■張占斌

【提 要】打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，彰顯出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，全面深化扶貧領(lǐng)域改革創(chuàng)新，建立脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任體系、政策體系、投入體系、動(dòng)員體系、監(jiān)督體系和考核體系，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨通過百年奮斗，建立了社會(huì)主義國家政權(quán)，成功組織和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和國家治理體系的確立，解決了中華民族千百年來存在的絕對貧困問題，全面建成了小康社會(huì)。這一偉大奇跡揭示了中國制度和國家治理體系的巨大優(yōu)越性，證明了精準(zhǔn)扶貧理念及其指導(dǎo)下的具體行動(dòng)的科學(xué)性和有效性，為當(dāng)今世界反貧困提供了范例。[1]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度建設(shè)擺到更加突出的位置，全面深化扶貧領(lǐng)域改革創(chuàng)新，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)構(gòu)筑起堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

一、中國共產(chǎn)黨以制度建設(shè)反貧困主張的歷史生成邏輯

制度是人類社會(huì)活動(dòng)的規(guī)范體系，是上層建筑的重要組成部分。討論中國減貧制度的形成，必須基于馬克思主義反貧困理論及其所蘊(yùn)含的方法論。馬克思最早從制度層面分析了資本主義貧困問題的產(chǎn)生邏輯，并提出消除貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的反貧困目標(biāo)。[2]馬克思有關(guān)貧困及消除貧困的思想主要反映在其《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》《雇傭勞動(dòng)和資本》《資本論》等一系列的著作和文獻(xiàn)當(dāng)中，始終是其所關(guān)注的中心問題。馬克思主義反貧困理論深刻影響了中國共產(chǎn)黨的反貧困思想和制度建設(shè)理論——消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，不僅成了社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求，更是中國共產(chǎn)黨矢志不渝的核心使命。

新中國成立以來，中國減貧成就舉世矚目。其理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：一方面充分體現(xiàn)了馬克思主義政黨的本質(zhì)特征和社會(huì)主義的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想；另一方面，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度自身邏輯演化的結(jié)果，體現(xiàn)了中國基本經(jīng)濟(jì)制度促進(jìn)減貧的制度優(yōu)勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)，把減貧作為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，在全國范圍內(nèi)打響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在用一系列的制度建設(shè)消除貧困方面取得重大突破。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系的核心內(nèi)容，居于統(tǒng)領(lǐng)地位。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢。習(xí)近平指出：“脫貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本。必須堅(jiān)持發(fā)揮各級(jí)黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，落實(shí)脫貧攻堅(jiān)一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。”[3]

事實(shí)證明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，建立的中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系是符合實(shí)際、有效管用的，保障和推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)工作不斷往深里走、往實(shí)里走，充分彰顯了中國特色社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢。[4]從這些年脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐來看，中國減貧最大政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。脫貧攻堅(jiān)是一場硬仗，必須匯聚各方面力量。在脫貧攻堅(jiān)中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持發(fā)揮社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢，廣泛動(dòng)員全黨全國各族人民以及社會(huì)各方面力量，大規(guī)模地進(jìn)行扶貧，構(gòu)建了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的社會(huì)扶貧體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，創(chuàng)造性地通過制度體系建設(shè)推進(jìn)脫貧工作，通過對責(zé)任體系、政策體系、投入體系、監(jiān)督體系、考核體系等的綜合設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了脫貧工作與制度建設(shè)的深層次掛鉤。這一偉大舉措，不僅深刻體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的本質(zhì)，而且在治理體系維度上構(gòu)建了一整套符合中國具體實(shí)際的、行之有效的制度設(shè)計(jì)。

