■賴先進(jìn)

【提 要】國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了治理概念區(qū)別于西方治理概念的新內(nèi)涵，也建構(gòu)了協(xié)同治理鮮明的理論和實(shí)踐特色。治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的協(xié)同治理是一種復(fù)合型協(xié)同治理。協(xié)同治理的復(fù)合特性主要包括“中心+多元”協(xié)同治理主體的結(jié)構(gòu)性復(fù)合、協(xié)同治理外延的“屬”+“種”應(yīng)用復(fù)合、協(xié)同治理類型“內(nèi)部協(xié)同+內(nèi)外協(xié)同”的系統(tǒng)性復(fù)合、協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)路徑“制度化”+“效能化”的整體性復(fù)合等。在治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下，社會(huì)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，也面臨一定挑戰(zhàn)。在路徑上，應(yīng)緊緊圍繞治理現(xiàn)代化建設(shè)加以實(shí)現(xiàn)：在治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建中，完善協(xié)同治理配套制度，推進(jìn)協(xié)同治理走向制度化；在治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，立足機(jī)制建設(shè)，提高協(xié)同治理相關(guān)制度執(zhí)行力；堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能、文化賦能，優(yōu)化促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)生成和實(shí)現(xiàn)的條件和環(huán)境。

一、國(guó)內(nèi)外協(xié)同治理理論研究的進(jìn)展

20 世紀(jì)90 年代以來，治理概念在理論研究上大行其道。作為治理理論譜系的子體系，協(xié)同治理及其相關(guān)概念（英文名稱“collaborative governance”，國(guó)內(nèi)理論界也稱之為合作治理、協(xié)作治理）[1]呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，成為國(guó)內(nèi)外理論研究和實(shí)踐應(yīng)用的熱點(diǎn)之一。

近年來，圍繞協(xié)同治理概念界定，國(guó)外理論界取得新的突破與進(jìn)展。早期國(guó)外協(xié)同治理比較有代表性的定義是：克里斯·安塞爾和艾莉森·加什認(rèn)為，協(xié)同治理是一種為制定和執(zhí)行公共政策或管理公共項(xiàng)目和資產(chǎn)、由一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)發(fā)起的，并由非政府行動(dòng)者或利益相關(guān)者參加，共同進(jìn)行決策（而非僅僅是咨詢活動(dòng)）的正式制度安排。[2]早期國(guó)外協(xié)同治理概念界定在主體上主要是政府與社會(huì)的協(xié)同合作。理論中的“協(xié)同治理”等詞匯都常常被國(guó)內(nèi)外學(xué)者用來指代政府與其他組織之間跨部門的合作、共治。[3]隨著理論研究和實(shí)踐的深入，國(guó)外協(xié)同治理內(nèi)涵得到了新的拓展?？驴恕勰⒌倌取ぜ{巴蒂等認(rèn)為，協(xié)同治理是為了執(zhí)行其他方式不能達(dá)到的目標(biāo)，跨越公共機(jī)構(gòu)邊界、政府層級(jí)，或者跨越公共部門、私人部門和社會(huì)邊界，而進(jìn)行的公共政策制定與管理過程與結(jié)構(gòu)。[4]她們將協(xié)同治理相關(guān)的概念（跨部門協(xié)同、網(wǎng)絡(luò)治理等相近的理論）進(jìn)行了整合，提出了協(xié)同治理體系（collaborative governance regime）概念。協(xié)同治理體系概念的提出，是對(duì)協(xié)同治理理論內(nèi)涵的重要?jiǎng)?chuàng)新，發(fā)展了早期協(xié)同治理內(nèi)涵，政府內(nèi)部的治理協(xié)同也成為協(xié)同治理體系的重要組成部分。

