馬忠法

人類文明史也是一部同疾病和災(zāi)難的斗爭史。病毒沒有國界，疫病不分種族。面對(duì)來勢洶洶、影響全球的疫情新冠肺炎，團(tuán)結(jié)合作是解決問題最有力的武器；人類只有在合理的國際法制度下，擯棄意識(shí)形態(tài)等差異，同心協(xié)力才能盡快遏制疫情的發(fā)展，進(jìn)而有助于恢復(fù)各國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中，各國人民沒有退縮，而是勇敢前行，守望相助、風(fēng)雨同舟，匯聚起同疫情斗爭的磅礴之力?！?〕本文結(jié)合新冠病毒帶來的挑戰(zhàn)，基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念，就國際衛(wèi)生法律制度的完善進(jìn)行探討，為人類盡早有效控制疫情并對(duì)未來可能發(fā)生的類似公共健康危機(jī)做到未雨綢繆，為找到有效防控措施提供參考。

一、全球大流行給國際衛(wèi)生法治帶來的挑戰(zhàn)

新型冠狀病毒疫情自暴發(fā)至2021年10月27日20時(shí)已經(jīng)奪走了近498萬人的寶貴生命。②疫情實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)報(bào)告，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_alodin_banner，2021年10月27日。但由于政治制度、意識(shí)形態(tài)和理念等差異及國際衛(wèi)生制度存在嚴(yán)重不足等原因，導(dǎo)致這場大流行給人類帶來的損失和災(zāi)難還在延續(xù)，除了直接導(dǎo)致寶貴的生命消失外，還導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等方面的損失，進(jìn)而影響到全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，而這可能是當(dāng)下全人類面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。實(shí)際上公共衛(wèi)生安全是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，它需要各國攜手合作來共同應(yīng)對(duì)。400多年前，英國詩人約翰·多恩在《突發(fā)事件的禱告》中說：“無論誰死了，都是我的一部分在死去，因?yàn)槲野谌祟愡@個(gè)概念中。因此，不要問喪鐘為誰而鳴，喪鐘為你而鳴?！边@段話的意涵在今天顯得更為突出。全球化進(jìn)程不斷加快，全球形成產(chǎn)業(yè)鏈，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)在全球范圍內(nèi)調(diào)整及貿(mào)易往來等，使人類生活在一個(gè)地球村。商品、人員流動(dòng)等變得更為頻繁；產(chǎn)業(yè)鏈的全球分配，同一商品的不同部件在不同國家進(jìn)行生產(chǎn)，由于技術(shù)水平、法律制度完善程度的參差不齊（特別是有關(guān)環(huán)境污染防治方面的制度等），使得在一國內(nèi)發(fā)生的事情可能演變成全球性的：因?yàn)榇髿?、水等在全球進(jìn)行循環(huán)，而且隨著植物、動(dòng)物等相關(guān)商品及人員的全球流動(dòng)，病毒和各種蟲害等可能在全球蔓延。這些對(duì)各國安全（特別是生物安全）、醫(yī)療改革、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、環(huán)境保護(hù)和氣候變化的應(yīng)對(duì)等均帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體來說，全球大流行給國際衛(wèi)生法治帶來的挑戰(zhàn)如下。

（一）疫情防控不力對(duì)國際衛(wèi)生法律制度供給提出挑戰(zhàn)

自本次大流行暴發(fā)以來，國際社會(huì)在有效應(yīng)對(duì)該突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面略顯措手不及。盡管世界衛(wèi)生組織很快采取措施試圖在全球?qū)Υ罅餍羞M(jìn)行有效防控，但由于現(xiàn)有國際制度的蒼白及出于利己主義的考慮，有關(guān)大國對(duì)世界衛(wèi)生組織發(fā)出的警醒和通告置若罔聞。在其國內(nèi)出現(xiàn)快速傳播和蔓延時(shí)，沒有想到通過國際合作及對(duì)有限國際法規(guī)制的遵守，反而是違背國際法的一般原則，試圖挑起國際糾紛，結(jié)果不僅讓自己錯(cuò)失防控的大好時(shí)機(jī)，也讓多數(shù)國家受到不良影響。上述現(xiàn)象表明，二戰(zhàn)結(jié)束以來，發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際規(guī)則過多關(guān)注政治軍事、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境、氣候變化乃至科技文化交流等直接涉及自身利益領(lǐng)域的問題，而對(duì)于公共健康這一潛在的、更為根本但似乎遠(yuǎn)離國家利益的問題有所忽略，以致于70多年來，國際社會(huì)在應(yīng)對(duì)全球大流行的國際法律規(guī)制方面鮮有建樹。這是全球大流行給國際衛(wèi)生法律制度的完善帶來的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

