李偉舵,張曉東

(中共湖南省委黨校,湖南 長沙 410006)

近年來,地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過高、潛在風(fēng)險上升的問題日益受到社會各界的關(guān)注.為應(yīng)對債務(wù)問題,中央政府不僅修訂《預(yù)算法》開放了各省的發(fā)債融資權(quán),還密集出臺了各類管控措施抑制債務(wù)風(fēng)險的進(jìn)一步攀升.由于中國各省份、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,各地的財政收入與支出存在明顯的結(jié)構(gòu)差異,面臨的債務(wù)治理壓力也不完全一致[1].考慮到全國地方政府債務(wù)治理、風(fēng)險防控一盤棋的整體規(guī)劃與不同地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的異質(zhì)性,我國的債務(wù)治理政策安排必須兼具一致性和針對性[2],這就要求我們必須全面了解各省域地方政府在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展過程中所承擔(dān)的財政支出壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)特點(diǎn).因此,深入分析中國省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)問題,對全面了解我國地方政府的債務(wù)現(xiàn)狀和提升我國債務(wù)治理效能具有重要現(xiàn)實(shí)意義.

地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問題一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)話題.如: 李臘生[3]、王鋒[4]等較早就對我國地方政府債務(wù)的整體違約風(fēng)險和省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)特點(diǎn)進(jìn)行了研究.張金清和聶雨晴[5]進(jìn)一步評估了我國各省域的債務(wù)違約風(fēng)險.此外,還有一些學(xué)者進(jìn)一步深入剖析了單一省份的債務(wù)負(fù)擔(dān)特點(diǎn)[6～8].從債務(wù)負(fù)擔(dān)評價指標(biāo)的角度來看,相關(guān)文獻(xiàn)可大致分為兩類: 一類是使用絕對債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)進(jìn)行研究.如: 李永剛[9]、楊燦明[10]、郭敏[11]等所使用的財政赤字規(guī)模、債務(wù)規(guī)?？偭?、償債年限等.另一類則側(cè)重于使用相對評價指標(biāo).如: 余應(yīng)敏和王蓓[12]從債務(wù)負(fù)擔(dān)率、償還率和逾期率衡量了寧波政府的債務(wù)負(fù)擔(dān).刁偉濤[13]從財政赤字率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率的視角對我國省域地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行了評估.但整體來看,基于我國最新的省域債務(wù)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù),結(jié)合絕對量和相對量指標(biāo)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)還較少.

綜上所述,本文使用2020年中國各省域的財政支出數(shù)據(jù),在分析地方債務(wù)絕對負(fù)擔(dān)規(guī)模的基礎(chǔ)上,結(jié)合相對債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)對我國各省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行較為全面的分析.本文的主要貢獻(xiàn)有: (1)基于常用債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)間的內(nèi)在聯(lián)系,構(gòu)建了包含債務(wù)率、財政負(fù)擔(dān)水平和財政自給率3 類指標(biāo)的債務(wù)負(fù)擔(dān)模型,并測算了各省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān); (2)分別從省域和地區(qū)的角度呈現(xiàn)我國地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)現(xiàn)狀.

1 模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)說明

(1) 模型構(gòu)建

地方政府債務(wù)率是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險和債務(wù)負(fù)擔(dān)的常用相對指標(biāo),與財政負(fù)擔(dān)、財政自給率等指標(biāo)密切相關(guān),根據(jù)上述指標(biāo)的相關(guān)關(guān)系易得:

其中,綜合財力為一般公共預(yù)算收入與政府性基金收入之和,財政支出為一般公共預(yù)算支出與政府性基金支出之和.

由于地方政府的債務(wù)余額由一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)構(gòu)成,分別由一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入承擔(dān).根據(jù)式(1)推導(dǎo),同理可得:

(2) 數(shù)據(jù)說明

本文使用的數(shù)據(jù)包括我國31 省份(自治區(qū)、直轄市)2020年的GDP 和各項(xiàng)財政收入、支出數(shù)據(jù).鑒于地方政府的一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)主要和一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入相關(guān),本文中地方政府財政收支主要指一般公共預(yù)算收支和政府性基金收支.具體而言,各省域的GDP 數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局,財政收支數(shù)據(jù)根據(jù)各省份(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布的預(yù)決算執(zhí)行報告(2020)整理而得,少數(shù)缺失數(shù)據(jù)在往年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理估計.

