、人口數(shù)量、地理位置等合理利用農(nóng)業(yè)補貼資金。如黑龍江、內(nèi)蒙古兩地人均耕地占有量大，便于通過實行土地流轉(zhuǎn)以及建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務組織實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；蛇m當提高其財政補貼力度。內(nèi)蒙古南靠北京，可利用北京的資金、技術(shù)優(yōu)勢，與其合作建立耕地流轉(zhuǎn)以及服務組織示范點；農(nóng)業(yè)大省如河北、山東、河南、江蘇、安徽等人均耕地占有量低，但該區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連片分布，便于集中操作，應居中設(shè)立農(nóng)業(yè)服務中心，耕、種、防、收管理跨地區(qū)“共用化”，或建立分散性“家庭農(nóng)場”；上海耕地面積小、農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭扔邢蓿鳛槿珖?jīng)濟中心，上海農(nóng)業(yè)技術(shù)水平先進，周邊地區(qū)如江蘇、山東、安徽、浙江可充分利用其資金、技術(shù)優(yōu)勢，與其合作互助建立土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務組織示范點，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?。如此，以北京為中心，帶動內(nèi)蒙古、河北、遼寧以及天津農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，在以此為中心向我國中西部延伸；以上海為中心，推進江蘇、山東、安徽、浙江農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程，并逐步向南擴張。黑龍江、新疆、海南、云南等邊緣地區(qū)，氣候獨特、總耕地面積以及人均耕地面積占有量各異，可利用其獨特的環(huán)境條件，靈活組合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)服務組織形式及規(guī)模。建立特有農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)基地，并保證銷售渠道和產(chǎn)品價格。這樣，由點到片，由片到面，逐步地、分層次地實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營適度規(guī)模化。

（二）加強農(nóng)業(yè)立法

農(nóng)業(yè)立法以及其他多元化的農(nóng)業(yè)支持體系的完善也是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化的重要推動力。耕地流轉(zhuǎn)作為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的主要途徑之一，其合同簽訂率較低，不僅容易導致土地經(jīng)營權(quán)糾紛，還將導致土地流轉(zhuǎn)偏離其預定目標。2018年全國農(nóng)業(yè)合作社開展互助保險的比例僅為4%，給我國糧食安全、農(nóng)民生計帶來嚴重威脅。對此，我們可借鑒發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)立法經(jīng)驗，來完善我國農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)。美國農(nóng)業(yè)立法起步早并在不斷改進。2014年，美國新增了農(nóng)業(yè)風險覆蓋計劃（ARC）、補充保障計劃、淺層次收入保護計劃以及災害援助項目等。20世紀80年代以來，國家在探索實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路上制定了一系列的惠農(nóng)政策，大多數(shù)農(nóng)民也切實從中受益。但惠農(nóng)政策從省到市，從市到縣，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村委會，難免存在一些落實不到位的現(xiàn)象。政府應加強農(nóng)業(yè)立法、擴大立法范圍并加大執(zhí)法力度，同時應加強監(jiān)管力度，賦予地方有關(guān)部門進行監(jiān)督、管理、跟蹤政策落地的權(quán)力。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積逐年加大、流轉(zhuǎn)方式靈活多樣的現(xiàn)狀，在合理控制土地流轉(zhuǎn)速度及規(guī)模的基礎(chǔ)上，應對土地流轉(zhuǎn)操作的規(guī)范性加強監(jiān)管和考核，避免農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)手段不規(guī)范、流向不合理，特別要杜絕流向非農(nóng)領(lǐng)域，確?！凹Z食安全”，同時防止土地流轉(zhuǎn)率過高引發(fā)土地租金快速上漲。譬如，我國《農(nóng)業(yè)土地保護法》中明確規(guī)定“限制農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)”，在目前的情況看來，應將“限制”改為“禁止”或“杜絕”。寧可適當放緩農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，以保證其健康、持續(xù)發(fā)展，而不要盲目地追求土地流轉(zhuǎn)面積的增加，導致土地“流向”不明。土地流轉(zhuǎn)遇到問題或障礙的地區(qū)，建議嘗試采用農(nóng)業(yè)服務組織帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；缆?。為完善農(nóng)業(yè)服務組織體系，保障農(nóng)戶權(quán)益，服務帶動性組織應與農(nóng)民建立利益共同體，與農(nóng)民簽定托管協(xié)議，明確各自的權(quán)利和義務，確保農(nóng)民的利益，加強在特色產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)立品牌上的服務和帶動作用，加強對托管對象進行科技服務、金融服務、信息服務，促進服務托管科學有序發(fā)展。另外，除了政府加強財政投入、加強農(nóng)業(yè)立法及執(zhí)法強度外，還應建立和完善多元化的農(nóng)業(yè)支持和保護體系，其中涉及基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)業(yè)機械設(shè)備的推廣、農(nóng)村道路的修建、物流配送渠道以及專業(yè)技術(shù)培訓等。

五、結(jié)論

我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營尚處于探索階段，政策法規(guī)、財政支持以及推動形式需不斷完善。不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況、耕地面積及人均占有量差異和耕地分布零碎化的現(xiàn)狀，決定了我國應在國家宏觀調(diào)控、政策引導、財政補貼、立法支持的基礎(chǔ)上，分地區(qū)、分層次地組織土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)服務機構(gòu)的形式、制定與當?shù)氐乩項l件、經(jīng)濟狀況、耕地面積等相適應的法律法規(guī)和財政補貼政策，來有效推進我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；M程。對于人均耕地占有量大的地區(qū)，積極引導農(nóng)戶自愿進行耕地和農(nóng)業(yè)服務集中連片；對于耕地面積大、人均耕地占有量少的地區(qū)，重點在于通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務集中化帶動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?；對于經(jīng)濟發(fā)達、人均耕地占有量少、財政支持力度較大的地區(qū)，應充分發(fā)揮其資金、技術(shù)優(yōu)勢，與周邊省市聯(lián)合建立農(nóng)業(yè)規(guī)模化示范點，由點及片，由片及面逐步向全國延伸，帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化的實現(xiàn)。