鮑官勇

(中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司，上海 200071)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度的執(zhí)行監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。實踐告訴我們，制度再好，如果缺乏執(zhí)行力，就形同虛設(shè)。強(qiáng)化制度執(zhí)行力，保證各項安全生產(chǎn)制度執(zhí)行到位，是深入推進(jìn)鐵路安全治理能力現(xiàn)代化，確保鐵路持續(xù)安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是鐵路面臨的長期、緊迫的工作任務(wù)。

一、從優(yōu)化執(zhí)行安排上強(qiáng)化安全生產(chǎn)制度執(zhí)行力

執(zhí)行安排是指安全生產(chǎn)制度執(zhí)行的目標(biāo)任務(wù)、工作流程、實施重點、責(zé)任對象、推進(jìn)措施等組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)工作，是制度文本轉(zhuǎn)化為制度行為，體現(xiàn)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)條件。

1.滿足操作性要求，保證制度能夠執(zhí)行、可以落地。一項好的安全生產(chǎn)制度必是具有操作性的制度，但這種操作性要通過制度的執(zhí)行安排來實現(xiàn)。如果國鐵集團(tuán)、集團(tuán)公司一項安全生產(chǎn)制度出臺后，各單位和部門僅僅是層層轉(zhuǎn)發(fā)文件，召開會議來落實制度，而忽視操作性的執(zhí)行安排、缺乏結(jié)合實際的可行性措施，那執(zhí)行力必然大打折扣，甚至產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。分析鐵路安全生產(chǎn)發(fā)生的嚴(yán)重問題、險情甚至事故，其中制度安排原因之一就是操作性不強(qiáng)。比如，在鐵路公共安全上，鐵路沿線防護(hù)設(shè)施養(yǎng)護(hù)、移動設(shè)備消防、客貨運(yùn)安檢查危等問題發(fā)生，有的就與相對應(yīng)的辦法規(guī)定不符合現(xiàn)場實際、操作性不強(qiáng)有直接關(guān)系。因此，要從目標(biāo)、流程、措施等項點上明晰如何操作，讓制度變成具體的安全生產(chǎn)行為標(biāo)準(zhǔn)。同時，要確保執(zhí)行者能夠操作，讓制度要求的安全生產(chǎn)行為能夠完成。

2.體現(xiàn)穩(wěn)定性特征，保證制度發(fā)揮作用、實現(xiàn)目的。任何一項安全生產(chǎn)制度的訂立實施，都有一個認(rèn)識、掌握、執(zhí)行的過程，都要通過實踐來驗證優(yōu)劣。如果安全生產(chǎn)制度沒有相對穩(wěn)定性，朝令夕改，就會降低對制度的預(yù)期、造成無序甚至混亂，就很難實現(xiàn)其目的和功能。要全面考慮社會、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化等內(nèi)外要求，以及鐵路安全生產(chǎn)人防、物防、技防變化發(fā)展，實現(xiàn)安全生產(chǎn)制度供給與需求有效平衡，從而更好地增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性。要認(rèn)識到任何一項好的安全生產(chǎn)制度都有可能因為認(rèn)知差異、利益調(diào)整、環(huán)境條件等因素，在實施過程中遇到這樣那樣的阻力、困難甚至風(fēng)險，但不能因此退縮、氣餒、停步，必須堅定不移地推進(jìn)執(zhí)行。但有些單位部門，安全生產(chǎn)制度廢立過于頻繁，往往是一項制度還未落實到基層，又有新的制度取而代之，其結(jié)果是大大影響了制度執(zhí)行力。

3.保持開放性狀態(tài)，保證制度創(chuàng)新變遷、供需均衡。一項好的安全生產(chǎn)制度，必然是一種開放性的制度。這種開放表現(xiàn)在其自身，就是制度內(nèi)容文本能夠根據(jù)形勢的變化不斷調(diào)整適應(yīng)，否則就會導(dǎo)致制度不能滿足鐵路安全生產(chǎn)的實際需求，產(chǎn)生制度性風(fēng)險隱患。比如，普速鐵路推廣、升級CTC模式，安全效益更有保證，但安全生產(chǎn)規(guī)章制度和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)必須做相應(yīng)的修改。要在基本制度層面及治理體系不變的背景下，堅持不懈地推進(jìn)制度的改進(jìn)創(chuàng)新，對某些不適應(yīng)的具體制度以漸進(jìn)的、程序化方式進(jìn)行革新，為安全生產(chǎn)提供更高的效率和保障。比如，相對于普速鐵路，高速鐵路的設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護(hù)、行車調(diào)度指揮、客運(yùn)組織、修程修制等專業(yè)管理都發(fā)生了革命性變化，必須及時建立新的相適應(yīng)的制度管理體系，堅決防止高速鐵路安全管理普速化、落入管理“陷阱”。