（二）全球大流行防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國際貿(mào)易等之間的沖突

有效防控大流行的最好方法是對(duì)感染人群及其所在特定區(qū)域內(nèi)的人員進(jìn)行隔離，對(duì)其流動(dòng)進(jìn)行控制。而這往往容易對(duì)在全球化背景下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貿(mào)易等帶來消極影響，特別是對(duì)服務(wù)業(yè)等帶來沖擊。如在整個(gè)2020年，全球各大經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展除中國之外，基本上都顯現(xiàn)負(fù)增長。美國、意大利等服務(wù)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)，在疫情之初，為何沒能夠有效防控，很大原因在于不想因?yàn)槿巳焊綦x而對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行封閉，如封城、封村等，而失去最佳的防控時(shí)機(jī)，使得感染人群流動(dòng)，進(jìn)而擴(kuò)大傳播范圍、加大傳染的風(fēng)險(xiǎn)。防控與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易發(fā)展之間的沖突，是對(duì)有效遏制大流行傳播的又一挑戰(zhàn)。

（三）醫(yī)療技術(shù)及經(jīng)濟(jì)水平等差異使得某些國家應(yīng)對(duì)力不從心

大流行在全球的蔓延對(duì)各國的醫(yī)療技術(shù)、醫(yī)療物資的供應(yīng)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是對(duì)口罩、呼吸機(jī)及相關(guān)治療藥品的供應(yīng)和醫(yī)療技術(shù)的需求等，是又一大挑戰(zhàn)。這次大流行在全球蔓延，各國對(duì)上述物資等均有較大需求，而在防控之初，多數(shù)國家準(zhǔn)備不足，甚至在后來，即便有關(guān)國家意識(shí)到進(jìn)行相應(yīng)準(zhǔn)備的重要，但由于生產(chǎn)能力欠缺，無法滿足防控需求，導(dǎo)致不必要的傳染及大量人員傷亡的發(fā)生。對(duì)于新冠肺炎的治療，目前尚未發(fā)現(xiàn)有效及時(shí)的治愈應(yīng)對(duì)藥品，不得已采用的藥品等價(jià)格昂貴，使得有關(guān)國家在應(yīng)對(duì)、防控方面力不從心，給有效防控工作帶來諸多困難和困境。

（四）其他方面的挑戰(zhàn)

其他方面的挑戰(zhàn)主要有：文化、意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域差異使全球大流行防控艱難，病毒本身的變異使得疫苗研發(fā)等應(yīng)對(duì)手段與方法難以及時(shí)跟上并進(jìn)行有效防疫，同時(shí)私人主體的利益訴求使得疫苗供應(yīng)等應(yīng)對(duì)乏力。如在發(fā)現(xiàn)傳染病例之后，需要對(duì)特定人群進(jìn)行隔離，有些人群以所謂的人權(quán)受到影響，打著“不自由毋寧死”的旗號(hào)進(jìn)行反抗，甚至不采取任何防控措施進(jìn)行集會(huì)游行，導(dǎo)致疾病傳播范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；有些地方人群抵制戴口罩，為疾病傳播打開方便之門。由于氣候變化導(dǎo)致全球氣溫升高，使得本次新冠病毒變異的速度加快，以致研究疫苗的速度難以跟上疫苗變異的速度，由此也給大流行的防控帶來不利影響和挑戰(zhàn)。此外，私人主體逐利的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，對(duì)疫苗及相關(guān)治療藥品、技術(shù)的供應(yīng)采取消極態(tài)度，也給防控帶來阻礙。

二、現(xiàn)有國際衛(wèi)生法規(guī)制的主要內(nèi)容

現(xiàn)行涉及大流行防控的國際衛(wèi)生法體系已具雛形，其相關(guān)的法律文件主要有《聯(lián)合國憲章》（簡稱《憲章》）、《世界衛(wèi)生組織章程》（簡稱《章程》）、2005年修正的《國際衛(wèi)生條例》（簡稱《條例》）、《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》、其他相關(guān)條約及相關(guān)軟法部分的內(nèi)容等。其中《憲章》是國際衛(wèi)生法規(guī)制體系的基石，《章程》和《條例》是國際衛(wèi)生法規(guī)制體系的主體，貿(mào)易、環(huán)境、人權(quán)領(lǐng)域的相關(guān)條款是國際衛(wèi)生法規(guī)制體系的延伸。對(duì)相關(guān)的主要國際法文件分析如下。

（一）《聯(lián)合國憲章》

《憲章》中有關(guān)人權(quán)和衛(wèi)生的規(guī)定，奠定了現(xiàn)行傳染病國際法規(guī)制體系的基石。其序言明確指出聯(lián)合國人民決心“重申基本人權(quán)……促成社會(huì)進(jìn)步及較善之民生”；第1條將“維持國際和平及安全”“促成國際合作，以解決國際間屬于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及人類福利性質(zhì)之國際問題……增進(jìn)并激勵(lì)對(duì)于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”列為聯(lián)合國的宗旨。直接涉及國際衛(wèi)生問題的內(nèi)容是“聯(lián)合國應(yīng)促進(jìn)：……國際間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、衛(wèi)生及有關(guān)問題之解決”①《聯(lián)合國憲章》第55條第2款。。上述人權(quán)、自由、安全、福利、文化及教育、衛(wèi)生等均與公共健康密切相關(guān)?？梢姟稇椪隆吩谏鐣?huì)民生、安全和人權(quán)三個(gè)方面給國際衛(wèi)生法律制度奠定了基調(diào)，為衛(wèi)生健康國際法規(guī)制體系提供了框架性內(nèi)容。