目前，國(guó)內(nèi)理論研究的主要是基于對(duì)早期西方協(xié)同治理概念范疇進(jìn)行分析。主要有三個(gè)代表性的研究進(jìn)路：一是多中心治理理論下的研究進(jìn)路。多數(shù)學(xué)者從多中心視角對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行分析。孫萍等認(rèn)為，在對(duì)多中心主體參與治理的理論研究中，協(xié)同治理已然成為國(guó)外治理理論前沿的關(guān)注所在。[5]二是合作治理的研究進(jìn)路。張康之認(rèn)為，合作治理打破了政府對(duì)社會(huì)治理的壟斷，是由多元治理主體通過合作互動(dòng)的方式而開展的社會(huì)治理。[6]三是政府與社會(huì)協(xié)同治理研究進(jìn)路。歐黎明等分析了協(xié)同治理的社會(huì)生成，認(rèn)為信任關(guān)系和平臺(tái)建設(shè)是社會(huì)協(xié)同治理的關(guān)鍵。[7]桑玉成認(rèn)為，官民協(xié)同治理代表了政府社會(huì)管理的發(fā)展取向，但官民協(xié)同治理的基礎(chǔ)還很薄弱。[8]燕繼榮從政府與社會(huì)關(guān)系的視角，闡明了社會(huì)自治基礎(chǔ)上協(xié)同治理是公共治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要方向。[9]

綜合來看，現(xiàn)有理論研究較少關(guān)注在我國(guó)本土化語(yǔ)境下協(xié)同治理的理論與實(shí)踐內(nèi)涵，尤其是較少關(guān)注在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)背景下協(xié)同治理的本土化特色。一方面，政府與社會(huì)協(xié)同的研究進(jìn)路是西方協(xié)同治理理論的核心內(nèi)涵和主張，為我國(guó)公共治理創(chuàng)新提供了思路；但該進(jìn)路并非覆蓋我國(guó)公共治理、協(xié)同治理實(shí)踐指向的所有內(nèi)容，甚至缺乏實(shí)踐創(chuàng)新中的核心內(nèi)容指向。另一方面，多中心治理、合作治理研究進(jìn)路使協(xié)同治理帶有更加淡化政府中心主義的理論色彩，與強(qiáng)化黨政作用的治理實(shí)踐產(chǎn)生較強(qiáng)的張力。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下治理概念的主要特色分析

我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理概念與西方語(yǔ)境下的治理是不同的，不能用西方治理概念套解我國(guó)國(guó)家治理概念。我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論與實(shí)踐賦予了治理新的理論內(nèi)涵和特色。

（一）從行為上看，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理主要是治國(guó)理政行為

治理（“governance”）在中西方語(yǔ)境下具有較大的內(nèi)涵差異。在西方日常語(yǔ)境下，治理就是管理行為。從理論角度看，西方語(yǔ)境下治理至少有六種用法：作為最小化功能的國(guó)家或政府的治理；作為公司治理的治理；作為新公共管理的治理；作為“善治”的治理；作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理等。[10]在中國(guó)傳統(tǒng)政治思想中，國(guó)家治理通常是指統(tǒng)治者的“治國(guó)理政”。在新中國(guó)，國(guó)家治理的基本含義是黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政。[11]本質(zhì)上，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理行為是治國(guó)理政行為。但在西方的理論語(yǔ)境下，治理與治國(guó)理政行為有很大差異，治理主要是自下而上的社會(huì)自我組織、自我管理行為，包括公司治理行為。

（二）從結(jié)構(gòu)上看，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下“中心+多元參與”治理體系

在西方理論語(yǔ)境下，治理體現(xiàn)社會(huì)中心主義，具有“去政府中心主義”的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。西方國(guó)家行政改革理念“Less Government，More Governance”[12]便體現(xiàn)了西方語(yǔ)境中治理的去政府中心主義特點(diǎn)。“去政府中心主義”在治理理念上有創(chuàng)新，但實(shí)踐上未必有效。這種治理的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)艱難的過程,而且本身也存在治理失范和失效的可能。[13]美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的改革表明，自由市場(chǎng)的支持者所宣稱的能夠自我調(diào)節(jié)、達(dá)到均衡的市場(chǎng)機(jī)制是不存在的。[14]我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理不是“去政府中心”主義導(dǎo)向，而是要強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力和政府執(zhí)行力。以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)，是我國(guó)國(guó)家治理的特色之一。[15]當(dāng)然，國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理也不排除社會(huì)作為治理的主體，在社會(huì)治理等中微觀治理層次也強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同、社會(huì)參與。國(guó)家治理概念吸收了治理和善治理論與公司治理理論的合理內(nèi)容。[16]