二、中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系的實(shí)踐特征

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，是當(dāng)代中國馬克思主義國家學(xué)說的標(biāo)志性成果，是新時(shí)代國家制度和國家治理體系建設(shè)舉旗定向的政治宣言。會(huì)議首次把中國特色社會(huì)主義制度中起“四梁八柱”作用的制度明確為根本制度、基本制度、重要制度。這種劃分標(biāo)志著中國國家制度和國家治理體系更加系統(tǒng)化、整體化、規(guī)范化。其中，中國特色脫貧攻堅(jiān)制度是構(gòu)成重要制度的主要內(nèi)容之一，具有以下幾點(diǎn)鮮明的特征。

(一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化組織保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)在脫貧攻堅(jiān)制度體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，這一制度決定脫貧攻堅(jiān)的成敗。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，這是由我國國家性質(zhì)和國體政體決定的，是由國家憲法所確立的，是經(jīng)過中國革命、建設(shè)、改革偉大實(shí)踐所檢驗(yàn)的，具有無可置疑的歷史合理性、實(shí)踐合理性和價(jià)值合理性。[5]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，反映了人民群眾的根本意愿。推進(jìn)國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的歷史過程。黨的十八大以來，習(xí)近平明確提出：“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”重大論斷，以全新的視野深化了對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識(shí)。[6]這是對國家制度和國家治理體系的創(chuàng)新發(fā)展。

由此出發(fā)，黨的十八大以來，黨中央確定“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧開發(fā)管理體制，構(gòu)建起責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系，發(fā)揮好基層黨組織在脫貧攻堅(jiān)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，形成了五級(jí)書記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任。這些體制機(jī)制符合我國國情，契合扶貧實(shí)際，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了制度保障。

貧困問題說到底是發(fā)展問題，發(fā)展是消除貧困最有效的辦法、創(chuàng)造幸福生活最穩(wěn)定的途徑。中國共產(chǎn)黨始終把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)，集中精力搞建設(shè)、謀發(fā)展，通過發(fā)展解決不平衡不充分問題，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定奇跡。貧困地區(qū)發(fā)展條件差，貧困人口自我發(fā)展能力弱，消除貧困僅僅依靠個(gè)體、區(qū)域、民間等力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。消除貧困要作為執(zhí)政黨和國家的責(zé)任，并上升為國家意志。中國共產(chǎn)黨始終把消除貧困作為定國安邦的重要任務(wù)，制定實(shí)施一個(gè)時(shí)期黨的路線方針政策、提出國家中長期發(fā)展規(guī)劃建議，都把減貧作為重要內(nèi)容，從國家層面部署，運(yùn)用國家力量推進(jìn)。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化保障支持

以人民為中心，這既是一個(gè)重大理論問題，也是一個(gè)重大實(shí)踐問題，充分反映了我們黨的執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求。堅(jiān)持一切為了人民，是中國共產(chǎn)黨一以貫之的價(jià)值追求。以人民為中心的減貧制度，反映了脫貧攻堅(jiān)制度體系的落腳點(diǎn)。

在脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)上，堅(jiān)持以人民為中心，在資源投放、工作安排上是一個(gè)具體的檢驗(yàn)。習(xí)近平指出：“中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、中央基建投資用于扶貧的資金等，增長幅度要體現(xiàn)加大脫貧攻堅(jiān)力度的要求。中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。”[7]“中央和國家機(jī)關(guān)各部門要把脫貧攻堅(jiān)作為分內(nèi)職責(zé)，加強(qiáng)對本部門本行業(yè)脫貧攻堅(jiān)的組織領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)用部門職能和行業(yè)資源做好工作，做到扶貧項(xiàng)目優(yōu)先安排、扶貧資金優(yōu)先保障、扶貧工作優(yōu)先對接、扶貧措施優(yōu)先落實(shí)。”[8]堅(jiān)持以人民為中心，強(qiáng)化保障支持，才能有效推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。

