欒培中

(蘭州大學 人力資源部，甘肅 蘭州 730000)

任何政策的價值都在于通過制度著力解決問題，并在影響問題的各種因素之間尋求聯(lián)系和平衡。[1]黨的十九大提出的習近平新時代中國特色社會主義思想明確了治國理政的基本方略，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，要不斷完善教師管理、發(fā)展教師政策體系等。新時代，教師政策在師德師風建設(shè)、高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍建設(shè)以及全社會尊師重教等方面取得了長足發(fā)展，在一定程度上保證了我國教師政策走向治理化的方向。縱觀高校教師政策發(fā)展進程，由于高校教師問題是一個復雜的動態(tài)過程，因此不同時期教師政策內(nèi)容的關(guān)注重心和關(guān)注焦點各有差異?；诖?，本文借用整體性治理理論為高校教師隊伍政策的發(fā)展提供新的視閾與方法論指導，將教師政策還原在“內(nèi)容、過程、價值以及環(huán)境”四個維度的整體性治理生態(tài)之中，在解釋其性質(zhì)與特征的基礎(chǔ)上，提出高校教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的理性選擇。

一、整體性治理理論：一種分析視角

整體性治理(Holistic Governance)是在實踐互動與公共管理理論中形成的理論分支，最早由英國約克大學安德魯·鄧西爾于1990年首次提出。隨后，英國學者佩里·?？怂箤⑦@一概念上升為理論體系，該理論的研究起點旨在解決政府治理碎片化問題所引發(fā)的社會問題。整體性治理的價值理念是以公民需求為導向，通過整合—協(xié)調(diào)—融入三個層次的策略活動，實現(xiàn)政策不同利益主體間的相互協(xié)作，從而排除不同政策之間相互削弱與腐蝕的情境。其中，整合是指將不同領(lǐng)域的部門與機構(gòu)形成具有共同目標的組織結(jié)構(gòu)，使之在執(zhí)行過程中相互協(xié)作。協(xié)調(diào)是指不同機構(gòu)之間形成共創(chuàng)共商的協(xié)作理念，并將各方的政策議題納入整體性考慮，進而實現(xiàn)共同目標的過程?？傊?，整體性治理以解決政府治理過程中因缺乏充分交流與合作而導致的各自為政的現(xiàn)象為出發(fā)點，強調(diào)通過政府功能與不同部門之間的整合、協(xié)調(diào)與融入，為公民提供一站式的公共服務。

作為一種整合方式，整體性治理是實現(xiàn)橫向與縱向協(xié)調(diào)的行政思維活動，因此，高校教師隊伍政策可以從整體性治理理論汲取養(yǎng)分。首先，整體性治理與我國高校教師政策的價值理念具有同源共生性。整體性治理倡導整合—協(xié)調(diào)—融入的模式與理念，提供一種無縫隙的公共服務，以公眾需求為核心，使每個運行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個整體性的運轉(zhuǎn)流程——不是各個環(huán)節(jié)的簡單排序，而是圍繞最終目標體現(xiàn)整體效益的運行流程。[2]從這個角度而言，整體性治理不僅適用于公共管理領(lǐng)域，而且對于我國高校教師政策管理具有重要價值。一方面，高校教師隊伍政策執(zhí)行問題涉及不同部門之間的界限，同樣也涉及教師編制配置與跨區(qū)調(diào)整、教書育人能力素質(zhì)、教師權(quán)益保障等諸多領(lǐng)域，僅憑某一個主體機構(gòu)或部門無法有效應對教師政策執(zhí)行的全部情況，這就需要聯(lián)合多元主體，內(nèi)外協(xié)同推進，權(quán)責明晰，相互制衡與相互規(guī)約，從而實現(xiàn)教師整體性治理政策“善治”的美好愿景。另一方面，中央政府、教育行政部門等應適時出臺高校教師隊伍政策，確立教師隊伍優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，加強師德師風建設(shè)，破除教師隊伍建設(shè)的機制體制障礙，從而實現(xiàn)我國高校教師隊伍向高質(zhì)量發(fā)展的歷史性跨越。其次，整體性治理與我國高校教師政策執(zhí)行碎片化問題具有內(nèi)在的契合性。當前，多元利益主體之間存在著潛在的博弈格局，導致教師政策合力不夠，容易引發(fā)高校教師政策執(zhí)行的碎片化問題。如國家缺乏對“雙師型”教師的認定標準，使得各地區(qū)及高校對“雙師型”教師的認定標準參差不齊，教育行政部門、高校等多元主體亟待秉承“整體性”理念，完善現(xiàn)有教師制度體系。綜上，基于價值理念的同源共生性、內(nèi)在契合性，將整體性治理融入高校教師隊伍政策的分析框架，為探討高校教師隊伍政策的基本邏輯、性質(zhì)與特征、理性選擇提供獨特的類比分析引鑒。