（三）從工具上看，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的治理是“制度之治”，制度是現(xiàn)代化治理的主要工具和手段

制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最主要的概念，制度建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基本的路徑。[17]從古至今，國(guó)家治理活動(dòng)有許多層次的工具和手段，包括制度、思想理念、道德、技術(shù)等?，F(xiàn)代化國(guó)家治理為什么要立足制度？在治理的工具體系之中，制度是最根本的、最基礎(chǔ)的、最穩(wěn)定的。在治理的成本比較看，制度之治成本是最低的。從治理的績(jī)效比較看，制度之治績(jī)效是最大的。法治（制度之治）比人治，無論是在比較成本和比較績(jī)效上都有明顯優(yōu)勢(shì)，依法治國(guó)或制度興邦(廣義法治與制度化同義)應(yīng)當(dāng)成為堅(jiān)定不移的政治改革目標(biāo)。[18]推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，要針對(duì)制度體系和治理體系的短板（包括制度短缺、制度陳舊、制度失靈、治理失效等），優(yōu)化制度體系，補(bǔ)齊制度短板，推進(jìn)制度改革創(chuàng)新，優(yōu)化制度執(zhí)行和治理環(huán)節(jié)。[19]

（四）從路徑上看，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下治理創(chuàng)新邏輯是，在堅(jiān)持和鞏固的基礎(chǔ)上完善和發(fā)展

在堅(jiān)持和鞏固的基礎(chǔ)上完善和發(fā)展是我國(guó)治理改革創(chuàng)新的邏輯思路和方法論，這表明實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要方式是增量改革。首先，這是由我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化是大國(guó)之治的現(xiàn)代化所決定的。大國(guó)的國(guó)情，決定了治理改革創(chuàng)新是在堅(jiān)持和鞏固基礎(chǔ)上完善和發(fā)展制度，不能犯顛覆性錯(cuò)誤，不能照抄照搬他國(guó)制度模式。其次，這是由大國(guó)治理的制度功能所決定的。在大國(guó)國(guó)情下，中國(guó)國(guó)家治理的戰(zhàn)略選擇主要解決通過什么力量來凝聚與整合這個(gè)巨型社會(huì)的問題。[20]因此，國(guó)家治理體系和制度建設(shè)的首要功能和前提是制度整合。在此基礎(chǔ)上，治理才能吸納社會(huì)參與，提高執(zhí)行力。再次，這也符合制度和治理體系生成和發(fā)展規(guī)律。我國(guó)制度和治理體系不是天上掉下來的，是內(nèi)生演化的結(jié)果。

三、治理現(xiàn)代化賦予協(xié)同治理的特色與內(nèi)涵：復(fù)合型協(xié)同治理

理論發(fā)生和應(yīng)用的場(chǎng)景是理論研究不可忽視的重要方面。國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下治理概念具有許多本土化的特色。作為治理的子概念，協(xié)同治理也具有鮮明的內(nèi)涵特色。治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理是一種具備結(jié)構(gòu)性復(fù)合、應(yīng)用性復(fù)合、系統(tǒng)性復(fù)合、整體性復(fù)合等多種特性的復(fù)合型概念和模式。