（三）堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧方略，提高脫貧實(shí)效

隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，扶貧過程中存在的識(shí)別不準(zhǔn)、到戶困難、貧困戶參與不足、政策針對性不強(qiáng)問題也日益突出。自2013年底，習(xí)近平首次提出精準(zhǔn)扶貧方略以后，精準(zhǔn)扶貧理論不斷豐富發(fā)展，形成了邏輯嚴(yán)密、內(nèi)涵豐富思想體系，是我國脫貧攻堅(jiān)制度體系重要支撐。

精準(zhǔn)扶貧方略，對扶貧資源實(shí)行精確化配置，對扶貧對象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在了扶貧對象上、真正用在了貧困地區(qū)。習(xí)近平將精準(zhǔn)扶貧方略概括為：“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)?！盵9]在某種程度上可以把脫貧攻堅(jiān)理解為精準(zhǔn)扶貧。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)就是精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，可以概括為“兩不愁三保障”，“一高于”“一接近”和“兩個(gè)確?！?。“兩不愁三保障”就是不愁吃，不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障?！耙桓哂凇本褪秦毨У貐^(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平?！耙唤咏本褪腔竟卜?wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平?！皟蓚€(gè)確?！笔侵脯F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口到2020年實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。

（四）堅(jiān)持進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，凝聚各方力量

脫貧攻堅(jiān)不僅僅是貧困地區(qū)的事，也是全社會(huì)的事。黨的十八大以來，從中央到地方，各部門廣泛動(dòng)員匯聚各方面扶貧力量，共同向貧困宣戰(zhàn)。鼓勵(lì)支持企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧攻堅(jiān)，凝聚最廣泛的人心和力量參與扶貧。習(xí)近平指出：“我們堅(jiān)持動(dòng)員全社會(huì)參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系。”[10]

貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對象，更是脫貧致富的主體，貧困群眾的積極參與才是精準(zhǔn)扶貧成功的關(guān)鍵。群眾參與，就是尊重貧困群眾扶貧脫貧的主體地位，不斷激發(fā)貧困村貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。習(xí)近平指出：“脫貧攻堅(jiān)，群眾動(dòng)力是基礎(chǔ)。必須堅(jiān)持依靠人民群眾，充分調(diào)動(dòng)貧困群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，堅(jiān)持扶貧和扶志、扶智相結(jié)合。”[11]

（五）堅(jiān)持監(jiān)督巡查機(jī)制，實(shí)施嚴(yán)格考核

2016年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，適用于對中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府、中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)單位脫貧攻堅(jiān)工作的督查和巡查。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)當(dāng)年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，制定年度督查計(jì)劃，督查內(nèi)容涉及脫貧攻堅(jiān)責(zé)任落實(shí)情況，專項(xiàng)規(guī)劃和重大政策措施落實(shí)情況。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行的巡查工作，主要是解決脫貧攻堅(jiān)存在的突出問題。

民主監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，也是多黨合作的重要制度安排。脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督是彰顯我國多黨合作制度優(yōu)勢的新實(shí)踐，是民主黨派履行民主監(jiān)督職能的新探索，是拓寬民主監(jiān)督渠道的有益嘗試。8個(gè)民主黨派中央分別對應(yīng)8個(gè)貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督。

三、中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系構(gòu)成

2018年2月，習(xí)近平在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“我們加強(qiáng)黨對脫貧攻堅(jiān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)脫貧的工作體系，上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，保障資金、強(qiáng)化人力的投入體系，因地制宜、因村因戶因人施策的幫扶體系，廣泛參與、合力攻堅(jiān)的社會(huì)動(dòng)員體系，多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴(yán)格的考核評估體系，為脫貧攻堅(jiān)提供了有力制度保障?！盵12]系統(tǒng)完備的脫貧攻堅(jiān)制度體系，是打贏脫貧攻堅(jiān)的有力保障。

（一）脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)黨委政府層級(jí)、多元主體的協(xié)同行動(dòng)，因此，脫貧攻堅(jiān)首要問題是要建立責(zé)任體系，以此形成全黨全社會(huì)高度動(dòng)員、協(xié)同推進(jìn)的局面。