二、從激發(fā)內(nèi)在動力上強(qiáng)化安全生產(chǎn)制度執(zhí)行力

長期的安全生產(chǎn)制度實踐和現(xiàn)代行為科學(xué)研究都充分表明，發(fā)揮思想感召、組織引領(lǐng)、權(quán)益驅(qū)動的導(dǎo)向作用，是提升安全生產(chǎn)制度執(zhí)行力的重要動力。

1.著力增強(qiáng)制度宣傳的影響力，發(fā)揮思想感召的動力作用。抓好制度宣傳，是增強(qiáng)制度意識，形成執(zhí)行共識，發(fā)揮思想感召作用的先導(dǎo)性工作。一直以來，鐵路各級組織大力加強(qiáng)制度宣傳，極大推動了各項安全生產(chǎn)制度的落實。但要看到，此項工作還不同程度存在組織不力、質(zhì)量不高、效果不佳等問題。必須堅持守正創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)制度宣傳的影響力。要堅持以人為本，緊扣干部職工權(quán)益實現(xiàn)、維護(hù)、發(fā)展來抓好制度宣傳教育，把制度要求轉(zhuǎn)化為具體實在的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道德等看得見、能感受的權(quán)益，引導(dǎo)干部職工增強(qiáng)遵守制度的敬畏感、執(zhí)行制度的責(zé)任感。要堅持問題導(dǎo)向，緊密圍繞推進(jìn)解決安全生產(chǎn)具體問題來抓好制度宣傳教育、講清形勢任務(wù)、明確崗位責(zé)任、查找存在問題，引導(dǎo)干部職工增強(qiáng)維護(hù)制度、執(zhí)行制度的危機(jī)感、緊迫感，履職盡責(zé)，群策群力，推進(jìn)落實安全風(fēng)險管控和隱患排查整治。要堅持齊抓共管，充分發(fā)揮各級組織各方力量的優(yōu)勢來抓好制度宣傳教育，要克服此項工作是宣傳部門或是安全管理部門分內(nèi)事的錯誤觀點，形成黨政紀(jì)工團(tuán)各級組織共同負(fù)責(zé)、合力共為的工作機(jī)制。

2.著力增強(qiáng)制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)力，發(fā)揮組織引領(lǐng)的動力作用。安全生產(chǎn)制度執(zhí)行力從本質(zhì)上來講是領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力的表現(xiàn)。這種領(lǐng)導(dǎo)力，一方面表現(xiàn)為權(quán)力影響力，即領(lǐng)導(dǎo)干部通過權(quán)力作用對組織成員執(zhí)行安全生產(chǎn)制度的組織領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)制度執(zhí)行流程、意愿、技能、保障等要素的優(yōu)化整合，達(dá)到制度的目的、功能。另一方面表現(xiàn)為非權(quán)力影響力，即通過領(lǐng)導(dǎo)干部模范執(zhí)行制度的表率行為和公信力，強(qiáng)化組織凝聚力，帶動干部職工自覺執(zhí)行各項安全生產(chǎn)制度。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持以身作則，帶頭執(zhí)行制度，為全體員工做出榜樣。如果領(lǐng)導(dǎo)干部把自己置于制度之上，不能維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，那么制度執(zhí)行力將消于無形。要增強(qiáng)工作本領(lǐng)，在制度執(zhí)行中識人用人、有效指導(dǎo)、激勵人心。要增強(qiáng)斗爭精神，克服好人主義，對違反安全生產(chǎn)制度的人和事，硬起手腕、敢于較真、真管嚴(yán)管，對破解安全生產(chǎn)制度執(zhí)行過程中的風(fēng)險難題敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為。當(dāng)然，也要善于斗爭，既體現(xiàn)制度的剛性，也體現(xiàn)制度的溫度，努力爭取最好的結(jié)果。

