馬紅敏 趙磊 段宏博

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032）

遼寧省是農(nóng)業(yè)大省，是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在遼寧省社會經(jīng)濟發(fā)展中占有重要位置，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，即“三農(nóng)”問題一直是遼寧省社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重大課題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營、農(nóng)村宅基地制度是我國農(nóng)村最基本的兩項保障，是農(nóng)民享有農(nóng)村集體土地使用權(quán)的一種制度，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要物資，是“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵性所在，尤其是宅基地制度是農(nóng)民基本居住權(quán)利的保障機制，在保障農(nóng)村安定，農(nóng)民安居樂業(yè)方面發(fā)揮了重要作用。

隨著遼寧省社會經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活發(fā)生巨大變化，農(nóng)村人口移民城鎮(zhèn)呈上升趨勢，成為推進城鎮(zhèn)化、促進工業(yè)化的重要力量，農(nóng)村宅基地保障機制實際意義逐漸淡化，暴露出空閑、廢棄、“一戶多宅”、“空心村”、建新不拆舊、土地資源粗放利用、宅基地供需矛盾等問題，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，不利于遼寧省鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展。

一、遼寧農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)方面規(guī)定

遼寧省農(nóng)村宅基地管理上實行一戶一宅，限制面積、無償取得，長期使用的制度，在保障農(nóng)村安定方面發(fā)揮了積極作用。

1987年版《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉暫行辦法》規(guī)定：“在籍農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地每戶標(biāo)準(zhǔn)，人均耕地2畝以上的村，4口人以下的戶不準(zhǔn)超過300平方米，5口人以上的戶不準(zhǔn)超過400平方米”等，當(dāng)時規(guī)定的農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)考慮了家庭人口、人均耕地和住宅面積三個因素。

2002年版的《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，將農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)修改為“人均耕地1300平方米以上的村，每戶不準(zhǔn)超過400平方米；人均耕地667平方米以下的村，每戶不準(zhǔn)超過200平方米”等，家庭人口不作為考慮因素，只有人均耕地和住宅面積二個因素。

二、遼寧農(nóng)村宅基地存在問題及分析

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進，農(nóng)村人口移民城鎮(zhèn)呈上升趨勢，農(nóng)村閑置宅基地，甚至空心村增長趨勢較快，而農(nóng)村宅基地用地供需矛盾加劇，新增宅基地獲批困難，出現(xiàn)一邊閑置，浪費資源，一邊需求難以保障的雙重矛盾。

宅基地管理制度相對滯后，相應(yīng)的村級規(guī)劃不完善，監(jiān)管不到位，出現(xiàn)一戶多宅，建新不拆舊，居民點亂搭建等問題，梳理總結(jié)為以下幾點。

1.宅基地管理制度不完善，監(jiān)管不到位

遼寧省宅基地超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍，建新不拆舊，一戶多宅問題突出，既有歷史遺留，也有宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)的問題，并且與現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度不完善，管理滯后，監(jiān)管不到位也有很大關(guān)系。

農(nóng)村宅基地使用報批程序多，審批周期長，不適用農(nóng)村建房的習(xí)慣，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理能力和水平有限，無法承擔(dān)村集體內(nèi)宅基地管理的職能，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理、用地標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范執(zhí)行難度較大，部分地區(qū)較偏遠(yuǎn)，監(jiān)管難以執(zhí)行到位。

2.宅基地缺少統(tǒng)一規(guī)劃控制引導(dǎo)，隨意性大

缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和控制是遼寧省農(nóng)村宅基地?zé)o序擴張的主要原因。

一方面鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)村宅基地預(yù)留普遍不足或者沒有預(yù)留空間，忽視對舊宅基地的改造利用，以及基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)用地等統(tǒng)籌安排，無法適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)對宅基地管理的需求。

另一方面由于缺乏統(tǒng)一的村莊規(guī)劃，農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模難以確定，所以農(nóng)民建房時主要考慮生產(chǎn)方便、生活便利，建房選址隨意性大，無序散亂，亂搭亂建，造成集體土地資源的極大浪費。

3.農(nóng)村宅基地“三增一減”現(xiàn)象普遍存在

“三增一減”即農(nóng)民住房面積增加、新增宅基地需求增加、閑置宅基地增加和農(nóng)村常住人口減少的現(xiàn)象。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民富裕后改善居住條件成為迫切需求，高大、寬敞的住房成為首要選擇，富裕后隨之而來還有分戶居住，新增宅基地需求開始增加。隨著戶籍制度改革，遼寧省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程不斷推進，農(nóng)村人口不斷涌入城鎮(zhèn)工作和居住，農(nóng)村常住人口呈現(xiàn)逐年減少趨勢，農(nóng)村留守人口呈現(xiàn)老齡化發(fā)展趨勢，廢棄、閑置宅基地數(shù)量呈逐年上升趨勢。