2 我國省域地方政府財政收入及債務(wù)負(fù)擔(dān)的規(guī)模分析

2020年我國各省域的財政收入和債務(wù)負(fù)擔(dān)情況見表1.由表1 可知,2020年,我國省域地方政府的平均財政收入和債務(wù)余額依次為6192.82 億元、8415.71 億元.當(dāng)年的平均舉債規(guī)模超過了平均財政收入.從地域分布來看,呈現(xiàn)出東中西地區(qū)遞減的趨勢,東部省域的債務(wù)余額平均值為10801.94 億元,比西部省域的債務(wù)余額均值高出近83.04%,專項(xiàng)債務(wù)余額的均值甚至超過了西部省域的2 倍.由于東部省域的財政收入也更高,并不意味著東部省域的財政風(fēng)險更高.具體而言,債務(wù)余額超過10000 億元的省域共有9 個,其中東部地區(qū)有6 個,中部地區(qū)和西部地區(qū)分別有2 個和1 個,這印證了東部省域具備更高債務(wù)余額的判斷.其中,浙江的債務(wù)余額達(dá)到22702.18 億元,是唯一負(fù)債規(guī)模超過20000 億的省份.債務(wù)余額最低的為西藏,僅為374.98 億元,相差率近60 倍.這表明我國不同省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模差異顯著.

表1 2020年我國各省域的財政收入和債務(wù)負(fù)擔(dān)情況 單位: 億元

從一般債務(wù)規(guī)模來看,浙江、山東、江蘇、遼寧、湖南等地的一般債務(wù)余額較高,均超過了6500 億元; 西藏、寧夏、海南、天津、青海等地的一般債務(wù)規(guī)模則較小,均在2000 億元以下.從專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模來看,東部省域的專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模均值達(dá)到了5911.99 億元,超過了一般債務(wù)規(guī)模的均值.其中,大多數(shù)東部省域的專項(xiàng)債務(wù)在債務(wù)余額中的比例超過了50%,而中西部省域則普遍在50%以下.這說明東部省域更愿意發(fā)債用于具體項(xiàng)目的建設(shè),而非用于臨時性資金周轉(zhuǎn).

3 我國省域地方政府的相對債務(wù)負(fù)擔(dān)及結(jié)構(gòu)特征分析

地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅取決于債務(wù)的規(guī)模,還和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收支狀況密切聯(lián)系.本節(jié)將從負(fù)債率及其分解指標(biāo)對我國各省份(自治區(qū)、直轄市)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行分析.

(1) 我國省域地方政府的債務(wù)率及其分解分析

2020年我國省域地方政府的債務(wù)率及其分解見表2.易看出,2020年我國省域地方政府的整體債務(wù)率水平較高,均值達(dá)到了189.53%.債務(wù)率最低的分別為上海、廣東、北京、江蘇、福建.雖然東部地區(qū)的整體債務(wù)余額規(guī)模較大,但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合財政收入水平較高,使得東部省域地方政府債務(wù)率水平低于中西部省域,發(fā)生償債風(fēng)險的概率也較小.西部省域雖然負(fù)債額較小,但由于財政收入不足,平均債務(wù)率也最高,達(dá)到了244.18%.特別是青海、黑龍江、寧夏和內(nèi)蒙古等地的債務(wù)率較高,均超過了300%.從負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來看,2020年全國地方政府負(fù)債率均值為32.62%,其中青海、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、天津等地的負(fù)債率較高.除青海(81.65%)外,其他省域的負(fù)擔(dān)率均在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率的國際警戒線(60%)內(nèi).這表明我國債務(wù)控制政策的執(zhí)行效果較好,各省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)整體上在較為安全的范圍內(nèi).

表2 2020年我國省域地方政府的債務(wù)率及其分解

從財政負(fù)擔(dān)水平來看,我國地方政府財政支出在GDP 中的平均占比為41.00%,除西藏的財政負(fù)擔(dān)水平(137.54%)超過了100%外,其他省份(自治區(qū)、直轄市)的財政支出總量均小于地區(qū)GDP.其中福建、廣東、江蘇、河南、山東等地的財政負(fù)擔(dān)水平較低,均在30%以下.財政支出占GDP 的比重反應(yīng)了政府對地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度,整體而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)已經(jīng)較為完善,對公共支出的需求空間也較小.而經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)則恰好相反,需要政府投入較多的資金用于支持社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.這就解釋了2020年我國財政負(fù)擔(dān)水平在區(qū)域分布上呈現(xiàn)出東中西遞增趨勢的現(xiàn)象.而財政支出的剛性需求,又進(jìn)一步導(dǎo)致了西部省域甚至出現(xiàn)了財政負(fù)擔(dān)超出地區(qū)GDP 總量的現(xiàn)象.

從財政自給率來看,我國省域地方政府的財政自給率為50.87%,這意味著地方政府有近一半的財政支出源于中央政府的轉(zhuǎn)移支付或舉債籌資.其中,東中西部地區(qū)的平均財政自給率依次為67.02%、45.01%和36.76%,西部地區(qū)的財政自給率水平僅為東部地區(qū)的54.85%.福建的財政自給率最高,達(dá)到了90.34%,西藏的財政自給率最低,僅為11.81%,財政自給率在全國平均值以下的省域有22 個.這說明我國省域地方政府普遍面臨著財政資金壓力,且地區(qū)間差異顯著.