3.著力增強(qiáng)制度激勵的落實力，發(fā)揮權(quán)益驅(qū)動的動力作用。制度激勵包括正向激勵、負(fù)向激勵，在安全生產(chǎn)中表現(xiàn)為執(zhí)行制度的獎懲行為，也是員工的重要權(quán)益。依據(jù)國家法律法規(guī)、行業(yè)實際，鐵路企業(yè)普遍建立實施了安全生產(chǎn)制度的激勵措施，有力推動了安全生產(chǎn)制度執(zhí)行。但也應(yīng)看到，與一些先進(jìn)的民營、合資、外資企業(yè)相比，安全生產(chǎn)制度激勵在一些鐵路單位還存在功能殘缺，甚至失效問題。比如，有的企業(yè)管理者在實施安全懲處辦法時，怕引起不穩(wěn)定，不敢硬起手腕；主觀故意、嚴(yán)重違紀(jì)職工很難被崗位淘汰，更難被開除、辭退；安全考核獎在實際操作中存有平均分配的“大鍋飯”傾向，等等。革除弊端，要從制度激勵設(shè)計上打破體制機(jī)制的籓籬，深入推進(jìn)干部人事、勞動用工、收入分配改革。特別是從頂層設(shè)計上優(yōu)化勞動用工制度，靈活用工、雙向選擇、能進(jìn)能出，讓喊了幾十年的改革要求進(jìn)一步落地落實。要防止負(fù)向激勵實施過程中的“破窗效應(yīng)”，堅持公開、公平、公正，對于違章違紀(jì)行為，依規(guī)依法，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，確保安全生產(chǎn)懲處措施辦法執(zhí)行到位。要防止正向激勵過程中的平均主義“大鍋飯”，在生產(chǎn)一線、關(guān)鍵崗位探索推進(jìn)安全生產(chǎn)星級評定、積分獎勵機(jī)制，增強(qiáng)安全制度激勵的操作性、和諧度。

三、從用好執(zhí)行監(jiān)督上強(qiáng)化安全生產(chǎn)制度執(zhí)行力

執(zhí)行監(jiān)督，是指對各項安全生產(chǎn)制度安排和制度執(zhí)行所實行的檢查、審核、督導(dǎo)和防患促進(jìn)。堅持問題導(dǎo)向，抓好監(jiān)督內(nèi)容管理、方式優(yōu)化、結(jié)果運(yùn)用，是保證監(jiān)督質(zhì)量、促進(jìn)有效監(jiān)督、強(qiáng)化制度執(zhí)行力的重要保障。

1.在執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容落實上，要有效依托安全雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)作管理。安全雙重預(yù)防機(jī)制，將安全生產(chǎn)的關(guān)口從隱患排查治理前移到安全風(fēng)險管控，是對安全管理理論的重大創(chuàng)新。近年來，鐵路行業(yè)已經(jīng)全面實施運(yùn)作安全雙重預(yù)防機(jī)制，切實提升了鐵路安全管理水平。但有些單位和部門還存在認(rèn)識模糊、落實不力的問題，有的在原有的安全生產(chǎn)制度安排之外，又重復(fù)勞動、另起爐灶，設(shè)計、安排了一套龐雜的雙重預(yù)防機(jī)制格式文本，與原有的制度安排割裂開來，形成兩張皮，導(dǎo)致雙重預(yù)防機(jī)制處于“空轉(zhuǎn)”或“不轉(zhuǎn)”狀態(tài)。解決這一問題，要充分認(rèn)識雙重預(yù)防機(jī)制的核心是基于風(fēng)險管理的思想和要求，是一種方法論，沒有固定的格式規(guī)定。企業(yè)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系、安全管理規(guī)定辦法本身就是控制風(fēng)險、預(yù)防事故的有效管理制度，就是雙重預(yù)防機(jī)制的一部分。要將鐵路現(xiàn)有的安全生產(chǎn)制度納入安全雙重預(yù)防機(jī)制，對其操作性、穩(wěn)定性、開放性進(jìn)行甄別篩選，對可能構(gòu)成安全風(fēng)險隱患的制度，及時廢、止、改、立。要突出安全風(fēng)險典庫、安全隱患項點，分類分層督促相關(guān)單位、人員落實管控治理責(zé)任。要重視抓好安全雙重預(yù)防機(jī)制運(yùn)作評價工作，強(qiáng)化機(jī)制執(zhí)行監(jiān)督，促進(jìn)適新應(yīng)變、豐富發(fā)展。