第一，中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)體制。黨的十八大以來，黨中央確定中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)體制。在這一體制中，中央統(tǒng)籌是指，中央負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅(jiān)的大政方針，也就是頂層設(shè)計(jì)。負(fù)責(zé)規(guī)劃重大工程項(xiàng)目，協(xié)調(diào)全局性重大問題、全國性共性問題，指導(dǎo)各地制定脫貧規(guī)劃和年度計(jì)劃；省負(fù)總責(zé)是指，省級(jí)黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)，抓好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作。中西部22省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，每年向中央報(bào)告脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)展；市縣抓落實(shí)是指，市級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)貧困縣如期摘帽、上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查等工作。縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長是第一責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用等。這種設(shè)計(jì)明確了各個(gè)層級(jí)在脫貧攻堅(jiān)中的責(zé)任，有利于提高工作的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮了中央和地方兩個(gè)積極性。

第二，五級(jí)書記抓扶貧。脫貧攻堅(jiān)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本。五級(jí)書記抓扶貧，是指省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓，主要是落實(shí)一把手負(fù)責(zé)制，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證。五級(jí)書記抓扶貧有利于在脫貧攻堅(jiān)過程中統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，有利于資源和人力的調(diào)度與合理使用。五級(jí)書記抓扶貧要求各級(jí)黨委和政府要把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重大政治任務(wù)，必須增強(qiáng)政治擔(dān)當(dāng)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，立下軍令狀，以高度的歷史使命感親力親為抓。各級(jí)黨委作為脫貧攻堅(jiān)的第一責(zé)任主體，為贏得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利奠定了政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

第三，選派駐村第一書記和工作隊(duì)制度。干部下基層是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是各級(jí)黨委、政府抓工作的一個(gè)重要方法。深入推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅(jiān)，很重要的一招，就是從縣以上機(jī)關(guān)單位向貧困村選派第一書記和駐村工作隊(duì)，將組織力量直接充實(shí)到脫貧攻堅(jiān)一線，在實(shí)戰(zhàn)中培養(yǎng)鍛煉干部。各地各單位嚴(yán)格人選把關(guān)和日常管理，強(qiáng)化激勵(lì)保障，確保第一書記和工作隊(duì)員選得準(zhǔn)、下得去、融得進(jìn)、干得好。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策體系

脫貧攻堅(jiān)，精準(zhǔn)是要義。長期以來，我國扶貧工作中一直存在貧困人口底數(shù)識(shí)別不準(zhǔn)、具體情況不明、責(zé)任落實(shí)不到位、扶貧合力未形成、資金投入不足、貧困群體主觀能動(dòng)性不高和分類指導(dǎo)不強(qiáng)等問題。我國在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合我國實(shí)際，創(chuàng)造性地提出并實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，做到扶持對象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個(gè)精準(zhǔn)”，實(shí)施發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會(huì)保障兜底“五個(gè)一批”，為核心的精準(zhǔn)扶貧制度體系。

（三）脫貧攻堅(jiān)投入體系

有效投入是打贏脫貧攻堅(jiān)的保障。財(cái)政投入、金融投入、土地投入構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)的投入主體。從脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐來看，政府發(fā)揮了投入主體和主導(dǎo)作用。增加金融資金對脫貧攻堅(jiān)的投放，發(fā)揮資本市場支持貧困地區(qū)發(fā)展。優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要，形成比較完善的扶貧開發(fā)土地支持政策。

第一，脫貧攻堅(jiān)財(cái)政投入。財(cái)政投入是政府重要的強(qiáng)力扶貧政策手段，在貧困問題的解決過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政投入緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧進(jìn)行，是打贏脫貧攻堅(jiān)的重要支撐。中央財(cái)政將脫貧攻堅(jiān)作為財(cái)政支出優(yōu)先保障的重點(diǎn)，不斷強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)投入保障。

