伍志明 劉麗平 羅功儀

（常德市鼎城區(qū)農業(yè)農村局 湖南常德415000）

常德市鼎城區(qū)位于湘西北、洞庭湖西濱、沅水和澧水下游，屬于丘陵區(qū)向平湖區(qū)過渡區(qū)域。全區(qū)現(xiàn)有耕地面積78 022.0 hm2，其中水田面積66 124.3 hm2、旱地11 897.7 hm2，是一個以水稻、油菜、蔬菜等主要農產(chǎn)品生產(chǎn)為主的農業(yè)大區(qū)，是全國的產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣、蔬菜生產(chǎn)重點縣、生豬調出大縣。

1 常德市鼎城區(qū)耕地拋荒治理情況及現(xiàn)狀

糧食安全問題越來越受到世界的關注，我國也不例外，特別是近些年來，黨中央和國務院高度重視糧食生產(chǎn)工作。耕地是糧食重要的不可再生的資源，保護耕地就是保護了糧食生產(chǎn)能力。近年來，鼎城區(qū)深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，大力推進高標準農田建設，切實加強耕地保護，堅決守住耕地紅線，確保耕地不拋荒，大力提高耕地質量，夯實糧食生產(chǎn)基礎、發(fā)揮糧食生產(chǎn)優(yōu)勢。

1.1 建設高標準農田，改善生產(chǎn)條件

從2009年以來，根據(jù)國務院《全國新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》，鼎城區(qū)通過土地平整、機耕道路、小型農田水利建設及土壤改良，配套完善了農業(yè)基礎設施，截止到2020年底，全區(qū)累計建成高標準農田39 360 hm2，占全區(qū)水田面積的59.5%。通過高標準農田建設，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力，為糧食等農作物穩(wěn)定增長和種糧效益穩(wěn)步提升奠定了堅實基礎，為杜絕和減少耕地拋荒創(chuàng)造了有利條件。

1.2 實施“兩區(qū)”劃定，保護耕地資源

從2018年12月開始，鼎城區(qū)開展了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（簡稱“兩區(qū)”）劃定工作。截止到2019年底，全區(qū)共劃定水稻生產(chǎn)功能區(qū)面積56 445.7 hm2、油菜生產(chǎn)保護區(qū)面積36 587.5 hm2、棉花生產(chǎn)保護區(qū)面積7 862.6 hm2。同時，鼎城區(qū)通過將“兩區(qū)”數(shù)量監(jiān)測、質量監(jiān)管等職能職責逐村明確到責任單位和責任人員，建立完善“兩區(qū)”數(shù)量監(jiān)管、質量監(jiān)測機制，對“兩區(qū)”耕地“非農化”“非糧化”現(xiàn)象進行嚴格監(jiān)管，實現(xiàn)因地制宜、地盡其利。

1.3 培育種糧主體，調動種糧積極性

一是及時足額兌現(xiàn)各級的強農惠農富農政策，讓種糧農民真正得到實惠。以2020年為例，鼎城區(qū)共為種糧主體發(fā)放耕地地力補貼、雙季稻補貼、稻谷目標價格補貼、早稻集中育秧補貼、耕地輪作補貼、糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼等種糧補貼16 925萬元，全區(qū)耕地折合平均144.6元/畝。

二是整合項目資金向糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜。2020年，鼎城區(qū)整合國家現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建、財政專項扶貧資金、產(chǎn)糧大縣和產(chǎn)油大縣獎勵資金等農業(yè)專項資金25 640萬元，用于糧食生產(chǎn)基地建設、辦點示范、科技推廣等，改善農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，提升農業(yè)生產(chǎn)科技水平。

三是創(chuàng)新支持保護政策，鼓勵各類主體發(fā)展糧食生產(chǎn)。2017年以來，鼎城區(qū)先后對集中連片發(fā)展高檔優(yōu)質稻生產(chǎn)、規(guī)模土地流轉等給予獎補；對產(chǎn)業(yè)發(fā)展突出、示范帶動明顯、綜合效益顯著、社會評價滿意的龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社、家庭農場、種糧大戶等新型經(jīng)營主體給予獎勵和優(yōu)先晉級，調動了各類經(jīng)營主體的農業(yè)生產(chǎn)積極性，對減少和遏制耕地拋荒起到了積極作用。2020年，區(qū)財政共投入農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金9 537萬元。