二、高校教師整體性治理政策的基本邏輯

任何一種治理體系都有其存續(xù)與產(chǎn)生的歷史舞臺，需要相應的政治、經(jīng)濟和文化基礎(chǔ)。不同歷史時期，教育所處的具體環(huán)境不同，教師政策的發(fā)展勢必會有所差異，也必然會涉及整體性治理的內(nèi)容、過程、價值以及環(huán)境等基本問題，由此構(gòu)成高校教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的基本邏輯。

(一)整體性治理內(nèi)容：彰顯教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的保障性

從我國教師政策的發(fā)展歷史看，任何一項教師政策的變革實質(zhì)上都是教師權(quán)利分配變化的產(chǎn)物，是教師利益訴求的重新分配與表達。因而，教師權(quán)利與謀求的資源利益配置是高校教師隊伍建設(shè)政策的重點，也是影響我國高校教師政策內(nèi)容的重要因素。整體性治理內(nèi)容分析主要從微觀和宏觀兩個層面展開。從微觀層面看，教師問題到底需要哪些政策規(guī)章制度，才能從根本上滿足教育政策規(guī)章制度所要解決的全部教育問題的需要。換句話說，教育部或地方教育行政部門頒布的教師政策與規(guī)章需要針對某一具體問題來制定，應有具體的教師政策目標、指向與定位。如2009年8月《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)以法律的形式明文規(guī)定了教師的權(quán)利和義務、資格和任用以及考核等，明確了教師的待遇與法律責任的范圍與性質(zhì)。據(jù)此，以《教師法》為核心，相繼頒布了《教師資格條例》《普通高等學校人員編制的實行辦法》以及《關(guān)于高等學校崗位設(shè)置管理的指導意見》等教育法規(guī)與規(guī)章，明確了教師的申訴、仲裁與專業(yè)發(fā)展的一體化制度等。2012年國務院頒布的《關(guān)于加強教師隊伍建設(shè)的意見》明確規(guī)定，“教師隊伍要具有先進的教育理念、扎實的專業(yè)知識基礎(chǔ)和較強的教育教學能力”。2018年，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》(以下簡稱《意見》)指出，要全面加強師德師風建設(shè)，不斷提升教師專業(yè)能力等。2020年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍，加強師德師風建設(shè)，完善教育管理和發(fā)展政策體系等。這些有關(guān)教師政策法律的內(nèi)容成為諸多高校整體性治理與制定本校教師規(guī)章制度的重要依據(jù)。從宏觀層面看，教師隊伍建設(shè)政策主要考量高校教師治理政策能否滿足我國高等教育發(fā)展與改革的訴求。改革開放以來，相關(guān)教師政策的內(nèi)容重點各不相同，所關(guān)注的問題也各有差異，可以說，基本上能夠滿足我國高校教師隊伍的改革與發(fā)展訴求。但是，如果以系統(tǒng)性、創(chuàng)新性和科學性作為教師政策衡量的標準，我國現(xiàn)有的教師治理政策仍需要進一步完善。尤其是各高校教師隊伍治理優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的地位、職稱的評審機制等，尚缺乏一部專門的政策法規(guī)予以指導。