第二，脫貧攻堅(jiān)金融政策。黨的十八大以來，金融資源不斷投放深度貧困地區(qū)，不斷加大對建檔立卡貧困戶和扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了重要支撐。

第三，脫貧攻堅(jiān)的用地政策。脫貧攻堅(jiān)實(shí)施過程中，基礎(chǔ)設(shè)施，保障民生都需要一定的土地投入，尤其是深度貧困地區(qū)的易地搬遷扶貧，需要建設(shè)用地指標(biāo)，安置搬遷貧困群眾。為保障脫貧攻堅(jiān)的用地供給，國土資源部門創(chuàng)新土地使用管理政策，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃與設(shè)計(jì)管理，在新增建設(shè)用地指標(biāo)中優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要，專項(xiàng)安排國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，土地整治項(xiàng)目及資金補(bǔ)貼向貧困地區(qū)傾斜，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，允許貧困地區(qū)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用，有力保障脫貧攻堅(jiān)對土地的使用。

（四）東西部扶貧協(xié)作制度體系

東西部扶貧協(xié)作是中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系重要內(nèi)容。東西部扶貧協(xié)作是指東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)結(jié)成對子，圍繞西部扶貧開發(fā)開展合作，促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧進(jìn)程，縮小東西部發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展、共同富裕。黨的十九大報(bào)告提出要“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”，并把這項(xiàng)工作放在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)突出的位置。這不僅是全面建成小康社會(huì)的迫切需要，而且是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的重要設(shè)計(jì)。

（五）脫貧攻堅(jiān)的動(dòng)員體系

為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨依托嚴(yán)密組織體系和高效運(yùn)行機(jī)制，廣泛有效動(dòng)員和凝聚各方力量，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場協(xié)同推進(jìn)，專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。脫貧攻堅(jiān)過程中充分發(fā)揮了東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，國有企業(yè)承擔(dān)更多扶貧開發(fā)任務(wù)，廣泛動(dòng)員了各類非公有制企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與脫貧攻堅(jiān)。

（六）脫貧攻堅(jiān)監(jiān)督考核體系

黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督巡查和最嚴(yán)格的考核評估，確保脫貧過程扎實(shí)、脫貧結(jié)果真實(shí)，使脫貧攻堅(jiān)成效經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的考驗(yàn)。

第一，脫貧攻堅(jiān)監(jiān)督制度。黨的十八大以來，國家建立起脫貧攻堅(jiān)的監(jiān)督體系。一是督查巡查。2016年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，適用于對中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府、中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)單位脫貧攻堅(jiān)工作的督查和巡查。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)當(dāng)年脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，制定年度督查計(jì)劃。同時(shí)，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)掌握的情況，報(bào)黨中央國務(wù)院批準(zhǔn)，組建巡查組，不定期開展巡查。督查巡查結(jié)果向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。二是民主黨派的監(jiān)督。民主監(jiān)督是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，也是多黨合作的重要制度安排。8個(gè)民主黨派中央分別對應(yīng)8個(gè)貧困人口多、貧困發(fā)生率高的省份開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督。在脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督過程中，民主黨派直面現(xiàn)實(shí)問題，敢講真話，做到了敢監(jiān)督、真監(jiān)督。三是社會(huì)監(jiān)督。扶貧部門加強(qiáng)與審計(jì)、財(cái)政、媒體等部門聯(lián)系，加強(qiáng)社會(huì)對扶貧的監(jiān)督。