（一）“中心+多元”協(xié)同治理主體的結(jié)構(gòu)性復(fù)合特色

正如治理結(jié)構(gòu)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“中心+多元”治理結(jié)構(gòu)一樣，治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理也必然呈現(xiàn)“中心+多元”的結(jié)構(gòu)性復(fù)合特征。首先，在主體上，公共事務(wù)協(xié)同治理是在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下政府負(fù)責(zé)、社會(huì)各方力量協(xié)同參與的結(jié)構(gòu)。黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，構(gòu)成中國(guó)協(xié)同治理最大優(yōu)勢(shì)、最鮮明特色、最基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。其次，從協(xié)同治理的形成機(jī)制看，協(xié)同治理的類型可以分為：自我啟動(dòng)型（self-initiated）、獨(dú)立第三方召集型（independently convened）、外部指導(dǎo)型（externally directed，含強(qiáng)制型）等。[21]各級(jí)黨組織作為治理的“中心”，既促進(jìn)公共事務(wù)協(xié)同治理的自我啟動(dòng)，又為相關(guān)主體協(xié)同提供了有效的外部指導(dǎo)或第三方支持。相比而言，在西方聯(lián)邦制國(guó)家條件下，許多地方性復(fù)雜公共事務(wù)不屬于聯(lián)邦事權(quán)，難以發(fā)揮聯(lián)邦政府的“中心”協(xié)調(diào)作用。

（二）協(xié)同治理外延“屬”+“種”的應(yīng)用性復(fù)合特色

從理論上看，協(xié)同治理包含“屬”（即協(xié)同治理的廣義概念）和“種”（即協(xié)同治理的特定安排和應(yīng)用）兩層含義。國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下的協(xié)同治理也體現(xiàn)著這兩層復(fù)合性外延。無論是從“屬”，還是從“種”看，中西方協(xié)同治理都是有顯著差異的。首先，從“屬”來看，協(xié)同治理在我國(guó)公共治理實(shí)踐中是廣義的概念，并不像許多西方理論局限于政府與社會(huì)協(xié)同治理的狹義概念。其次，從“種”的概念看，我國(guó)協(xié)同治理實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域更廣。西方國(guó)家協(xié)同治理主要應(yīng)用的領(lǐng)域有：環(huán)境治理、危機(jī)管理、社區(qū)治理等。根據(jù)首次提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的黨的十八屆三中全會(huì)《決定》、對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行戰(zhàn)略性部署的黨的十九屆四中全會(huì)《決定》，在中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，協(xié)同治理應(yīng)用的場(chǎng)景和領(lǐng)域有：黨政體制內(nèi)的協(xié)同（機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化協(xié)同高效、監(jiān)察體系協(xié)同性、宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)同等）；社會(huì)治理領(lǐng)域的社會(huì)協(xié)同；區(qū)域發(fā)展協(xié)同等。協(xié)同治理應(yīng)用領(lǐng)域廣泛是由國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下治理外延廣泛性所決定的。

（三）協(xié)同治理類型“內(nèi)部協(xié)同+內(nèi)外協(xié)同”的系統(tǒng)性復(fù)合與特色

治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理是“內(nèi)部協(xié)同+內(nèi)外協(xié)同”的結(jié)合體。從協(xié)同治理的參與主體看，廣義的協(xié)同治理行為和活動(dòng)包括：政府之間（跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)政府間）的協(xié)同治理、政府與社會(huì)組織、公眾之間的協(xié)同治理、政府與企業(yè)的協(xié)同治理等。在政府與社會(huì)的力量對(duì)比上，我國(guó)治理體制主要是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局；西方國(guó)家治理體制主要是“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”格局。在西方，政府相對(duì)較弱，復(fù)雜公共事務(wù)協(xié)同治理側(cè)重點(diǎn)和立足點(diǎn)主要是：實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)同，協(xié)同解決治理難題。在我國(guó)，政府力量相對(duì)較強(qiáng)、社會(huì)力量培育尚不充分，有效解決復(fù)雜公共事務(wù)，主要的側(cè)重點(diǎn)和立足點(diǎn)是：加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)同，形成整體性的治理合力；政府與社會(huì)力量協(xié)同，是必要的補(bǔ)充。自20 世紀(jì)80年起進(jìn)行的社會(huì)治安綜合治理表明，政府與社會(huì)協(xié)同問題上，如果是政府牽頭，比較容易協(xié)調(diào)，但某些社會(huì)組織的匹配性可能存在問題；如果是社會(huì)組織牽頭，政府如何配合、在多大程度上配合，是需要深入探討的。[22]