(二)整體性治理過程：彰顯教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的秩序性

教師隊伍政策發(fā)展的秩序離不開治理過程的調(diào)適，教師政策秩序建立在政策認可度、民主理念以及監(jiān)督過程等基礎(chǔ)上，并與治理政策等諸多因素聯(lián)系在一起。在教師政策場域?qū)崿F(xiàn)有序化治理的關(guān)鍵期，一是教師整體性治理政策的執(zhí)行過程體現(xiàn)出較高的認可度和接受度。政策執(zhí)行過程是教師整體性治理的重要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在政策活動及其生命過程中具有至關(guān)重要的地位與作用。[3](P.18)在新時代背景下，教師政策制定過程的民主性、科學性與合法性使教師治理政策得到了社會各界的一致好評，同時也得到了全國高校的認可與接受。在這些教育政策的推動下，大部分高校重新制定了學校章程，切實提升了教師整體性治理的能力。可見，我國高校教師隊伍建設(shè)直接受國家教育政策與法規(guī)的推動，兩者之間形成了相輔相成的良性關(guān)系與運行模式。

二是教師整體性治理政策的執(zhí)行過程展現(xiàn)出良好的民主性。誠如約翰·杜威所言，民主主義本身便是一個教育的原則、一個教育的方針和政策。[4](P.201)我國教師政策由國務院或教育部制定頒布與印發(fā)，表明國家對教師隊伍建設(shè)的重要性有著深刻的認知，并將其作為提升我國高校內(nèi)部治理效率的重要舉措。國家教育行政管理部門也通過制定相關(guān)的教育政策引導教師政策的方案選擇，并作出越來越具體的規(guī)定與細則。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，教師治理政策的決策過程也展現(xiàn)出良好的民主性。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)以民主性為原則，積極采納民意合理的表達訴求，并進行教師政策決策民主化。因此，執(zhí)行過程中的民主化在很大程度上保證了決策的平等性與科學性，有利于政策在高校的執(zhí)行與貫徹。

三是教師整體性治理政策的監(jiān)督過程凸顯依法治校理念。倘若要實現(xiàn)教師政策整體運行的有序和高效，必須借由法治化調(diào)節(jié)協(xié)調(diào)治理秩序中的沖突與邊界。近年來，隨著我國教育法律與政策法規(guī)的不斷健全和完善，高校教師治理體系逐漸凸顯出以“國家主導、教育法律法規(guī)引領(lǐng)”的特征，這正是我國教育治理政策踐行依法治校理念的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)高校教師隊伍建設(shè)依法治校理念的關(guān)鍵，一方面在于通過嚴格的監(jiān)督程序確保相關(guān)政策落實到位，另一方面在于建立完善的教師治理法律政策體系。2003年7月，教育部印發(fā)了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》；2013年1月，教育部印發(fā)了《全面推進依法治校實施綱要》。上述文件對于落實教師地位、保障教師參與院校管理以及實現(xiàn)教師的專業(yè)化發(fā)展等均具有里程碑式的意義與作用。

此外，各高校為深化對教師體制改革的認識，以教育法律法規(guī)為基點，遵循高校教育發(fā)展規(guī)律，結(jié)合自身的辦學特色與現(xiàn)狀，設(shè)計有效途徑，鼓勵教師參與到學校的管理工作中來，積極行使建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(1)如西南大學通過修訂《教職工代表大會實施細則》與《二級教職工代表大會實施辦法》，明確規(guī)定了凡涉及高校改革發(fā)展的重大事項、與教職工利益相關(guān)的事務均要提交教職工代表大會審議，拓寬了高校教師的監(jiān)督渠道。

(三)整體性治理價值：彰顯教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的目標性

所謂教育政策價值是指教育政策的主客體屬性在教育整體性治理政策實踐活動過程中所形成的功能與效率關(guān)系，即教育整體性治理政策所實現(xiàn)的功能與價值在多大程度上滿足教育治理政策多元利益相關(guān)者的需求，這種價值體現(xiàn)在教育政策的融通過程之中。具體來說，就是以教育整體性治理價值為內(nèi)生邏輯，同時實現(xiàn)目的性價值與工具性價值的共同關(guān)懷，實現(xiàn)社會性價值與個體性價值的相對制衡，實現(xiàn)文化價值與經(jīng)濟價值的共贏，保持必然價值與應然價值的張力空間。

