楊崴 柳競妍 陳培源 王炳琦（華東政法大學(xué)）

一、垃圾分類問題調(diào)查的意義

垃圾分類，是提高垃圾回收、再利用和處理效率的一種措施。將不同種類的垃圾分類后進(jìn)行堆肥、回收以及其他處理，有助于避免資源的浪費(fèi)和環(huán)境的污染，將垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源，提高垃圾的資源價值和經(jīng)濟(jì)價值，爭取物盡其用，是城市精細(xì)化管理的重要板塊。進(jìn)行垃圾分類可以減少垃圾處理量和處理設(shè)備，降低處理成本，減少土地資源的消耗，具有社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等幾方面的價值。

（一）提高資源利用率，降低垃圾處理開銷，走可持續(xù)發(fā)展道路

根據(jù)資料顯示，國外通常會將2/3的資金用于垃圾處理之前，也就是垃圾的減量化、資源化和管理上，只有1/3的資金用于垃圾處理。而同一時期的中國有90%的費(fèi)用花費(fèi)在收運(yùn)和處理垃圾上，顯然是一筆占比過大的投入，垃圾分類能夠有效減少垃圾的產(chǎn)生，提升資源利用率。以日本東京為例，長期扎實(shí)推進(jìn)垃圾分類、廢品回收和限制包裝等措施使得其生活垃圾的產(chǎn)生量從1989年開始負(fù)增長，此后逐年遞減，大幅降低了垃圾處理領(lǐng)域的開銷。

此外，垃圾的二次利用也能夠通過垃圾分類進(jìn)一步得到落實(shí)。例如，廚余垃圾包括丟棄不用的菜葉、剩菜、剩飯、果皮、蛋殼、茶渣、骨頭等。其中含有極高的水分與有機(jī)物，很容易腐壞，產(chǎn)生惡臭。經(jīng)過妥善處理和加工，可轉(zhuǎn)化為新的資源，高有機(jī)物含量的特點(diǎn)使其經(jīng)過嚴(yán)格處理后可作為肥料、飼料，也可產(chǎn)生沼氣用作燃料或發(fā)電，油脂部分則可用于制備生物燃料?？苫厥瘴锶绮馁|(zhì)可再利用的紙類、硬紙板、玻璃、塑料、金屬、塑料包裝，經(jīng)過處理能夠從技術(shù)層面避免“增長的極限”，增加材料利用總體壽命，降低資源壓力，甚至減少對國際原材料市場的依賴。

（二）改善垃圾處理廠過載運(yùn)行情況，節(jié)約土地資源

根據(jù)資料顯示，僅北京市朝陽區(qū)每天就能產(chǎn)生5500噸垃圾，相當(dāng)于一天之內(nèi)填滿水立方，垃圾產(chǎn)生量驚人，也由此帶來了在垃圾處理方面的難題。建成于2002年底的高安屯垃圾填埋場是該區(qū)最大的生活垃圾處理設(shè)施，其原本設(shè)計(jì)的日處理能力為1000噸，但2003年投入使用后日處理量很快達(dá)到了1500噸，2008年甚至達(dá)到了3400噸，規(guī)劃初期的30年使用壽命驟減至十年有余。這一現(xiàn)象一方面縮短填埋場使用壽命，增加了人工維護(hù)和再投資成本，同時也使得政府不得不大力擴(kuò)建垃圾處理場，占用北京市本就尤為珍貴的土地資源。通過垃圾分類的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)垃圾減產(chǎn)能夠直接改善這一情況，而資源的二次利用則是變相將垃圾進(jìn)行分流，也能夠降低垃圾處理廠的工作量。

（三）改善居民生活環(huán)境與質(zhì)量，提高城市居民生活水平

生活垃圾種類繁多，數(shù)量巨大。2016年，我國214個大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量18850.5萬噸。目前世界各國城市垃圾的主要處理方式為填埋和焚燒。填埋方式方便易行、處理量大，但易造成二次污染，垃圾滲濾液易污染地下水，填埋場產(chǎn)生大量有害氣體污染，并浪費(fèi)土地資源。垃圾焚燒具有減量化明顯、最終產(chǎn)物污染較小、余熱可再發(fā)電利用等特點(diǎn)，目前是發(fā)達(dá)國家生活垃圾的主流處理方式。但垃圾焚燒中，若沒有特定的工況控制及末端處理措施，所排廢氣中極易包含高濃度二惡英類。二惡英類物質(zhì)共有210種同類物，具有三致毒性，脂溶性強(qiáng)，性質(zhì)十分穩(wěn)定，其中毒性最強(qiáng)的是砒霜的900倍。盡管這一排放量對周邊居民的影響極小，但仍難以打消居民的顧慮。而垃圾分類后垃圾總量和處理工作量均能有所降低，一定程度上可以改善垃圾處理帶來的負(fù)面影響，提高城市居住環(huán)境質(zhì)量。