(2) 我國省域地方政府的一般債務(wù)率及其分解分析

圖1 展示了2020年我國省域地方政府的一般債務(wù)率、一般債務(wù)負(fù)擔(dān)率、公共財政負(fù)擔(dān)水平和公共財政自給率.從一般債務(wù)率指標(biāo)來看,我國各省域一般債務(wù)率的平均值為190.39%,略高于整體債務(wù)率水平.區(qū)域負(fù)擔(dān)方面,東部地區(qū)的平均一般債務(wù)率低于中、西部地區(qū),西部地區(qū)的一般債務(wù)率最高.其中北京、上海、廣東、福建、江蘇、天津等地一般債務(wù)率低于100%,上述地區(qū)當(dāng)年的一般公共預(yù)算收入能完全滿足一般債務(wù)的償債需求,對一般債務(wù)風(fēng)險的控制力最強(qiáng).青海的一般債務(wù)率最高,達(dá)到了659.37%.河南、貴州、寧夏等地的一般債務(wù)率也較高,均超過了300%,需要警惕由一般債務(wù)累積導(dǎo)致的償債風(fēng)險.從一般債務(wù)負(fù)擔(dān)率來看,各省域的平均一般債務(wù)負(fù)擔(dān)率為18.75%,超過了負(fù)擔(dān)率的一半,這意味著各省域的一般債務(wù)總量高于專項(xiàng)債務(wù)總量.從公共財政負(fù)擔(dān)水平來看,2020年我國公共財政負(fù)擔(dān)平均水平為18.74%,東部地區(qū)的公共財政負(fù)擔(dān)水平最低,西部地區(qū)的負(fù)擔(dān)水平最高.其中,西藏的公共財政負(fù)擔(dān)比例達(dá)到了126.06%,這表明西藏地區(qū)的一般公共預(yù)算支出的規(guī)模超過了該地區(qū)的GDP總量.從公共財政自給率來看,2020年全國平均公共財政自給率為43.65%,其中西藏、青海、甘肅、河南、新疆等地的公共財政自給率均在30%以下,這意味著上述地區(qū)的一般公共預(yù)算支出主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付或負(fù)債實(shí)現(xiàn),一定程度上增加了地方政府的財政風(fēng)險.

圖1 2020年我國省域地方政府的一般債務(wù)率及其分解

(3) 我國省域地方政府的專項(xiàng)債務(wù)率及其分解分析

圖2 展示了2020年我國省域地方政府的專項(xiàng)債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率、政府性基金負(fù)擔(dān)水平和政府性基金自給率狀況.從專項(xiàng)債務(wù)率數(shù)據(jù)來看,我國各省域?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)率的平均值為196.68%,高于平均債務(wù)率和平均一般債務(wù)率.在所有地區(qū)中,只有西藏和江蘇的專項(xiàng)債務(wù)率低于100%,專項(xiàng)債務(wù)率排在前5 的依次為天津、黑龍江、甘肅、新疆、內(nèi)蒙古,債務(wù)率均達(dá)到300%以上.這意味著絕大多數(shù)地區(qū)當(dāng)年的政府性基金收入不能滿足專項(xiàng)債務(wù)的償債需求,但由于專項(xiàng)債務(wù)往往投向有一定收益的公共項(xiàng)目,如: 棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路建設(shè)等,故專項(xiàng)債務(wù)率增加并不意味著償債風(fēng)險的同步升高.從專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)來看,2020年全國平均專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率為13.88%,專項(xiàng)債務(wù)在債務(wù)余額中的平均比例為42.55%,在債務(wù)總量中的占比還較低.值得注意的是,東部地區(qū)的專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率超過了中西部地區(qū),達(dá)到了14.36%,這也印證了和其他地區(qū)相比,東部地區(qū)更愿意發(fā)放專項(xiàng)債券的觀點(diǎn).從政府性基金負(fù)擔(dān)水平來看,2020年我國平均政府性基金負(fù)擔(dān)水平為11.3%,東部地區(qū)的政府性基金負(fù)擔(dān)水平最高,中部地區(qū)的負(fù)擔(dān)水平最低.在政府性基金自給率方面,全國平均政府性基金自給率達(dá)到了68.88%,但值得重視的是政府性基金自給率較高的地區(qū)均獲得了較高的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入,其中江蘇和浙江甚至超過了10000 億元.在土地資源有限和房地產(chǎn)價格不可持續(xù)的雙重約束下,應(yīng)當(dāng)警惕由土地依賴帶來的財政風(fēng)險.