在教師整體性治理場域，高校教師整體性治理政策就是一整套適應我國高校教師發(fā)展與改革的治理政策理論體系。從教師政策的積極影響看，《教育法》《教師法》以及《高等教育法》的通過從法律層面保障了教師依法維權(quán)、依法治教的法治化進程。在教育立法之后，我國教師隊伍的地位逐漸上升，如制定《關(guān)于加強高等學校青年教師隊伍建設(shè)的意見》《關(guān)于實施卓越教師培養(yǎng)計劃的意見》《高等學?！案邔哟蝿?chuàng)造性人才計劃”實施方案》以及《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》等文件，使教師隊伍結(jié)構(gòu)不斷改善、優(yōu)秀教師層出不窮、教育教學水平顯著提升、教育培養(yǎng)體系日趨完善，這充分證明我國教師隊伍在推進教師發(fā)展與管理政策建設(shè)方面的強大作用。

(四)整體性治理環(huán)境：彰顯教師隊伍建設(shè)政策發(fā)展的約束性

正如有學者所言，自我的自由不是天生的，而必然是在一定的社會環(huán)境中形成的，沒有一切外部制約而達到自由的自我都是毫無個性的，也就沒有確定的目的。[5](P.54)因此，教師政策的發(fā)展并不是完全意義上的“自由”，也需要治理環(huán)境的約束。根據(jù)教師政策環(huán)境系統(tǒng)的復雜性可將整體性治理環(huán)境分為教師政策過程(決策、執(zhí)行與評價)、教師政策內(nèi)容(政治、經(jīng)濟、教育與文化)、教師政策地域范圍(不同國家與地區(qū))以及教師政策層次(宏觀、中觀與微觀)等。從總體上看，我國高校教師隊伍建設(shè)的整體性治理政策環(huán)境已逐步完善，形成了較為完善的良性循環(huán)圖景。一是我國教師政策審時度勢，充分尊重教育政策的環(huán)境規(guī)律與發(fā)展態(tài)勢，雖然教育政策起步相對較晚，但是隨著國家教育交流政策與教師國際化競爭程度的日益激烈，其自身的發(fā)展逐步完善。如《規(guī)劃綱要》《意見》等文件規(guī)定“加強教師隊伍建設(shè)”，“深化教師管理綜合改革”，進一步豐富和強調(diào)了我國教師治理的相關(guān)政策。二是高校教師隊伍建設(shè)備受關(guān)注，各級教育行政部門和高校不僅將教師隊伍建設(shè)作為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的核心內(nèi)容與必然趨勢，而且也將其作為完善我國現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在要求與重要舉措。如《教育法》《高等教育法》以及《教師法》的頒布極大地豐富了我國高校教師制度的相關(guān)政策。

從新中國成立70余年來的歷史發(fā)展脈絡看，從改革開放之初的政策規(guī)范具有籠統(tǒng)性與宏觀性、原則性指導，到比較系統(tǒng)性和深化性地規(guī)定教師隊伍建設(shè)的重要任務、法制保障、素質(zhì)與師德體系建設(shè)等，再到制定針對高校教師隊伍建設(shè)的專門政策，政策的長效運行機制得以建立。如今，在新時代教師治理體系現(xiàn)代化背景下，我國高校教師隊伍建設(shè)政策的內(nèi)容已逐步形成新的格局、新的體系。

三、整體性治理理論介入高校教師隊伍政策發(fā)展的性質(zhì)與特征分析

整體性治理理論觀照下的高校教師隊伍政策發(fā)展是在“完全狀態(tài)”下進入政策均衡狀態(tài)的常規(guī)階段，進而形成的一種有序化的生態(tài)秩序環(huán)境。基于上述政策文本分析，高校教師整體性治理政策應凸顯發(fā)展目標與治理手段具有的相統(tǒng)一性、信任關(guān)系與責任意識互為同構(gòu)性以及整合與協(xié)作具有的共生性等特征。具體來說，發(fā)展目標與治理手段相統(tǒng)一性是遵循教師整體性治理政策發(fā)展規(guī)律的基本前提，信任關(guān)系與責任意識為教師整體性治理政策的決策與管理提供了路線保障，整體與協(xié)作共生性是在求新求異基礎(chǔ)上對教師整體性治理政策的集中體現(xiàn)。