（四）引領(lǐng)資本流向垃圾分類領(lǐng)域，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)

垃圾分類在國內(nèi)目前仍屬于一個較為新興的領(lǐng)域，針對這一領(lǐng)域所做的資本投資仍有著巨大潛力。通過政府的財政引導(dǎo)和政策支持，民間資金流入相關(guān)科研領(lǐng)域不僅能進(jìn)一步推動垃圾分類作業(yè)的精細(xì)化，還能誕生出新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，使與垃圾分類有關(guān)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為有發(fā)展前途的新興朝陽企業(yè)，推動我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

二、北京市垃圾分類現(xiàn)存問題

（一）治理目標(biāo)不清晰，分類標(biāo)準(zhǔn)有待穩(wěn)定

現(xiàn)今垃圾分類政策對于北京市公共居民來說仍是一個較為陌生的政策。較大一部分北京市公共居民不想或不愿進(jìn)行垃圾分類，并沒有將垃圾分類政策落實(shí)為一種持續(xù)的日常行為。盡管如今的政策已經(jīng)基本確定“減量化、資源化、無害化”，但是不夠清晰，影響垃圾管理的全局性和方向性。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)作為政策規(guī)定應(yīng)具備一定的穩(wěn)定性。民眾對于城市生活垃圾的內(nèi)涵不清楚，在實(shí)行16年垃圾分類試點(diǎn)的北京市，仍然存在居民無法區(qū)分可回收物、不可回收物垃圾的現(xiàn)象。對于不同垃圾分類的規(guī)定有所區(qū)別，居民難以得到一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，難以養(yǎng)成良好的分類習(xí)慣。

（二）宣傳的具體內(nèi)容被忽略，民眾認(rèn)識模糊

垃圾分類的新政策在發(fā)布之后雖然有著廣泛的傳播宣傳，但是不管是垃圾分類中具體明確的標(biāo)準(zhǔn)還是在公共市民完成垃圾分類后的步驟和內(nèi)容，這些具體政策性的內(nèi)容在傳播宣傳過程中被忽略。因而導(dǎo)致公共居民對于這些問題的了解程度不高，模糊化的認(rèn)識影響了人們在垃圾分類過程中的選擇。

調(diào)查顯示，當(dāng)下北京市的垃圾分類宣傳效果仍有一定欠缺。隨機(jī)針對北京市城市居民調(diào)查的82份樣本中，有59人表示垃圾分類宣傳雖然有一定幫助，但仍有部分人不清楚垃圾怎么分類，而這也直接導(dǎo)致了調(diào)查樣本中只有19人每次都進(jìn)行分類。

在宣傳接受度調(diào)查中，占比最大的是政府號召及規(guī)定，居民對政策的理解和對政策的關(guān)注度都非常高，其次則是從互聯(lián)網(wǎng)上了解相關(guān)知識。同時，根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，在現(xiàn)代的信息傳遞當(dāng)中“親密關(guān)系”的信息傳遞其實(shí)并不實(shí)用，所以進(jìn)行宣傳的時候，可以從更松散的社會關(guān)系入手。以一種更平常，自主獲取的方式提供信息。但是松散的社會關(guān)系不代表信息投遞量少，現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)宣傳并不是在院門口的宣傳欄，而是每個垃圾桶站都有宣傳欄，每個單元門口的通知欄都有宣傳展板，每個電梯的廣告欄都有宣傳。這樣信息量少，大頻次的信息轟炸效率更高。

（三）政策試點(diǎn)覆蓋范圍過小，難以形成整體意識

根據(jù)資料顯示，此前市內(nèi)進(jìn)行垃圾分類時的試點(diǎn)通常僅能針對某一個區(qū)域內(nèi)的單個社區(qū)進(jìn)行管控，難以在一片居民活動區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一的管理模式。管理時如果試點(diǎn)僅針對某一個社區(qū)進(jìn)行，其在主要生活環(huán)境之外的區(qū)域活動難以得到監(jiān)管和控制，便難以有效樹立分類意識，造成其生活狀態(tài)與學(xué)習(xí)、工作以及游玩狀態(tài)的割裂。企業(yè)與社會組織參與生活垃圾分類的廣度和深度不夠，僅通過社區(qū)進(jìn)行強(qiáng)制約束的效果難以得到保障，普遍性、常態(tài)性的參與不足，就難以體現(xiàn)基層社區(qū)自治組織在這一領(lǐng)域的作用。