4.宅基地利用不夠充分

農(nóng)村宅基地利用不夠充分，呈現(xiàn)以下幾點特點：

一是農(nóng)村宅基地超標(biāo)現(xiàn)象普遍，且超標(biāo)幅度較大，歷史遺留的超標(biāo)問題長期得不到處理，新的超標(biāo)現(xiàn)象有禁不止。

二是“一戶多宅”、宅基地廢棄、閑置情況多有發(fā)生，宅基地有繼承無收回、建新不拆舊、看護房演變?yōu)樽≌葐栴}普遍存在。

三是農(nóng)村宅基地使用率低，建筑用地占宅基地總面積的比例平均為55%左右，農(nóng)村居民點建筑容積率普遍較小，甚至低于城鎮(zhèn)別墅等低密度住宅容積率水平。

四是宅基地布局散亂，村莊無序擴張，農(nóng)民建房依田而居，各家各戶獨立成院，村莊外圍新房林立，村內(nèi)舊房破敗，形成 “空心村”。

三、加強宅基地管理的措施建議

農(nóng)村宅基地關(guān)乎農(nóng)民切身利益、農(nóng)村穩(wěn)定、新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興戰(zhàn)略，對實現(xiàn)全面小康社會，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要關(guān)系。為此提出以下幾點建議。

1.加強規(guī)劃管理，做好管控和引導(dǎo)工作

按照城鄉(xiāng)一體化的要求，結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃，科學(xué)確定農(nóng)村居民點用地布局和規(guī)劃，以村為單位編制農(nóng)村宅基地專項規(guī)劃，并嚴(yán)格落實，發(fā)揮村集體組織在宅基地利用中的管控作用，指導(dǎo)農(nóng)民住宅建設(shè)按照規(guī)劃有序進行。同時，規(guī)劃好村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施，改善農(nóng)村居住環(huán)境，改善村容村貌，引導(dǎo)居民點聚集建設(shè)。

2.完善農(nóng)村宅基地管理制度，規(guī)范管理

首先研究制定適合遼寧省農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，完善宅基地取得機制，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，杜絕建新不拆舊，一戶多宅、超規(guī)劃超面積建設(shè)等問題。

加快農(nóng)村地籍調(diào)查工作，對農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀進行登記造冊，建立檔案管理制度，對合法取得的宅基地進行確權(quán)登記發(fā)證，明確宅基地權(quán)屬，保護宅基地權(quán)利人的合法權(quán)益。

3.探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范運作

探索建立宅基地在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機制，按照自愿、有償?shù)脑瓌t，推進村內(nèi)部廢棄、閑置宅基地有償退出機制，鼓勵有經(jīng)濟條件的村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一收購空閑宅基地，統(tǒng)籌管理，優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給需要的本村村民，也可以探索發(fā)展民宿旅游產(chǎn)業(yè)，將空閑宅基地出租，盤活利用，獲得的收益可用于村集體公共設(shè)施改造。

4.加強村莊土地整治工程，提高土地利用率

遼寧省農(nóng)村宅基地規(guī)模大，利用效率較低，進一步挖潛的空間很大，應(yīng)結(jié)合遼寧省新農(nóng)村建設(shè)和土地綜合整治工程，對空閑宅基地、廢棄房屋及周邊耕地進行有序整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，促進宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，提高土地利用率。

在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以探索實施零星居民點、分散居民點的合并，逐步建成村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生產(chǎn)生活便利的中心村。

5.加強監(jiān)管，鼓勵公眾參與，共同監(jiān)督管理

政府相關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)管力度，做好宅基地申請、審批、建設(shè)、變更等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，避免違規(guī)問題的出現(xiàn)。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織監(jiān)督作用，在宅基地申請、審批等環(huán)節(jié)，實行村內(nèi)公開公示制度，居民點建設(shè)時，鼓勵村民參與監(jiān)督，杜絕亂搭亂建、超標(biāo)現(xiàn)象。

6.加強宣傳力度，提倡節(jié)約集約利用農(nóng)村宅基地用地

農(nóng)民是宅基地制度改革，宅基地節(jié)約集約利用的主體，宅基地是農(nóng)民賴以生存的根本，關(guān)乎農(nóng)村安定，農(nóng)民安居樂業(yè)，因此開展宅基地相關(guān)制度改革，應(yīng)采取通俗易懂的方式，加強制度的宣傳，破除宅基地私有化觀念，樹立宅基地集體公有制意識，倡導(dǎo)節(jié)約集約用地，為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革打好基礎(chǔ)，為振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟開辟道路。