王欣蕊 暢琪 董久民

（1.沈陽市規(guī)劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004；2.沈陽雪松經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會，遼寧沈陽 110000）

發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)是促進工業(yè)轉型、提高城市創(chuàng)新力與競爭力的重要途徑，新型產(chǎn)業(yè)用地政策是支撐新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。

一、背景

近年來，隨著我國城市經(jīng)濟發(fā)展模式和增長方式的轉變，社會對高科技、高性能、高質量產(chǎn)品的消費需求不斷增加，新型產(chǎn)業(yè)成為我國產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的核心驅動力。與粗放低端的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，新型產(chǎn)業(yè)具有科技含量高、環(huán)境污染小、集約利用土地、帶動能力強等優(yōu)勢。發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)可優(yōu)化工業(yè)結構，吸引高精尖人才，增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力。

新型產(chǎn)業(yè)融合了研發(fā)、生產(chǎn)、服務等功能，對于復合型功能空間的要求較高，且用地期限存在不確定性，過往略顯粗放的產(chǎn)業(yè)用地政策已無法滿足新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求。2015年，原國土資源部等六部門聯(lián)合發(fā)布《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，從加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管制度等方面提出建議。

為適應產(chǎn)業(yè)用地多元化的需求和城市轉型發(fā)展的趨勢，深圳、南京和上海率先開展了新型產(chǎn)業(yè)用地政策探索，在培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了良好的效果。隨后，以東莞、廣州、杭州和鄭州為代表的30多個城市均出臺了新型產(chǎn)業(yè)用地相關政策。出臺政策的城市大部分為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟更發(fā)達、用地狀況更緊張的東、南部沿海城市，并逐步向中西部和東北部內(nèi)陸城市發(fā)展。

二、政策制定現(xiàn)狀分析

新型產(chǎn)業(yè)用地政策是鼓勵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、推動城市更新的重要手段，是城市土地資源精細化配置的創(chuàng)新性制度設計。分析新型產(chǎn)業(yè)用地政策不難發(fā)現(xiàn)，各城市的政策體系基本相似，主要涉及產(chǎn)業(yè)界定、規(guī)劃設計、用地管理和監(jiān)管機制四個方面。

1.產(chǎn)業(yè)界定

雖然各地新型產(chǎn)業(yè)用地的定義略有不同，但內(nèi)涵基本是一致的，東莞、鄭州等城市的新型產(chǎn)業(yè)用地指融合研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、無污染生產(chǎn)等新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關配套服務的用地。

為了明確新型產(chǎn)業(yè)用地分類，滿足新型產(chǎn)業(yè)用地管理的需要，目前普遍的做法是在工業(yè)用地大類下增設中類或小類，將新型產(chǎn)業(yè)用地從常規(guī)的工業(yè)用地中分離出來。深圳、東莞、武漢等城市在工業(yè)用地M大類下增加新型產(chǎn)業(yè)用地M0中類；鄭州市在一類工業(yè)用地M1中類下增設新型工業(yè)用地M1A小類；福州市在一類工業(yè)用地M1下設置創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)M1，以區(qū)別于普通工業(yè)用地。

2.規(guī)劃設計

（1）開發(fā)強度

目前，各地在開發(fā)強度方面主要采用三種方法，一種是設置容積率下限，如武漢、溫州等城市設置容積率下限為2.0，廣州、杭州等城市設置容積率下限為3.0；另一種是采用區(qū)間法，如天津、濟南等城市設置容積率區(qū)間為1.5~4.0，東莞、珠海等城市設置容積率區(qū)間為3.0~5.0。深圳則是采用基準法，根據(jù)密度分區(qū)將基準容積率劃分成“2.0，2.5，4.0”三個等級，實行差異化管控。

容積率下限的設定取決于地方產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展狀況，容積率上限的設定能夠有效控制新型產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)強度，避免對一般商務辦公市場造成沖擊，但也容易造成上限制約，不利于空間形態(tài)管理。新型產(chǎn)業(yè)用地需要研發(fā)、辦公、商務等功能空間，具備與城市功能相融合的基礎條件，建議綜合考慮產(chǎn)業(yè)特點、區(qū)域位置、城市空間形態(tài)等因素，合理設定新型產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強度。

（2）兼容比例

新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要復合的功能空間，一方面,新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開相應的技術配套設施和商業(yè)服務設施；另一方面，新型產(chǎn)業(yè)的職員主要為從事研發(fā)、設計等工作的高精尖人才，對生活服務設施的要求較高，因此，新型產(chǎn)業(yè)用地通常集科研、生產(chǎn)、商務、居住、休閑等多種功能于一體。

各地新型產(chǎn)業(yè)配套用房比例上限一般控制在15%~30%之間。配套用房比例過低將難以發(fā)揮配套設施對新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，建議根據(jù)地方新型產(chǎn)業(yè)實際需求情況合理制定配套用房比例，引導新型產(chǎn)業(yè)用地兼容復合利用，滿足新型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)生活配套需求，避免造成新型產(chǎn)業(yè)用地“地產(chǎn)化”等問題。

（3）建筑設計

新型產(chǎn)業(yè)用房包含了產(chǎn)品研發(fā)設計、生產(chǎn)制造、商務洽談、居住配套等功能，建筑設計既要滿足科研辦公的需求，也要滿足試驗生產(chǎn)的需求。生產(chǎn)制造用房應符合工業(yè)建筑設計規(guī)范，研發(fā)設計用房可參照辦公建筑設計規(guī)范進行設計，配套宿舍可參照租賃住房標準進行設計。