(一)發(fā)展目標與治理手段具有相統(tǒng)一性

范國睿等人認為，政策的不完整性以及中央和地方執(zhí)行機構(gòu)行政等級之間的離散性使教育政策呈現(xiàn)出復雜性特征[6](P.200)，尤其是發(fā)展目標與治理手段的相互分離。從教師政策治理的現(xiàn)狀看，雖然確立了教師政策的宏偉目標，但在微觀治理手段上，限制性的制度仍然較多。因此，需借助整體性治理理論，因為其研究起點就是為解決政府治理碎片化問題，目的是為公民提供一種無縫隙的公共服務，使之在服務過程中秉承效能、效率、責任與民主等公共精神和價值?；诖?，以整合—協(xié)調(diào)—融入的治理手段為主，以其他手段為輔，進而保障教育政策目標的實現(xiàn)。通過發(fā)展目標與治理手段的相互強化和相互作用，保證發(fā)展目標與治理手段的統(tǒng)一性。在整體性發(fā)展目標上，運用科學整體性治理理念與法治思維來指導教師政策體制機制改革，不斷完善教育法規(guī)與政策建設(shè)，明確教育主管部門決策形成的有效機制，在法律與理論上形成教師政策有法可依的善態(tài)格局，進而釋放改革紅利。在整體性治理手段上，政策手段是達成政策目標的途徑，因此需尋求與整體性目標相匹配的政策治理手段。

此外，治理手段的選擇既要考慮到對其他政策手段的組合性與優(yōu)化性，又要防止政策手段優(yōu)先于政策目標而產(chǎn)生的偏移現(xiàn)象。借助希克斯提出的合并手段，將多元利益主體融合在一起，并積極參與到教師的決策之中，以實現(xiàn)教師政策目標。政策科學以民主參與為基礎(chǔ)，并在多主體共同協(xié)商的互動交流中運行，從而實現(xiàn)教師政策效能的最大公約數(shù)?？梢?，要在教師政策中實現(xiàn)發(fā)展目標與治理手段相統(tǒng)一，既要解決教師政策存在的普遍問題與針對性問題，又要考慮到各方利益與資源使用效益最大化的統(tǒng)一，使之更深層次地展現(xiàn)整體性治理的內(nèi)在特征。

(二)整合與協(xié)作具有共生性

整合與協(xié)作是指在解決碎片化問題的過程中優(yōu)化資源配置，謀求各方利益的和諧與可持續(xù)發(fā)展，使之達成和睦相容的一種關(guān)系狀態(tài)。然而，從教育政策執(zhí)行兼顧多方關(guān)系的角度看，政府肯定會遇到不同行動者之間的利益矛盾與沖突。如教師政策整體性治理的實現(xiàn)既離不開上下級職能部門的密切配合，也離不開同級職能部門的行動協(xié)調(diào)與資源整合，而且教師政策的協(xié)同治理也離不開技術(shù)部門、高校各部門乃至師生個體的整合與協(xié)作。對此，借助希克斯靈活權(quán)變的治理策略，可將其劃分為求同存異、求同化異、化異不求同、既不求同也不化異四種類型。

遵循這一邏輯，教師政策執(zhí)行的整合與協(xié)作共生性體現(xiàn)在三個方面。一是教師政策是在具體的環(huán)境背景下被執(zhí)行的，在遵從教師政策本意的同時，既要有現(xiàn)實觀與全局觀，又要靈活采用與本地方高校環(huán)境相協(xié)調(diào)與相整合的措施；二是教師政策執(zhí)行要有效協(xié)調(diào)政策制定者主體與執(zhí)行主體之間的關(guān)系、教師政策執(zhí)行各環(huán)節(jié)的關(guān)系、教師政策執(zhí)行與影響教師政策執(zhí)行的內(nèi)外部因素關(guān)系以及教師政策執(zhí)行所涉及的多元利益關(guān)系，從而實現(xiàn)完整化、科學化與有效化的教師政策目的；三是教師政策往往與復雜的社會問題交織在一起，某一個社會問題的發(fā)生發(fā)展，單一的關(guān)注往往不能從根本上解決問題，還需要顧及其間相互聯(lián)系與相互影響的問題?？梢?，在整體性治理中以整合與協(xié)作為特征要義，既保障了政策任務的明確性與各方行為的統(tǒng)一性，也建立起了各部門組織間的伙伴關(guān)系，從而擴大了整體性治理的理論與實踐基礎(chǔ)。