第二，脫貧攻堅(jiān)考核制度。一是考核的制度框架和內(nèi)容。黨的十八大以來，中央層面的脫貧攻堅(jiān)考核制度體系不斷完善，基本形成，各地也結(jié)合實(shí)際出臺(tái)了脫貧攻堅(jiān)考核評估政策文件，初步形成了縱向到底、橫向到邊的脫貧攻堅(jiān)考核評估體系。2016年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》。這三個(gè)文件構(gòu)成黨中央國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)成效考核評估的基本政策框架和總體制度安排，是考核評估最基本依據(jù)。二是考核結(jié)果的運(yùn)用。黨中央聽取考核工作匯報(bào)后，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通報(bào)考核情況。對綜合評價(jià)好的省份通報(bào)表揚(yáng)，并在扶貧資金上給予獎(jiǎng)勵(lì)。對綜合評價(jià)較差又發(fā)現(xiàn)突出問題的省，黨中央國務(wù)院授權(quán)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組約談黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人?？己私Y(jié)果送中央組織部，作為對省級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。

四、中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系的偉大貢獻(xiàn)和重大價(jià)值

如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，中華民族千百年來存在的絕對貧困問題得到歷史性的解決。這一彪炳史冊的人間奇跡，是中國特色脫貧攻堅(jiān)制度體系優(yōu)越性的彰顯，在中華民族發(fā)展史、世界社會(huì)主義發(fā)展史、人類社會(huì)發(fā)展史上都具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響，具有深切的偉大價(jià)值與世界意義。

（一）豐富和發(fā)展了馬克思主義反貧困理論

馬克思關(guān)于貧困及消除貧困的思想是中國共產(chǎn)黨扶貧思想的理論基礎(chǔ)。馬克思有關(guān)貧困及消除貧困的思想，主要是基于早期資本主義國家的貧困現(xiàn)象，更多將貧困作為生產(chǎn)關(guān)系的產(chǎn)物而非一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象來研究。因此，馬克思的反貧困理論在實(shí)際運(yùn)用過程中必須中國化時(shí)代化。黨的十八大以來，習(xí)近平對脫貧攻堅(jiān)提出一系列新思想新觀點(diǎn)，作出一系列新決策新部署，形成關(guān)于扶貧工作的重要論述。這些重要論述，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，豐富和發(fā)展了馬克思主義反貧困理論。我國的減貧方案不只是滿足社會(huì)弱勢群體的基本生活需求，還通過產(chǎn)業(yè)扶貧、教育培訓(xùn)、一戶一策等增強(qiáng)社會(huì)弱勢群體實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展能力，真正把全面小康看成一個(gè)發(fā)展問題，而不是簡單的分配問題。以發(fā)展看待分配，是對馬克思主義反貧困理論認(rèn)識(shí)的飛躍，最終做到了發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