通過政策支持、獎勵扶持，鼎城區(qū)種糧主體不斷發(fā)展壯大，截止到2020年底，全區(qū)有農民專業(yè)合作社840家，其中直接從事糧食種植的農民合作社有274家，有種糧面積2 hm2以上的大戶6 739戶、家庭農場1 017家。一大批新型經(jīng)營主體，已成為全區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代農業(yè)建設的領頭雁、主力軍。

1.4 強化科技推廣，提高糧食生產(chǎn)效益

2020年，鼎城區(qū)結合基層農技推廣體系改革與建設、新型職業(yè)農民培育等項目實施，將主導品種與主推技術配套組裝，創(chuàng)新合作共建、集中培訓、辦點示范、入戶指導等科技成果引進轉化和科技推廣模式機制，落實藏糧于技戰(zhàn)略，提升了糧食綜合生產(chǎn)效益。2020年，全區(qū)水稻生產(chǎn)主導品種入戶率達到90%，病蟲專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治與綠色防控率達到70.0%，測土配方施肥普及率達到100%，秸稈還田與綜合利用率達到90%，糧食生產(chǎn)耕種收綜合機械化率在86.9%以上，全區(qū)水稻平均產(chǎn)量為6 251.6 kg/hm2，比2010年提高了542.0 kg/hm2，增加9.5%。

通過一系列措施，鼎城區(qū)耕地拋荒現(xiàn)象得到有效遏制。據(jù)鼎城區(qū)農業(yè)農村局調查統(tǒng)計，2019年，該區(qū)耕地拋荒面積266.70 hm2，占全區(qū)耕地面積的0.34%；2020年，全區(qū)耕地拋荒面積僅22.57 hm2，只占全區(qū)耕地面積的0.03%，其中受石煤礦廢水污染不宜耕種面積2.22 hm2、因土地征收不宜耕種面積9.68 hm2、季節(jié)性拋荒面積10.67 hm2（如中藥材生產(chǎn)等結構調整休耕耕地等）。通過遏制耕地拋荒，結合“壓單擴雙”和發(fā)展旱雜糧生產(chǎn)，2020年，全區(qū)糧食作物種植面積為104 722.4 hm2，比上一年增加2 873.1 hm2，增幅為2.82%；總產(chǎn)糧食650 524 t，比上一年增加20 098 t，增加3.19%，為確保國家糧食安全和農產(chǎn)品供應做出了一定貢獻。

2 耕地拋荒的原因分析

耕地是不可再生的自然資源，是人類生存和發(fā)展不可或缺的基礎性資源。特別是我國作為農業(yè)大國，耕地資源更是趨于偏緊狀態(tài)，同時，耕地拋荒一直以來長期存在。一方面，影響耕地拋荒的因子較多、關聯(lián)性較強。受自然氣候、生產(chǎn)環(huán)境、政策導向、市場供需、人力資源等多種因素的影響，耕地資源利用率、產(chǎn)出率不穩(wěn)定，耕地拋荒現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，受各類影響因素的綜合作用，耕地拋荒面積呈波動性變化。從鼎城區(qū)近年來耕地拋荒情況綜合分析，導致耕地拋荒的原因主要有如下4個方面。