(三)信任關(guān)系與責任意識互為同構(gòu)性

信任關(guān)系與責任意識是整體性治理的關(guān)鍵要件。信任關(guān)系是主體在面對不確定性、復雜性的社會條件時所體現(xiàn)出來的一種互動方式與依賴關(guān)系，對這種信任關(guān)系的構(gòu)建必須以整體性責任意識為邏輯前提，并以此促進組織與其他人員的相互合作與交流。在希克斯看來，信任關(guān)系與責任意識是解決治理碎片化問題的重要途徑之一。從當下教師政策治理的現(xiàn)狀看，由于政策治理過程具有潛在的風險性，因此單一主體無法對其進行有效的治理活動。換言之，主體間的信任度表征著不同層級主體的低度控制，這就導致不同部門所承擔的責任混亂和不清晰。如教育政策要求各高校必須履行師德師風的職責與業(yè)務指導，但并沒有對如何履行職責作細致的規(guī)定，缺乏明確的責任要求，必將導致教育行政部門對高校凸顯管理錯位或缺位現(xiàn)象。

所以，在整體性治理過程中，信息關(guān)系的構(gòu)建與責任意識的樹立具有同構(gòu)性。一是信任關(guān)系的構(gòu)建。不同教育行政部門、機構(gòu)以及組織之所以會信任對方，其原因在于雙方共同的身份與特征以及已被證明是可信與可靠的。建立政府—高?！處煛鐣男湃侮P(guān)系，需采取確立信息分類、為不同組織機構(gòu)留予空間以及重視培訓等策略。二是樹立整體性責任意識。教育行政背景下的責任由以下幾方面構(gòu)成，即教育行政人員對教師政策資源、政策執(zhí)行等保有記錄匯總的證據(jù)；依據(jù)主體不同的能力與權(quán)力，對其執(zhí)行活動負責；具有責任獎勵與責任追究機制與措施等。可見，整體性治理中以信任關(guān)系與責任意識為組織文化，既解決了治理責任的分散與裂解問題，也維系了協(xié)商、交流與合作網(wǎng)絡的紐帶機制。

四、高校教師隊伍政策發(fā)展的整體性治理路徑

任何一種良好的政策與體制對于現(xiàn)實的適應性都是相對且短暫的，因為現(xiàn)實總是在漸進式的變化中不斷向前發(fā)展，高校教師隊伍政策也不例外。整體性治理倡導整合—協(xié)調(diào)—融入的模式與理念，旨在解決政府治理的碎片化問題。因此，運用整體性治理為探尋我國高校教師政策治理之道提供了嶄新的視角，是建設(shè)我國教師政策制度的重要理論工具。

(一)完善教師法律法規(guī)體系，規(guī)范整體治理秩序

針對教師政策頂層設(shè)計的“碎片化”問題，完善教師法律法規(guī)體系是保障我國教育治理工作的重要基石。政策建設(shè)是高校教師質(zhì)量提升的首要條件，正如范國睿等人所言，政策制定是整個政策動態(tài)過程的邏輯起點和基礎(chǔ)，直接影響和決定著教育政策后續(xù)階段的程序與任務以及教育政策過程的走向。[6](P.113)整體性治理理論認為，治理過程的關(guān)鍵活動包括政策(政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督)、規(guī)則、服務提供以及監(jiān)視等。[7]可見，整體性治理可以打破高校組織管理的“中心—邊緣”模式，提升教師在高校治理過程中的參與性和主體性，所以，必須完善法律保障體系、規(guī)范整體治理秩序。