2.在執(zhí)行監(jiān)督的方式優(yōu)化上，要充分發(fā)揮先進(jìn)科技信息手段的優(yōu)勢作用。必須堅持因時因事因人，整合優(yōu)化相關(guān)監(jiān)督資源，選擇合適的監(jiān)督方式手段，破解監(jiān)督難題，減少監(jiān)督成本，提升監(jiān)督質(zhì)量效率。從現(xiàn)狀看，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化、信息化“新基建”快速發(fā)展，鐵路信息科技現(xiàn)代化建設(shè)加速推進(jìn)，比如“物聯(lián)網(wǎng)+”消防安全監(jiān)控系統(tǒng)、乘務(wù)員操作智能評價系統(tǒng)、調(diào)車作業(yè)信息視頻監(jiān)控系統(tǒng)、列車進(jìn)路防排錯系統(tǒng)等，都為做好這項工作打下了良好基礎(chǔ)。要進(jìn)一步認(rèn)清廣泛采用信息科技監(jiān)控手段是推進(jìn)鐵路管理現(xiàn)代化、增強(qiáng)現(xiàn)場安全生產(chǎn)保障度、提升安全監(jiān)督管理水平的必然要求，克服少數(shù)職工中存在的受監(jiān)控、無隱私、犯人權(quán)的錯誤想法，防止信息監(jiān)控設(shè)備、數(shù)據(jù)被人為毀損、停用、偽造、泄密等錯誤行為，增強(qiáng)遵章守紀(jì)的安全自律。要堅持先進(jìn)成熟、實用高效，突出高鐵和旅客列車、勞動安全等關(guān)鍵場所監(jiān)控，推進(jìn)信息科技手段能級提升，提高人防、技防、物防一體化監(jiān)督的便利性，減少處置矛盾。要充分挖掘和利用現(xiàn)有的音視頻、數(shù)據(jù)等信息資源，特別是實時數(shù)據(jù)信息運(yùn)用，提升制度執(zhí)行監(jiān)督效率效益。

3.在執(zhí)行監(jiān)督的結(jié)果運(yùn)用上，要高質(zhì)量推進(jìn)制度安排和執(zhí)行的責(zé)任落實。執(zhí)行監(jiān)督的結(jié)果運(yùn)用，是整個制度執(zhí)行監(jiān)督能否取得成效的核心環(huán)節(jié)。鐵路行業(yè)安全生產(chǎn)制度監(jiān)督成果運(yùn)用，尤其是相關(guān)監(jiān)督信息的及時有效處置，已經(jīng)形成了一套較為成熟的運(yùn)作流程。但在一些單位部門包括安全監(jiān)察人員中，對執(zhí)行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題信息的處置，有的存在好人主義、不敢動真碰硬，有的認(rèn)為家丑不外揚(yáng)、不按規(guī)定上報，有的怕受到連帶考核、故意隱瞞等，導(dǎo)致信息梳理歸納、原因分析、及時傳遞、依規(guī)處置等工作失范、缺位、失效。必須重視解決這些問題，堅持系統(tǒng)觀念，從制度安排和制度執(zhí)行的各個方面，高質(zhì)量推進(jìn)監(jiān)督成果運(yùn)用。要及時為領(lǐng)導(dǎo)提供有效決策依據(jù)，對重點信息、專項信息、敏感信息當(dāng)即“吹哨”、整理分析、依規(guī)快報。要發(fā)揮預(yù)警、警示作用，堅持監(jiān)督信息依法公開，通過會議傳達(dá)、專項通報、預(yù)警書和“鍵對鍵”“面對面”“記名傳達(dá)”等方式，增強(qiáng)監(jiān)督信息輻射效應(yīng)，督促舉一反三、吸取教訓(xùn)。要加強(qiáng)整改督辦工作，明確整改時間、整改措施，跟蹤督辦、形成閉環(huán)。要落實問責(zé)考核規(guī)定，堅持責(zé)任單位、監(jiān)管部門、責(zé)任人問責(zé)的統(tǒng)一，依規(guī)依紀(jì)，追責(zé)懲罰，充分發(fā)揮安全生產(chǎn)制度的約束、懲戒、震懾作用。