2.1 種糧比較效益偏低

據(jù)鼎城區(qū)農業(yè)農村局農產(chǎn)品成本調查結果顯示，2020年，鼎城區(qū)平均每畝雙季稻生產(chǎn)的直接生產(chǎn)成本為1 200元（其中種子150元、肥料300元、病蟲防治190元、農膜軟盤40元、機械作業(yè)400元、烘干銷售等其他費用120元），按每畝兩季產(chǎn)稻谷833.5 kg、市場價格2 400元/t計算，每畝的稻谷銷售收入為2 000.4元，扣除生產(chǎn)成本之后，每畝收益為800.4元。規(guī)模種植農戶扣除每畝的土地流轉費300元、雇工支出500元之后，基本處于保本經(jīng)營；鼎城區(qū)散戶戶均耕地只有0.33 hm2左右，如果全部種植雙季稻，每戶的年種糧收入只有4 000元左右，全年在家種糧的收入，還不如1人外出務工1個月的收入。種糧效益偏低，特別是瘠薄地、邊遠零星耕地效益更低，甚至出現(xiàn)投入多于產(chǎn)出，導致部分農戶寧愿拋荒也不愿投入。

另外，現(xiàn)行種糧補貼標準偏低、補貼不夠精準，也影響了農民種糧積極性。如棉花種植補貼與水稻種植補貼相比，2020年植棉農戶既能享受計稅內一季農作物補貼105元/畝，又能享受棉花目標價格補貼173元/畝，合計278元/畝；而種植雙季水稻的農戶只能享受175元/畝的雙季稻補貼和24元/畝的稻谷目標價格補貼，合計199元/畝。兩者相比較，種植棉花比種植雙季稻每畝多享受政策補貼資金79元。

2.2 種糧勞動力嚴重不足

近年來，鼎城區(qū)大量勞動力外出轉向二、三產(chǎn)業(yè)，以便獲得更大的經(jīng)濟效益。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年，全區(qū)農業(yè)人口57.08萬人，常年在外務工的勞動力26.00萬人，占全區(qū)勞力資源的68.3%。農村籍的大中專畢業(yè)生、退役軍人等一批后備勞動力不愿回鄉(xiāng)務農，外出務工的成功人士不愿重返農村，導致從事農業(yè)生產(chǎn)的勞動力嚴重缺乏，在家務農的勞動力基本為“9938”（老人婦女）人員。由于農村勞動力不足，導致勞動力價格上漲，部分缺勞動力的種糧主體在耕種收等關鍵農忙季節(jié)雇不到作業(yè)人員、雇不起作業(yè)人員，不得不將耕地拋荒。

2.3 農業(yè)基礎設施欠配套

2009年以來，通過新增糧食產(chǎn)能工程項目實施，農業(yè)生產(chǎn)基地條件得到了一定改善。但是仍有部分零星、分散、偏遠、瘠薄耕地，耕作條件和基礎設施普遍差，很大程度上仍是“靠天收”，投入多、產(chǎn)出少，農民不愿耕種，造成土地拋荒。

2.4 耕地流轉及日常管理欠規(guī)范

隨著農村居民升學、當兵、就業(yè)、遷徙等，加上自然消減，農村居民以戶為單位的人口數(shù)量、人口結構不斷發(fā)生變化，隨之引起農村最基本的生產(chǎn)資料——耕地發(fā)生流轉。據(jù)鼎城區(qū)耕地地力補貼系統(tǒng)顯示，2020年，鼎城區(qū)從事糧食生產(chǎn)的農戶數(shù)為98 200戶，占農戶總數(shù)的60%左右；種糧大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體流轉土地55 400 hm2，占全區(qū)耕地面積的70.0%左右。受多種因素的影響，目前農村土地流轉多數(shù)處于自發(fā)狀態(tài)，契約意識不強，缺乏有序引導和規(guī)范管理。特別是一部分散戶，因戶均耕地較少，分散種植、粗放經(jīng)營現(xiàn)象普遍，有的干脆棄耕拋荒。