（四）協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)路徑“制度化”+“效能化”的整體性復(fù)合與特色

制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵詞、中心詞。在治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下，協(xié)同治理的關(guān)鍵詞同樣是制度。協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)雖然有多重工具（價(jià)值理念、組織機(jī)構(gòu)、制度、技術(shù)等），但主要還是依靠制度、完善制度、實(shí)現(xiàn)制度化。在制度化基礎(chǔ)上，不斷提升治理效能。這是因?yàn)?，?guó)家治理的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是包含兩方面內(nèi)容的雙重現(xiàn)代化過程，即治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化。治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在規(guī)定了協(xié)同治理具有制度化和效能化雙重復(fù)合的實(shí)現(xiàn)路徑。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，有治理制度，無治理能力，那么制度就徒有虛名；有治理能力，沒治理制度，那么能力就會(huì)被泛用濫用。[23]對(duì)于協(xié)同治理而言，有協(xié)同治理制度，沒有產(chǎn)生協(xié)同治理能力（即沒有產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同治理效應(yīng)），那么協(xié)同治理就缺乏治理效能；如果有協(xié)同治理能力，但沒有協(xié)同治理制度，那么協(xié)同治理可能缺乏可持續(xù)性和規(guī)范性，甚至存在被濫用的可能。

四、治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

（一）協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要優(yōu)勢(shì)

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的總體框架下，我國(guó)公共事務(wù)協(xié)同治理及其實(shí)現(xiàn)擁有獨(dú)具特色的優(yōu)勢(shì)。第一，相比聯(lián)邦制國(guó)家，我國(guó)是單一制國(guó)家，全國(guó)范圍內(nèi)具備實(shí)現(xiàn)各方治理協(xié)同的國(guó)家結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。加之，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，治理協(xié)同擁有堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量。第二，大一統(tǒng)治理體制創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)性、體制性協(xié)同優(yōu)勢(shì)。不少西方國(guó)家的治理體制是分權(quán)化、碎片化的治理體制，治理協(xié)同面臨結(jié)構(gòu)性的困境。延續(xù)歷史的大一統(tǒng)體制為各方協(xié)同治理奠定了強(qiáng)有力的歷史基礎(chǔ)。國(guó)家統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、法治統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一等，都是協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的重要制度基礎(chǔ)。第三，集體主義文化的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。協(xié)同合作是協(xié)同治理的本質(zhì)特征、本質(zhì)屬性。在西方國(guó)家個(gè)人主義文化下，原子化的個(gè)體通過組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，面臨先天的文化困境。相比較于西方的個(gè)人主義文化，中國(guó)具有集體主義文化的傳統(tǒng)，這種文化傳統(tǒng)有利于促進(jìn)組織之間協(xié)同治理活動(dòng)的生成與實(shí)現(xiàn)。第四，數(shù)字化、智能化、智慧化的技術(shù)條件優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)搶抓信息化時(shí)代新機(jī)遇，數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用在全球范圍內(nèi)取得領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，加之，政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效推進(jìn)，為協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)條件。

（二）協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)的主要挑戰(zhàn)