（四）政策落實(shí)過程中監(jiān)督水平差，民眾意識弱

北京市公共居民主觀對于垃圾分類政策的態(tài)度仍有待改進(jìn)。大部分人并不將垃圾分類作為日常生活的一部分，抱持著麻煩的態(tài)度。雖然已經(jīng)開始有接受這一新政策態(tài)度的發(fā)展，但是仍舊處于一種量變的階段，即將垃圾分類作為一項(xiàng)需要被應(yīng)對的管理措施。垃圾分類從一項(xiàng)政策到一種生活習(xí)慣，這之間存在著主觀上思想態(tài)度的改變過程。無論是罰款制度還是落實(shí)到戶的監(jiān)管制度，在實(shí)際操作中都可能因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域工作人員的缺失導(dǎo)致監(jiān)管的不到位。一旦缺少監(jiān)管，或者和日常行為比較起來產(chǎn)生多余的付出就會導(dǎo)致放棄垃圾分類。

三、北京市垃圾分類解決方案

（一）制定較為明確、精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)

雖然近兩年，各大城市都大力推行垃圾分類，但由于歷史原因，垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)在如今仍模糊不清，讓人難以操作。例如，“可回收垃圾”的標(biāo)準(zhǔn)往往對于一般人來說并不是很清晰明確：在日常生活中，人們通常會將被飯菜湯等污染的塑料盒錯誤地作為可回收垃圾投放；一般常用塑料袋事實(shí)上屬于其他垃圾，然而有八成以上的塑料袋被作為可回收垃圾投放。

生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)貼近北京市公共居民生活的政策性規(guī)定，也需要具有一定的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。如果變動頻繁，就會使政策對象感到無所適從并造成實(shí)施政策過程中不可避免的人力、物力、財力的巨大損失和浪費(fèi)。例如，分類標(biāo)準(zhǔn)的頻繁變動不僅需要居民改變好不容易形成的分類習(xí)慣，也會使政府調(diào)整宣傳內(nèi)容、投放設(shè)施、運(yùn)輸設(shè)備等。如果區(qū)域內(nèi)政策規(guī)定不能統(tǒng)一，那么就會導(dǎo)致公共居民對于具體內(nèi)容產(chǎn)生誤判，政策的落實(shí)結(jié)果參差不齊，政策的整體效果將會大打折扣。因此，現(xiàn)今對于北京市垃圾分類回收標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容的明確，如何制定一個固定的、易于理解的、統(tǒng)一的、科學(xué)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)仍是需要進(jìn)一步思考解決的問題。

（二）采取激勵措施

激勵機(jī)制是一種社會管理環(huán)境中的回應(yīng)機(jī)制，通過特定的方法與管理體系，將內(nèi)部成員對組織及工作的承諾最大化的過程。在這一過程中如何滿足人的各種需要、調(diào)動人的積極性最終達(dá)成充分發(fā)揮人的主觀能動性。

采取激勵機(jī)制和措施，將是北京市垃圾分類政策從政策對象角度落實(shí)的一個重要因素。激勵機(jī)制分為正向激勵措施和負(fù)向激勵措施。在通常情況下，由于負(fù)向激勵容易操作，短期內(nèi)成效明顯，機(jī)制簡單易懂，負(fù)向激勵措施是一種被廣泛應(yīng)用的措施。目前，北京市的垃圾分類普遍強(qiáng)調(diào)負(fù)向激勵措施，即對于垃圾投放的時間加以限制，對亂投亂放的情況進(jìn)行罰款等。

事實(shí)上，除負(fù)向激勵措施以外，配合采取正向激勵措施，也就是獎勵手段也是有效促進(jìn)北京市公共居民進(jìn)行垃圾分類的積極性的一個重要卻往往被忽視的一個方面。正向激勵手段以獎勵手段為主，方式手段可以多種多樣，實(shí)行的成本也各有不同。

例如可以在社區(qū)內(nèi)定期對于積極參與垃圾分類，學(xué)習(xí)了解垃圾分類知識的居民進(jìn)行表揚(yáng)。這種方法尤其在鄰里關(guān)系比較相近，居民互相之間熟悉的社區(qū)更容易有所成效。因?yàn)檫@類社區(qū)往往有更為密切的熟人社會的關(guān)系，而在這種情況下，通過社區(qū)的表揚(yáng)可以有效提高自己的社會評價，會讓居民的垃圾分類積極性大為增加。

再比如對在日常垃圾分類中表現(xiàn)突出的居民進(jìn)行一定的物質(zhì)獎勵，例如生活用品、公園年票，這些更加實(shí)質(zhì)的獎勵都能激勵居民自發(fā)地參與到垃圾分類中。