3 治理耕地拋荒的對策與建議

3.1 廣泛宣傳發(fā)動，形成工作共識

區(qū)、鄉(xiāng)政府和相關部門、村級基層組織，要通過張貼標語、廣播和出動宣傳車巡回宣講等形式，廣泛、深入宣傳《土地法》《農村土地承包法》《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等相關法律法規(guī)，宣傳農村承包土地三權分置、農村土地承包期再延長30年、制止耕地“非農化”“非糧化”、嚴禁耕地拋荒等系列政策精神，宣傳國家和地方政府出臺的系列強農惠農政策，在全社會形成節(jié)約耕地、保護耕地、高效用地的濃厚氛圍，不斷激發(fā)各類經(jīng)營主體的內生動力，提高農業(yè)生產(chǎn)積極性，增強愛惜耕地的自覺性。同時，要加大監(jiān)督巡查、執(zhí)法檢查、追責問責力度，對出現(xiàn)的耕地拋荒現(xiàn)象，要及時督促整改。

3.2 加大投入力度，改善生產(chǎn)條件

要加大對農業(yè)基礎設施建設的投入力度，繼續(xù)深入推進高標準農田建設和農田水利建設，配套完善的田間排灌條件、農業(yè)機械化作業(yè)條件，提高土地肥力水平，實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。在農田基礎設施建設過程中，要堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中連片、高效配套”的原則，要堅決克服“撒胡椒面”和“插花”建設等現(xiàn)象，杜絕和避免“斷頭溝”“斷頭路”、設施設備“大馬拉小車”等現(xiàn)象發(fā)生，提高建設效果。

3.3 創(chuàng)新工作機制，強化源頭治理

一是堅持種糧補貼“誰耕種，補給誰”的原則，精準落實各項惠農補貼政策，保護和調動各類主體的種糧積極性。凡是出現(xiàn)拋荒的耕地，要停止發(fā)放耕地的政策性補貼資金。二是加強農村土地流轉的引導和管理，積極探索創(chuàng)新農村土地流轉管理的新辦法和新措施，建立專業(yè)化的土地流轉信息服務平臺，引導農村土地規(guī)范有序流轉、高效經(jīng)營。三是發(fā)揮村級集體組織的作用，防范和遏制耕地拋荒。一方面，及時搞好余缺田塊調劑，將拋荒耕地轉包給愿意耕種的農戶耕種，或經(jīng)村民同意，通過“小調整”將這部分土地重新發(fā)包。承包期內承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶并享受城鎮(zhèn)社會保障的，依法終止其土地承包合同，由村委會重新發(fā)包。在農戶自愿的前提下，將分散的拋荒耕地采用調換或轉包等形式，盡可能集中連片，由村民委員會統(tǒng)一整治后進行招標承包。另一方面，加大拋荒耕地整治力度，對自然條件差的高坂田、缺水田、低洼田、水浸田、礦區(qū)污染田等拋荒耕地，采取先集體收回、統(tǒng)一開發(fā)治理，改造成經(jīng)濟林地、水產(chǎn)養(yǎng)殖基地等，再發(fā)包給農戶或集體統(tǒng)一經(jīng)營，提高經(jīng)營效益。第三，強化合同監(jiān)管。在農村土地承包經(jīng)營合同、農戶土地流轉合同、村集體土地轉包合同等合同中，要將禁止耕地拋荒作為合同的重要條款，并約定村民委員會和合同雙方禁止耕地拋荒的權利、義務和責任。

3.4 調整優(yōu)化結構，提高生產(chǎn)效益

要牢固樹立新發(fā)展理念，按照綠色高質量發(fā)展要求，切實加強農業(yè)科技、裝備研發(fā)，搞好新品種新技術配套組裝，加大辦點示范、培訓指導力度，促進農業(yè)科技成果的轉化與普及，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。要堅持“宜糧則糧、宜菜則菜、宜經(jīng)則經(jīng)、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁”的原則，科學規(guī)劃農業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，指導種糧主體優(yōu)化生產(chǎn)結構，集中連片生產(chǎn)，提高經(jīng)營收入。對不適宜種植水稻的農田，要根據(jù)耕地的實際情況，結合市場需求，因地制宜改制種植其他作物。對確實產(chǎn)量低效益差、不適合耕種的耕地，對受老礦區(qū)污染的耕地，要加大地力建設和綜合治理力度，實行退耕還林和退耕還草，逐步恢復和提高糧食生產(chǎn)效益。