（二）創(chuàng)新了發(fā)展中國家減貧理論模式

貧困本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)、歷史和區(qū)域性的概念。人類對貧困的認(rèn)知經(jīng)歷了由單維貧困到多維貧困、由物質(zhì)貧困到精神貧困、由外源性貧困到內(nèi)源性貧困的演進(jìn)過程，并由強(qiáng)調(diào)滿足最低生存標(biāo)準(zhǔn)的絕對貧困轉(zhuǎn)向注重解決收入差距和社會(huì)分配不公等相對貧困。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民創(chuàng)造歷史上的減貧奇跡，在不同的時(shí)期有著不同的工作思路和扶貧模式，中國構(gòu)建了與本國工業(yè)化發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的特色反貧困體制機(jī)制，形成了中國特色社會(huì)主義的反貧困理論和實(shí)踐體系。一是在工業(yè)化初期階段，實(shí)施特殊困難群體救濟(jì)的扶貧模式。由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的生產(chǎn)力十分落后，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政府財(cái)力有限，國家主要針對特殊困難群體為主實(shí)施救濟(jì)式的扶貧模式。新中國成立初期，中國處于“一窮二白”極度貧困時(shí)期，全國生產(chǎn)力水平低下，人民普遍處于貧困水平，政府減少貧困主要通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高生產(chǎn)力水平，提高居民收入，大幅度減少貧困人口。由于居民收入差距較小，這一時(shí)期扶貧工作重點(diǎn)主要對特殊困難群體實(shí)施兜底救助的扶貧模式。二是在工業(yè)化早期階段，實(shí)施改善區(qū)域整體貧困的扶貧模式。改革開放之后，中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)分化，由于資源稟賦、區(qū)位條件和政策取向的差異，全國東中西三大板塊之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大，貧富差距問題凸顯，這一時(shí)期處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體推動(dòng)國家大減貧的階段，針對絕對貧困問題，政府主要瞄準(zhǔn)了重點(diǎn)貧困地區(qū)，通過改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)條件，促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而減少貧困人口。三是在工業(yè)化中期階段，實(shí)施貧困目標(biāo)范圍瞄準(zhǔn)貧困縣、貧困村的扶貧模式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，國家整體性貧困問題得以根本性解決，政府財(cái)力增強(qiáng)，扶貧的重點(diǎn)和對象發(fā)生變化，貧困瞄準(zhǔn)對象逐漸下沉下移，扶貧對象主要以貧困縣、貧困村為主的扶貧開發(fā)模式，各種扶貧優(yōu)惠政策、各類項(xiàng)目資源集中向這些貧困地區(qū)傾斜，輸血式與造血式相結(jié)合的扶貧方式，共同推動(dòng)貧困縣、貧困村的脫貧摘帽。四是在工業(yè)化后期階段，實(shí)施貧困對象瞄準(zhǔn)到戶、到人的精準(zhǔn)扶貧模式。黨的十八大以來，習(xí)近平高瞻遠(yuǎn)矚，重新認(rèn)識(shí)和定位新時(shí)代的扶貧工作，創(chuàng)造性地提出了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，開啟了扶貧開發(fā)工作的新局面。這一時(shí)期扶貧開發(fā)模式特色鮮明，匯集全國的資源和力量集中消滅千百年來難以解決的重點(diǎn)貧困地區(qū)的區(qū)域性整體貧困，并重點(diǎn)關(guān)注和解決貧困戶的個(gè)體問題，一對一地智志幫扶，提供脫貧解決方案，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)自主脫貧。

（三）彰顯了中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面建成小康社會(huì)是中國共產(chǎn)黨和中國人民的偉大創(chuàng)造，彰顯出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就將民族解放、國家富強(qiáng)和人民幸福作為己任。新中國成立后，推翻了三座大山，開啟了中華民族偉大復(fù)興的歷史新紀(jì)元，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人開始了社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)踐探索。改革開放之后，鄧小平率先提出中國式現(xiàn)代化的小康設(shè)想，將其納入黨的奮斗目標(biāo)，為推動(dòng)減貧事業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央實(shí)施精準(zhǔn)脫貧方略，全面建成小康社會(huì)取得了決定性勝利。中國減貧事業(yè)取得彪炳史冊的人間奇跡，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢。中國脫貧攻堅(jiān)還體現(xiàn)了我國社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持人民立場和人民主體地位，堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅(jiān)持和完善最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線制度，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，堅(jiān)持和完善充滿活力的基層群眾自治制度，堅(jiān)持和完善社會(huì)公平正義法治保障制度，堅(jiān)持和完善職責(zé)明確、依法行政的政府治理制度，充分體現(xiàn)了全國一盤棋集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

（四）完成了全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)

黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)。2020年我們?nèi)缙谕瓿擅撠毠?jiān)目標(biāo)任務(wù)，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。貧困人口收入水平顯著提高，全部實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”；貧困地區(qū)發(fā)展步伐顯著加快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，社會(huì)事業(yè)長足進(jìn)步，行路難、吃水難、用電難、通信難、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題得到歷史性解決。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)對中國農(nóng)村的改變是歷史性的、全方位的，是我國農(nóng)村的又一次偉大革命，深刻改變了貧困地區(qū)落后面貌，有力推動(dòng)了農(nóng)村整體發(fā)展，補(bǔ)齊了全面建成小康社會(huì)最突出短板。全面建成小康社會(huì)為推進(jìn)全體人民共同富裕，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代國家奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，標(biāo)志著從全面小康邁向共同富裕的議程和實(shí)踐正式開展。