面對(duì)層出不窮、日益復(fù)雜的公共問題，在除國(guó)家事務(wù)外的社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)協(xié)同治理也面臨不少挑戰(zhàn)。一方面，在復(fù)雜的治理體系下，提高內(nèi)部治理協(xié)同性的制度供給和主動(dòng)性動(dòng)力供給不足。在治理體制內(nèi)部，作為單一制大國(guó)，我國(guó)國(guó)家治理是條塊結(jié)合的復(fù)雜矩陣結(jié)構(gòu)；在缺乏高位協(xié)調(diào)的條件下，針對(duì)共同的復(fù)雜公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)條條、塊塊、條塊之間有機(jī)協(xié)同的制度設(shè)計(jì)相對(duì)缺乏。此外，治理主體的主動(dòng)性動(dòng)力供給不夠，制約了協(xié)同性的提升。從微觀層面看，治理主體的主動(dòng)作為，是實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同的前提。只有微觀治理主體自發(fā)自為，才能開啟協(xié)同治理行為。治理主體不作為，必然導(dǎo)致治理不協(xié)同、協(xié)同治理低效、無效。另一方面，政府與社會(huì)協(xié)同治理也面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，且缺乏有效的制度和支持。從社會(huì)發(fā)展看，社會(huì)利益和價(jià)值日趨多元化、差異化。通過政府與社會(huì)協(xié)同治理，整合協(xié)同個(gè)體、群體價(jià)值和利益的難度加大。雖然政府管理者已認(rèn)識(shí)到政府與社會(huì)協(xié)同的重要性，提出了相關(guān)的工作理念（比如，城市治理中的共治、社會(huì)治理中的綜合治理等）；但對(duì)官民協(xié)同的制度性支持尚需健全。從政府與社會(huì)力量的能力相對(duì)比較來看，政府能力強(qiáng)、社會(huì)力量弱。尤其是，社會(huì)組織發(fā)育尚不充分，在參與協(xié)同治理中能力存在欠缺；政府引導(dǎo)社會(huì)協(xié)同治理的專業(yè)化能力也需進(jìn)一步提升。

五、治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的路徑與策略

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理既是復(fù)雜公共事務(wù)解決和治理的過程，也是治理體系和治理能力“1+1>2”協(xié)同倍增效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的過程。鑒于治理現(xiàn)代化場(chǎng)景下協(xié)同治理具有復(fù)合特征，在實(shí)現(xiàn)路徑上，也可采取復(fù)合型策略，緊緊圍繞治理現(xiàn)代化建設(shè)加以推進(jìn)：

（一）在治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建中，完善協(xié)同治理配套制度，推進(jìn)協(xié)同治理制度化

對(duì)于復(fù)雜的公共事務(wù)問題，目前主要依靠一把手的重視和協(xié)調(diào)來解決?！袄洗箅y老大難,老大重視就不難”。這種協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)模式雖然在短期內(nèi)能解決復(fù)雜公共事務(wù)問題，但體現(xiàn)較強(qiáng)的人治色彩，協(xié)同治理微觀主體主動(dòng)性積極性不足，治理的可持續(xù)相對(duì)較低。治理現(xiàn)代化，是制度之治（最高形態(tài)是法治）。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)也要實(shí)現(xiàn)從“人”“事”到“制”“治”的轉(zhuǎn)變，立足和依靠制度，完善協(xié)同治理配套制度，推進(jìn)協(xié)同治理制度化。從國(guó)際公共衛(wèi)生協(xié)同治理案例看，松散的制度安排會(huì)讓協(xié)同關(guān)系逐漸失效，建立有效的制度安排才能為實(shí)現(xiàn)不同規(guī)模協(xié)同合作提供支持。[24]在治理體系和制度體系建設(shè)中，須健全協(xié)同治理相關(guān)的緊密型制度保障。

首先，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理中的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)力。領(lǐng)導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)于協(xié)同治理的成功實(shí)現(xiàn)具有重要作用。[25]在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提升治理的整體性和協(xié)同性。在社會(huì)治理中，要不斷探索黨建引領(lǐng)社會(huì)各方實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的制度和機(jī)制。比如，北京探索實(shí)施的街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到機(jī)制；浙江探索實(shí)施的縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)機(jī)制。其次，健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，推進(jìn)政府體系內(nèi)的跨部門協(xié)同治理。在黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，跨部門協(xié)同治理的主要著力點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同，防止政出多門和政策效應(yīng)相互抵消。優(yōu)化各類黨政議事協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化政策制定前、政策制定中、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督與評(píng)估等環(huán)節(jié)的部門協(xié)同，形成政策合力。再次，在共建共治共享的社會(huì)治理制度建設(shè)中，強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同治理的制度保障。健全社會(huì)力量參與公共事務(wù)協(xié)同治理的參與制度、財(cái)政保障制度、績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)管制度。