此外，為了防止“工改居”現(xiàn)象出現(xiàn)，需要設置新型產(chǎn)業(yè)用房的最小基本單元建筑面積。各地新型產(chǎn)業(yè)用地最小基本單元建筑面積一般設置在300~500平方米之間。為了減輕新型企業(yè)的空間成本，最小分割單元面積不宜過高，應根據(jù)地方新型產(chǎn)業(yè)特點、規(guī)模、需求等實際情況合理制定。

3.用地管理

（1）供應方式

新型產(chǎn)業(yè)用地一般采用招標、拍賣、掛牌方式公開出讓，武漢、溫州、濟南等城市鼓勵采用彈性年期、先租后讓、租讓結合等方式供應。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地出讓年限以50年為主，出讓周期較長，無法與新型民營中小企業(yè)的生命周期有效匹配，難以與快速發(fā)展變化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相適應。彈性供地制度能夠有效避免土地閑置，降低企業(yè)用地成本，最大限度實現(xiàn)土地的經(jīng)濟效益和社會效益。

（2）地價計收

在地價計收方面，各城市主要以工業(yè)地價和商業(yè)辦公地價為基礎進行計收。鄭州、杭州等城市的出讓起始價按照普通工業(yè)用地評估價的1～2倍修正后評估，并根據(jù)出讓年期系數(shù)修正后確定；東莞、珠海等城市首先將普通工業(yè)用地市場評估價的地面地價和商業(yè)辦公用地市場評估價的樓面地價進行容積率系數(shù)修正，再按分割轉讓比例平分，最后根據(jù)出讓產(chǎn)業(yè)項目的容積率、出讓年期修正后確定。

（3）分割轉讓

目前，新型產(chǎn)業(yè)用地的分割轉讓制度主要有兩種。一種是在滿足特定要求的前提下，經(jīng)審查批準后，允許企業(yè)按幢、層等固定界限為基本單元分割轉讓，如武漢、鄭州等城市。分割轉讓比例一般不超過產(chǎn)業(yè)用房總計容建筑面積的50%左右，同時嚴格限制分割轉讓對象、不動產(chǎn)登記條件和最小分割單元面積等。另一種是明確規(guī)定新型產(chǎn)業(yè)用地不得分割轉讓，如福州等城市。

新型產(chǎn)業(yè)用地原則上應全部自持，為鼓勵節(jié)約集約利用土地，給予企業(yè)充足的發(fā)展空間，建議借鑒武漢、鄭州等城市的經(jīng)驗，在滿足特定要求的前提下，允許企業(yè)整體或按規(guī)定的分割單元轉讓，政府保留優(yōu)先回購權。

各城市配套服務設施一般不允許分割轉讓，少數(shù)城市如武漢市規(guī)定配套用房可以分割轉讓，但應與產(chǎn)業(yè)用房相掛鉤。自持的配套服務設施有利于提升園區(qū)品質，營造良好的配套服務氛圍，提升園區(qū)集聚效應。建議審慎制定配套服務設施分割轉讓制度，防止利用新型產(chǎn)業(yè)用地“炒房”，保障配套服務設施總量。

4.監(jiān)管機制

各地均十分重視用地監(jiān)管機制的建立。在項目準入環(huán)節(jié)，編制產(chǎn)業(yè)準入目錄，制定投資、產(chǎn)出、稅收等準入標準，進行項目準入評估；在土地供應環(huán)節(jié)，一般采用雙約束機制，先簽訂履約監(jiān)管協(xié)議，內(nèi)容包括產(chǎn)業(yè)準入標準、建設標準、建設時序、驗收機制和違約處置措施等相關條款，再與國土部門簽訂土地出讓合同，明確規(guī)劃條件、使用類型、分割轉讓、貢獻比例和建設周期等內(nèi)容；在達產(chǎn)驗收環(huán)節(jié)，一般是在項目運營3～6年后，依據(jù)履約監(jiān)管協(xié)議開展達產(chǎn)驗收工作，通過驗收的開發(fā)主體可辦理相關不動產(chǎn)登記手續(xù)；在日常監(jiān)管環(huán)節(jié)，項目通過達產(chǎn)驗收后，每隔2～5年對產(chǎn)業(yè)的房屋使用功能、產(chǎn)值、環(huán)保等各要素進行常態(tài)監(jiān)管；在土地處置環(huán)節(jié)，對未通過達產(chǎn)驗收或履約監(jiān)管的新型產(chǎn)業(yè)用地，采取沒收履約保障金、收回土地、錄入失信名單等方式對其進行處置。

落實新型產(chǎn)業(yè)用地政策離不開有效的管控。建議建立“全周期”“全要素”的土地監(jiān)管機制，設立包括多個政府部門共同參與的“遴選+供應+驗收+處置”機制，加強項目批前審核和批后管理，實現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)用地管理系統(tǒng)化、精細化、動態(tài)化。

三、結語

從目前出臺的新型產(chǎn)業(yè)用地政策來看，各地在提高開發(fā)強度、明確兼容比例、靈活供應方式、嚴控分割轉讓、細化監(jiān)管機制等方面均做出了詳細的規(guī)定，為培育新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)效益創(chuàng)造了條件。但由于缺乏布局引導、缺少規(guī)?？刂?、監(jiān)管不到位等問題，部分城市在實踐過程中出現(xiàn)了新型產(chǎn)業(yè)侵蝕工業(yè)空間、擠占商辦用地、沖擊房地產(chǎn)市場等現(xiàn)象。

新型產(chǎn)業(yè)用地政策是支撐新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，新型產(chǎn)業(yè)用地政策的制定需要根據(jù)實地情況和執(zhí)行狀況系統(tǒng)推進，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐步調整。因此，需要綜合考慮各類產(chǎn)業(yè)用地結構,對新型產(chǎn)業(yè)用地政策進行細化研究，探索形成契合各種新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的用地政策，做到精準施策。