圖2 2020年我國省域地方政府的專項(xiàng)債務(wù)率及其分解

4 結(jié)束語

基于2020年我國31 個省份(自治區(qū)、直轄市)的債務(wù)余額與財政收支數(shù)據(jù),分析了我國省域地方政府的負(fù)債規(guī)?，F(xiàn)狀,得出以下主要結(jié)論:

第一,我國省域地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)整體可控,但地區(qū)和省份間的債務(wù)風(fēng)險差異顯著.數(shù)據(jù)分析表明,2020年全國地方政府負(fù)債率均值為32.62%,除青海外,各地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率均低于60%,處于相對安全的范圍內(nèi).其中,東部地區(qū)的整體債務(wù)負(fù)擔(dān)較低,西部地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)較高,出現(xiàn)財政危機(jī)的概率也高于其他地區(qū).具體而言,北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財政負(fù)擔(dān)、償債壓力均在合理范圍內(nèi),財政狀況較好,青海、西藏等地則存在債務(wù)負(fù)擔(dān)率高、財政自給率低等問題.

第二,我國省域地方政府的一般債務(wù)率、公共財政負(fù)擔(dān)均呈現(xiàn)出東中西遞增的趨勢.其中,北京、上海、廣東等地區(qū)當(dāng)年的一般公共預(yù)算收入超過一般債務(wù)規(guī)模,償債能力較強(qiáng).青海、貴州、河南等中西部地區(qū)的一般債務(wù)率較高,均超過了300%,對中央政府存在著較強(qiáng)的債務(wù)兜底依賴.在公共財政負(fù)擔(dān)水平和財政自給率方面,福建、江蘇、山東等東部省份表現(xiàn)較好; 在財政支出剛性的影響下,西藏、青海、新疆等經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)則普遍存在公共財政負(fù)擔(dān)較高、公共財政自給率較低等問題.

第三,和中西部地區(qū)相比,東部地區(qū)承擔(dān)的專項(xiàng)債務(wù)比重更高.從專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)率和政府性基金負(fù)擔(dān)水平來看,東部地區(qū)均高于中西部地區(qū),但由于東部地區(qū)的政府性基金收入較高,故其專項(xiàng)債務(wù)率依舊最低,政府性基金自給率也最高.西藏、江蘇的專項(xiàng)債務(wù)率較低,天津、黑龍江等地的專項(xiàng)債務(wù)率較高.值得注意的是,江蘇、浙江等省份政府性基金收入中國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入的規(guī)模較大,需要防范由土地依賴帶來的潛在財政風(fēng)險.

基于以上結(jié)論,提出如下政策建議:

第一,提升地方政府債務(wù)調(diào)控政策針對性,形成系統(tǒng)性債務(wù)治理體系.在應(yīng)對地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題時,應(yīng)當(dāng)充分考慮地區(qū)間債務(wù)負(fù)擔(dān)的同一性和異質(zhì)性.一方面,要認(rèn)識到我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)整體可控,特別是東部地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險較低,應(yīng)在防控債務(wù)風(fēng)險的同時充分發(fā)揮地方政府舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的正面效應(yīng),不斷提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和質(zhì)量.另一方面,要通過增加專項(xiàng)投資、出臺優(yōu)惠政策引入社會資本等方式彌補(bǔ)青海、西藏、貴州等地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資金缺口,避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)被迫依賴過度舉債的方式發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì),將中西部地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)控制在合理范圍內(nèi).

第二,發(fā)揮財政收入二次分配優(yōu)勢,促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展.我國各省域債務(wù)負(fù)擔(dān)差異歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均的結(jié)果.江蘇、上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)減少轉(zhuǎn)移支付力度,并依據(jù)償債能力和公共財政自給率指標(biāo),適當(dāng)放寬對債務(wù)負(fù)擔(dān)規(guī)模的限制; 針對青海、貴州等落后地區(qū),中央政府應(yīng)進(jìn)一步增加轉(zhuǎn)移支付力度,尤其要增加對地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付,充分滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求,通過促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決上述地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的問題.

第三,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),提高資金利用效率.和一般債務(wù)相比,專項(xiàng)債務(wù)的用途較為固定,在一定程度上降低了監(jiān)督成本、提高了資金利用效率.在今后的債務(wù)治理中,一是要積極推廣東部地區(qū)在專項(xiàng)債券發(fā)行和專項(xiàng)資金利用上的成功經(jīng)驗(yàn),逐步提升中西部地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)負(fù)擔(dān)在債務(wù)余額中的比例.二是要形成對地方政府投資項(xiàng)目事前考察、事中監(jiān)督、事后考核的管理體系,通過體制機(jī)制的完善切實(shí)提高地方政府資金的投資回報率,避免由資金利用效率低下帶來的債務(wù)負(fù)擔(dān)累積問題.此外,也要規(guī)范各類土地使用權(quán)出讓制度,逐步減少對土地政策的依賴.