（二）在治理能力提升中，立足機(jī)制建設(shè)，提高協(xié)同治理相關(guān)制度的執(zhí)行力

有現(xiàn)代化的制度和治理體系，未必就能生成現(xiàn)代化的治理能力；有協(xié)同治理的制度保障，也未必就產(chǎn)生協(xié)同治理能力、達(dá)到協(xié)同治理效果。決定制度和治理體系與治理能力之間的有效轉(zhuǎn)換的一個(gè)重要因素是執(zhí)行。協(xié)同治理制度保障轉(zhuǎn)化為協(xié)同治理效能的關(guān)鍵也是執(zhí)行。每一種制度的功效都要靠機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，將制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制是提升制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。立足機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制，提高協(xié)同治理制度執(zhí)行力。

優(yōu)化協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)同治理的意愿。重點(diǎn)是要建立治理相關(guān)主體積極參與的相容性激勵(lì)機(jī)制，改變協(xié)同治理目標(biāo)與治理主體個(gè)體目標(biāo)不相容的激勵(lì)狀態(tài)，調(diào)動(dòng)治理主體自發(fā)自為參與協(xié)同治理。健全協(xié)同治理的參與機(jī)制，拓寬協(xié)同治理的制度渠道。要健全科學(xué)民主決策機(jī)制，強(qiáng)化公眾和社會(huì)參與，以決策民主化、公開化、透明化促進(jìn)決策協(xié)同，帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。健全協(xié)同治理的責(zé)任機(jī)制，提升協(xié)同治理效能。協(xié)同治理行為的實(shí)現(xiàn)除正向激勵(lì)外，還要理順治理職責(zé)。通過建立完善的職責(zé)清單機(jī)制，明確協(xié)同治理相關(guān)主體的責(zé)任。對(duì)于交叉重疊職責(zé)，須明確牽頭部門、配合部門、參與機(jī)構(gòu)，形成主次鮮明、配合有力的協(xié)同型職責(zé)體系。對(duì)于復(fù)雜公共事務(wù)或重點(diǎn)難點(diǎn)事務(wù)，建立專班工作機(jī)制，推進(jìn)專班化而非部門化的考核、監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，從機(jī)制上為協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)賦能。健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，改變協(xié)同治理中的避責(zé)現(xiàn)象。

此外，在微觀上，要提升治理主體從事協(xié)同治理的專業(yè)化能力。個(gè)體能力是制度執(zhí)行力建設(shè)的重要保障。在高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中，把組織協(xié)調(diào)、溝通合作作為公務(wù)員通用能力加以建設(shè)，提升公務(wù)員在實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同中的領(lǐng)導(dǎo)能力、合作能力、沖突解決能力、溝通協(xié)調(diào)能力。培育社會(huì)力量參與協(xié)同治理的專業(yè)化素質(zhì)和能力。強(qiáng)化社會(huì)組織黨建和自身隊(duì)伍建設(shè)，把社會(huì)組織能力建設(shè)作為社會(huì)組織評(píng)級(jí)的重要內(nèi)容，以評(píng)促建，強(qiáng)化社會(huì)組織的協(xié)同治理能力。

（三）堅(jiān)持?jǐn)?shù)字賦能、文化賦能，優(yōu)化促進(jìn)協(xié)同治理活動(dòng)生成和實(shí)現(xiàn)的條件、環(huán)境

國(guó)家和社會(huì)治理體系都是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的視角看，系統(tǒng)之外的環(huán)境輸入對(duì)治理的輸出具有重要的影響，優(yōu)化環(huán)境和條件是改善治理體系不可或缺的條件。對(duì)于協(xié)同治理體系而言，優(yōu)化協(xié)同治理體系外在的環(huán)境，有利于促進(jìn)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。在協(xié)同治理外部環(huán)境上，重點(diǎn)是要加強(qiáng)有利于實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的文化環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。