首先，完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系。以《教師法》《高等教育法》等法律法規(guī)為邏輯前提，完善相應的教師政策體系，明晰高校教師人事制度改革的目標與方向，破除教師隊伍建設(shè)的深層次問題，從而激發(fā)高校教師的創(chuàng)造活力與潛力。如加大放管服改革力度、推進教師編制改革、加大高校教師學術(shù)評價力度、發(fā)揮人才項目與研究平臺等。

其次，整合中央—地方的關(guān)系，統(tǒng)一教師政策的執(zhí)行目標?！皩€體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目，將‘政府組織’的研究重點轉(zhuǎn)移到‘個體問題’的解決”上[8](P.24)，教育政策執(zhí)行過程中應以公民需求為導向，統(tǒng)一教師政策執(zhí)行目標，以形成教育治理的善態(tài)格局。一方面，在教師政策的執(zhí)行過程中應采取多種措施積極地與教師進行溝通、交流，以便了解教師的利益訴求。此外，為了提高教育行政部門對教師訴求的回應性與順暢性，需不斷改善與教師的交流和溝通方式。另一方面，在遵循以中央政策為導向的前提下，制定地方整體性教師政策，建立教師政策執(zhí)行協(xié)作委員會，并充分發(fā)揮其協(xié)作職能。《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》指出，要加強頂層設(shè)計、政策部署與宏觀指導，涉及教師培養(yǎng)培訓體系、師德師風建設(shè)、專業(yè)素質(zhì)能力、教師地位待遇等各個領(lǐng)域。各地方教育行政部門在分階段制定和執(zhí)行教師政策體制改革的任務與路線時，如發(fā)現(xiàn)地方教師政策資源共建共享面臨行政體制障礙，且教師政策執(zhí)行協(xié)作委員會并未采取有效行動時，中央教育行政部門可以直接通過行政問責的方式履行其相關(guān)職責，從而實現(xiàn)各地方教師政策建設(shè)的整體目標。

(二)重塑教師隊伍建設(shè)質(zhì)量的政策執(zhí)行理念

整體治理以解決公眾最關(guān)心的問題為政府行為的主旨, 在治理理念上回歸公共性, 注重政府社會管理和公共服務職能的發(fā)揮。[9]在行政分權(quán)的指導思想下，中央政府不斷賦予地方政府以自主權(quán)，進而催生了一批地方“理性經(jīng)濟人”。作為“理性經(jīng)濟人”，地方政府在制定教師政策時，必然以追求利益最大化為根本目的，即將教師作為工具性的價值取向，強調(diào)社會的發(fā)展需要教師做什么。反之，教師作為生命性的價值取向，強調(diào)教師能夠做什么。雖然教師政策兼顧兩種價值取向，但相比之下，更加側(cè)重于前者，致使教師政策具有指向偏失性。因此，在教師政策執(zhí)行過程中，教育行政部門應以教師質(zhì)量問題為導向，將高素質(zhì)、專業(yè)化作為教師隊伍建設(shè)的價值訴求，堅持“師德師風”“立德樹人”，提升教師教書育人的能力素質(zhì)，著力建設(shè)一支具有教育情懷、專業(yè)精神、掌握廣博精湛的知識體系、精通傳遞之術(shù)以及富有創(chuàng)新思維能力與實踐能力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍。