（五）有效提升了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

貧困治理是一個(gè)社會(huì)再動(dòng)員、再組織、再塑造的過程，是國家治理的重要組成部分。新時(shí)代國家制度和治理體系建設(shè)，創(chuàng)造性地揭示了制度現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵和基本規(guī)律。以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺在治國理政突出位置，把貧困治理能力作為國家治理能力的重要組成部分，不斷推進(jìn)貧困治理現(xiàn)代化，不斷提升貧困治理能力，推動(dòng)貧困治理與其他各方面治理相互促進(jìn)，為堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。脫貧攻堅(jiān)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在貧困治理領(lǐng)域的成功實(shí)踐。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)了國家貧困治理體系的完善，貧困地區(qū)基層治理體系進(jìn)一步健全、治理能力顯著提升。脫貧攻堅(jiān)為貧困地區(qū)帶來了先進(jìn)發(fā)展理念、現(xiàn)代科技手段、科學(xué)管理模式，顯著提升了貧困地區(qū)的社會(huì)治理水平。脫貧攻堅(jiān)行之有效的制度體系和方法手段，為基層社會(huì)治理探索了新路徑，正在把社會(huì)主義國家制度和治理體系建設(shè)提升到一個(gè)新的時(shí)代高度。

（六）有助于共建沒有貧困的人類命運(yùn)共同體

貧困問題是一個(gè)歷史性、世界性的難題，消除貧困是人類夢寐以求的共同理想。人類在長期的反貧困中，進(jìn)行了各種各樣的理論和實(shí)踐探索。現(xiàn)實(shí)中，貧困問題具有多樣性和復(fù)雜性，致貧原因也呈現(xiàn)差異性和多元性，單一減貧舉措在應(yīng)對復(fù)雜貧困問題時(shí)往往難以奏效。人類要擺脫貧困，亟須以新的理論開拓新的實(shí)踐。在此背景下，中國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定性勝利創(chuàng)造了減貧治理的中國樣本，為其他國家尤其是廣大發(fā)展中國家實(shí)踐反貧困工作提供了重要啟示和有益借鑒。黨的十八大以來，習(xí)近平對扶貧作出一系列重要論述，創(chuàng)新了扶貧理論，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了行動(dòng)指南。不僅如此，習(xí)近平呼吁國際社會(huì)積極關(guān)注廣大發(fā)展中國家民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為共建一個(gè)沒有貧困、共同發(fā)展的人類命運(yùn)共同體而不懈奮斗。中國減貧理念、中國減貧理論、中國減貧實(shí)踐，能夠更好地助力世界減貧事業(yè)，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國力量。

注釋

[1]參見鄭子青、鄭功成：《消除貧困：中國奇跡與中國經(jīng)驗(yàn)》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2021年第2期。

[2]參見黃承偉、劉欣：《新中國扶貧思想的形成與發(fā)展》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。

[3][7][8][11][12]《習(xí)近平扶貧論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第50頁；第91頁；第39頁；第143頁；第50頁。

[4]參見何毅亭：《展現(xiàn)人類減貧史上的大國擔(dān)當(dāng)》，《人民日報(bào)》2020年8月24日。

[5]《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想基本問題》，人民出版社、中共中央黨校出版社2020年版，第87頁。

[6]參見何毅亭：《論中國特色社會(huì)主義制度》，人民出版社2020年版，第263～264頁。

[9]《脫貧攻堅(jiān)前沿問題研究》，研究出版社2019年版，第47頁。

[10]習(xí)近平：《攜手消除貧困，促進(jìn)共同發(fā)展》，《人民日報(bào)》2015年10月17日。