一方面，發(fā)揚(yáng)集體主義文化優(yōu)勢(shì)，培育協(xié)同合作文化、公共精神，為復(fù)合型協(xié)同治理提供軟環(huán)境。文化雖然不是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)強(qiáng)調(diào)的制度范疇，但文化與制度之間具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。文化是制度形成和發(fā)展的母體，在國(guó)家制度和治理體系建設(shè)中具有軟治理功能。在行政文化建設(shè)中，應(yīng)強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)文化、協(xié)作文化建設(shè)，增強(qiáng)行政工作人員的大局意識(shí)、整體意識(shí)、合作意識(shí)。另一方面，立足數(shù)字賦能，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)工具，生成協(xié)同治理行為所需的技術(shù)支撐。建設(shè)具有多元復(fù)合功能的協(xié)同治理信息平臺(tái)（比如，城市大腦、智慧指揮中心、社會(huì)聯(lián)動(dòng)中心等），打通跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)政府分散化的信息系統(tǒng)壁壘，對(duì)接和融通社會(huì)相關(guān)主體信息系統(tǒng)，促進(jìn)具有整體性、系統(tǒng)性的協(xié)同治理行為、機(jī)制、制度的生成與實(shí)現(xiàn)。

注釋

[1]相關(guān)的理論概念有：協(xié)作性公共管理、協(xié)同政府、網(wǎng)絡(luò)治理、合作治理等。

[2]Chris Ansell, A. Gash, "Collaborative Governance in Theory and Practice",Journal of Public Administration Research and Theory,2008.

[3]顏佳華、呂煒：《協(xié)商治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理與合作治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。

[4]Emerson, Kirk, Nabatchi, Tina, Balogh, Stephen, "An Integrative Framework for Collaborative Governance",Journal of Public Administration Research & Theory,2012.

[5]孫萍、閆亭豫：《我國(guó)協(xié)同治理理論研究述評(píng)》，《理論月刊》2013年第3期。

[6]張康之：《走向合作治理的歷史進(jìn)程》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2006年第4期。

[7]歐黎明、朱秦：《社會(huì)協(xié)同治理：信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)》，《中國(guó)行政管理》2009年第5期。

[8]桑玉成：《官民協(xié)同治理視角下當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理的創(chuàng)新與發(fā)展》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。

[9]燕繼榮：《協(xié)同治理：社會(huì)管理創(chuàng)新之道》，《中國(guó)行政管理》2013年第2期。

[10]R. A. W. Rhodes, "The New Governance: Governing Without Government",Political Studies,1996.

[11]王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

[12]國(guó)內(nèi)主要翻譯為“少一些統(tǒng)治，多一些治理”。

[13]郁建興、呂明再：《治理：國(guó)家與市民社會(huì)關(guān)系理論的再出發(fā)》，《求是學(xué)刊》2003年第4期。

[14]馬駿：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)變遷與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型：美國(guó)進(jìn)步時(shí)代改革》，《公共管理研究》2008年第00期。

[15]俞可平：《國(guó)家治理的中國(guó)特色和普遍趨勢(shì)》，《公共管理評(píng)論》2019年第3期。

[16]何增科：《理解國(guó)家治理及其現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2014年第1期。

[17]宋世明：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019年第6期。

[18]柳新元：《國(guó)家的治理方式、治理成本與治理績(jī)效》，《江海學(xué)刊》2000年第4期。

[19]虞崇勝：《補(bǔ)齊短板：木桶原理在國(guó)家治理現(xiàn)代化中的運(yùn)用》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第1期。

[20]唐皇鳳：《大國(guó)治理與政治建設(shè)》，《天津社會(huì)科學(xué)》2005年第3期。

[21]參考Kirk Emerson教授、Tina Nabatchi教授對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行的類型學(xué)劃分。>http://www.isgs.pku.edu.cn/xwdt/jddt/101545.htm<>http://www.sppm.tsinghua.edu.cn/xxdt/26efe4

896ef3c4f7016eff39bd550015.html<

[22]江必新：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日。

[23]胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的特征與方向》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

[24]Chris Ansell, "When Collaborative Governance Scales up: Lessons from Global Public Health About Compound Collaboration",Policy&Politics,2015.

[25]John Bryson, Barbara C. Crosby and Danbi Seo,"Using a Design Approach to Create Collaborative Governance",Policy&Politics,2020.