從事實(shí)情況的角度來看，無論是正向激勵措施還是負(fù)面激勵，都應(yīng)該是整個激勵機(jī)制體系里面的一部分，都需要有相應(yīng)的配合，通過負(fù)向激勵的懲罰政策，保證政策整體的完成底線和實(shí)現(xiàn)；而通過正向激勵措施的獎勵手段驅(qū)動政策，引導(dǎo)垃圾分類政策積極持續(xù)發(fā)展。通過正反兩方向的激勵措施讓政策實(shí)現(xiàn)了一種全面整體的落實(shí)。

（三）借助科技手段

對于很多居民來說，尤其在垃圾分類剛剛開始實(shí)行的一段時間內(nèi)，難以分辨具體的生活垃圾屬于哪一類是生活中面臨的切實(shí)困難。

然而，現(xiàn)在完全可以借助現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段有效地解決這一問題。例如，可以開發(fā)垃圾分類查詢的APP或小程序，通過輸入名稱來查詢某種垃圾屬于“可回收垃圾”“其他垃圾”“有害垃圾”“廚余垃圾”，可以大大方便居民對自己家中產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行分類，更可以有效避免錯放和亂放。通過信息技術(shù)，將在垃圾分類整個過程從一開始就能直接和具體的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容對接，方便家庭日常生活垃圾分類，進(jìn)而減少垃圾分類回收后的人工再分揀成本，促進(jìn)垃圾分類成效。

通過人臉識別等技術(shù)，可以有效追溯垃圾的來源、投放情況，對居民的垃圾投放情況進(jìn)行有效記錄和監(jiān)督。建立垃圾分類實(shí)名制可追溯管理體系，通過手機(jī)APP掃描找到投放者信息并對垃圾分類投放質(zhì)量評分。在這一方面，浙江杭州、紹興已經(jīng)有先例，通過科技手段實(shí)現(xiàn)垃圾投放的來源追溯，建立溯源的監(jiān)管機(jī)制。啟動“垃圾分類”的信息化管理工作，通過移動網(wǎng)絡(luò)和智慧環(huán)衛(wèi)信息化平臺，政府部門可以對各區(qū)縣、街道、社區(qū)的分類質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，方便小區(qū)督導(dǎo)員及社會公益組織對實(shí)際分類情況進(jìn)行指導(dǎo)，為垃圾分類插上智能化、科技化的翅膀。

（四）傳統(tǒng)宣傳和新媒體傳播渠道并用

宣傳一方面是對于北京市公共居民進(jìn)行垃圾分類的宣傳，對城鎮(zhèn)生活垃圾分類進(jìn)行引導(dǎo)性宣傳。宣傳在現(xiàn)今時代中不僅是線下社區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)宣傳方式，而且更多的是來自于新媒體的傳播渠道和宣傳手段。

如制作城鎮(zhèn)生活垃圾分類科普手冊、公益廣告宣傳片，在紙媒、電臺、電視臺、網(wǎng)站、手機(jī)新媒體開辦互動欄目。在全社會特別是學(xué)校、醫(yī)院等重點(diǎn)單位，商業(yè)中心、公交站點(diǎn)等公共場所，大力開展垃圾分類知識普及和公益宣傳，不斷提升群眾垃圾分類意識，營造全社會共同參與垃圾分類的濃厚氛圍，廣泛宣傳典型經(jīng)驗(yàn)，推廣樣板示范。這樣的宣傳有助于提升全社會的垃圾分類理念，更能促進(jìn)居民形成綠色的生活方式，從源頭上減少垃圾的產(chǎn)生。

另一方面，教育也是垃圾分類以及其他環(huán)保行為宣傳中的重要一環(huán)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，對于幼兒園、小學(xué)的學(xué)生進(jìn)行垃圾分類教育，能有效地培養(yǎng)下一代的環(huán)保意識。垃圾分類等環(huán)保事業(yè)是長期的，需要幾代人的共同努力，兒童的思想觀念尚未成型，對兒童進(jìn)行環(huán)保教育能讓這些環(huán)保理念深植于他們的內(nèi)心，影響未來的社會風(fēng)氣，形成更加重視環(huán)保的整體社會氛圍。而且短期來看，兒童接受環(huán)保教育后，也能反過來影響家長的看法和行為?？梢越M織環(huán)境方面的學(xué)者、專家編寫針對兒童的環(huán)保教材，用深入淺出的方式讓兒童理解環(huán)保理念，接受環(huán)保行為，這不僅有利于垃圾分類政策的實(shí)施，更是對整個社會重視環(huán)保的風(fēng)氣的影響和引導(dǎo)。