以解決問題為導向是以提升教師隊伍質(zhì)量為出發(fā)點，將高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍建設(shè)列入教育行政部門治理的有限考慮選項，將教育行政部門的研究重點轉(zhuǎn)移到提升教師質(zhì)量的軌道上來。因此，教育行政機構(gòu)應在思維模式、治理方法上進行新的變革與創(chuàng)新。首先，以政策為抓手，推進“雙一流”教師隊伍的專業(yè)化建設(shè)。以《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設(shè)總體方案》《關(guān)于高等學校加快“雙一流”建設(shè)的指導意見》《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》以及《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》等政策文件為引領(lǐng)，建設(shè)一批具備世界一流大學水平的高校教師隊伍。一是完善高校教師培養(yǎng)機制。教師需轉(zhuǎn)變身份角色，盡快融入新的環(huán)境，以“立德樹人”為根本任務，加強自身的使命感與教育信念。二是教師需樹立“終身學習”理念，持續(xù)開展教學與科研技能培養(yǎng)活動，高校要經(jīng)常組織專家講座、學術(shù)研討會等，讓教師盡快掌握和更新理論與實踐結(jié)構(gòu)，以適應新時代教育發(fā)展的需求。其次，重視高校師資配置“優(yōu)質(zhì)均衡”，促進校際的協(xié)同發(fā)展。遵循“人才是國家的人才”的理念，規(guī)范人才雙向流動的秩序性，在合作共建共享的基礎(chǔ)上，構(gòu)建校際的資源融合模式，完善教師治理政策的考核評價機制、互聘機制與選聘機制等，從而實現(xiàn)校際“雙一流”的生態(tài)愿景。此外，對我國西部地區(qū)高校師資提供政策傾斜，加大治理政策的扶持力度，有機調(diào)控教師激勵機制與補償機制，切實推行校際教師定期輪崗交流政策，從根本上實現(xiàn)高校發(fā)展協(xié)同共建共享的良性互動。

(三)優(yōu)化多元主體協(xié)調(diào)機制，增強教師政策執(zhí)行合力

多元主體間的協(xié)調(diào)機制是政府—高?！處煛鐣榷嘣黧w間為實現(xiàn)共同目標而進行合作與交流的方法和規(guī)則，涉及利益協(xié)調(diào)機制、行為約束機制以及信息共享交流機制等。當前，在政府與高校之間的合作與交流中缺乏教師主體的有效參與，弱化了社會在教師政策執(zhí)行中的主體地位，不利于高校教師政策執(zhí)行協(xié)作工作的穩(wěn)定展開。為此，需借助整體性治理理論中有關(guān)協(xié)調(diào)機制的建構(gòu)邏輯，完善教師政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)機制。

在利益協(xié)調(diào)機制方面，以協(xié)商互動為邏輯基點，形成共同的政策話語體系。教育行政部門需加強地方政府與高校之間的協(xié)商與交流，依據(jù)教育政策的實施范圍召開區(qū)域性或全國性的會議，邀請教師參與其中，讓教師在充分認識教育政策的情況下，對相關(guān)議題進行廣泛而深刻的討論，實現(xiàn)“溝通政策信息、宣傳動員、反饋意見、增強理解、提出政策建議”[10](P.131)等共建共享的善態(tài)格局，以此保證教育整體治理政策的順利運行。

在行為約束機制方面，以監(jiān)控機制為抓手，完善教育行政主管部門對高校教師治理政策實施的監(jiān)督制約機制。中央教育行政部門通過設(shè)置具體的行為規(guī)則，明確教師政策在執(zhí)行過程中應遵守的規(guī)章制度，以此規(guī)范各級地方教育行政部門間教師政策執(zhí)行的協(xié)作行為。如地方教育部門在制定具體的程序制度時，中央教育部門應嚴格審批、備案、評估與反饋等制度，形成科學的封閉環(huán)節(jié)回路，進而保證各級地方教育部門的教育治理政策與國家行政部門計劃實施方案的協(xié)調(diào)性。此外，整合政府與社會之間的關(guān)系，調(diào)動社會組織積極參與教師政策的執(zhí)行過程，充分發(fā)揮公民廣泛參與教師政策執(zhí)行的監(jiān)督職能。如有效推進教師問責過程的公開性，對高校教師失責、失職、濫權(quán)等行為的調(diào)查需通過網(wǎng)絡信息、媒體公開等方式進行及時發(fā)布，以確保教師的合法權(quán)益得到有效保障。

在信息共享交流機制方面，應以信息化、智能化為基礎(chǔ)，形成政府—高?！處煛鐣煌黧w間的“無縫隙”信息共享平臺。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能”等信息技術(shù)，充分發(fā)揮教師對教育政策決策與制定的制衡作用，如通過各地政府與高校之間的網(wǎng)絡連接，使高校與教師等主體的利益訴求得到充分表達，進行有效的信息傳遞、共享與公開，從而實現(xiàn)整體治理的有效協(xié)作。