（二）衛(wèi)生領(lǐng)域的國際法規(guī)則

1.《世界衛(wèi)生組織章程》

創(chuàng)設(shè)WHO的《章程》于1948年生效，1959年經(jīng)由WHO大會(huì)修訂后，沿用至今。它包含18章82條，主要規(guī)定了WHO的組織架構(gòu)、活動(dòng)機(jī)制及相關(guān)程序，涉及的衛(wèi)生健康實(shí)質(zhì)性條款主要集中在序言部分。其序言明確了有關(guān)衛(wèi)生健康的四項(xiàng)原則：“健康是身體、精神與社會(huì)的全部的美滿狀態(tài)”，將精神、社會(huì)因素列為健康的組成部分，意味著傳染病防控要注重災(zāi)后心理康復(fù)和社會(huì)問題；“享受可獲得的最高健康標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)人的基本權(quán)利之一”，將衛(wèi)生健康看作人權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利，搭建了國際衛(wèi)生法與人權(quán)法之間的橋梁；“各國人民的健康是謀求和平與安全的基礎(chǔ)”，打通了國際衛(wèi)生法與國際和平、安全法的隔閡；“各國政府對(duì)人民健康負(fù)有一定的責(zé)任”，是人權(quán)保護(hù)的國家責(zé)任在健康領(lǐng)域的體現(xiàn)。序言還重申增進(jìn)和維護(hù)健康對(duì)全人類的價(jià)值，健康保障能力的不平衡發(fā)展是共同的危害?！墩鲁獭返?9條還賦予WHO造法功能，規(guī)定“衛(wèi)生大會(huì)有權(quán)通過有關(guān)本組織職權(quán)范圍內(nèi)的任何公約或協(xié)定”。

2.《國際衛(wèi)生條例》

《國際衛(wèi)生條例》誕生于1969年，由《國際公共衛(wèi)生條例》更名而來，經(jīng)歷了1971年、1983年、2005年三次修訂，是當(dāng)前國際法體系中唯一致力于預(yù)防和控制疾病國際傳播的具有約束力的全球性法律文書，起到框架性、指導(dǎo)性作用并形成國際衛(wèi)生安全合作機(jī)制；它強(qiáng)調(diào)各國的健康是獲得和平與安全的基本，健康須依靠個(gè)人間與國家間的通力合作。第2條規(guī)定其目標(biāo)在于“預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播”，同時(shí)又避免“對(duì)國際交通和貿(mào)易造成不必要的干擾”。其原則有：執(zhí)行時(shí)應(yīng)充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由，應(yīng)以《憲章》和《章程》為指導(dǎo)，以其廣泛適用以保護(hù)世界上所有人民不受疾病國際傳播之害的目標(biāo)為指導(dǎo)，以及依《憲章》、國際法原則及條例目的，國家具有根據(jù)其衛(wèi)生政策立法和實(shí)施法規(guī)的主權(quán)權(quán)利?！稐l例》共含10編66條，9個(gè)附件和2個(gè)目錄②具體內(nèi)容參見《條例》。World Health Organization，International Health Regulations（2005），3rd ed.2016，printed in France.，在疫情預(yù)防、信息共享、報(bào)告和商貿(mào)往來四個(gè)方面形成了較為成熟的制度規(guī)范。“安全化”框架是《條例》制度設(shè)計(jì)的突出特點(diǎn)和成功之處，因?yàn)楫?dāng)某項(xiàng)事件被貼上了“安全問題”的標(biāo)簽時(shí)，那么該事件的處理將獲得最高的優(yōu)先級(jí)，從而回避了繁瑣、無意義的政治考量，為及時(shí)有效的防疫、救援行動(dòng)提供強(qiáng)有力的合理性支持。〔2〕這種“安全化”框架實(shí)質(zhì)上是WHO利用自身的專業(yè)性換取各會(huì)員國部分國家主權(quán)的讓渡，并通過細(xì)致的遵約保障機(jī)制，強(qiáng)化了抗疫合作中的國家義務(wù)。〔3〕

各國對(duì)于促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展與控制疾病努力的程度參差不一，這是造成公共健康風(fēng)險(xiǎn)存在及危機(jī)發(fā)生后不能得到有效控制的主要原因，以難以步調(diào)一致、程度類似地控制傳染病傳染最為明顯。向各民族及各國人民推廣醫(yī)學(xué)、心理學(xué)及相關(guān)疾控知識(shí)有積極意義，對(duì)于各國人民保障健康、安全至為重要。普通百姓的衛(wèi)生常識(shí)及與政府和相關(guān)醫(yī)療組織等積極合作，對(duì)于改進(jìn)他們的衛(wèi)生狀況及建立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)極有意義。享受最高的健康標(biāo)準(zhǔn)且能夠容易獲得并使之長久，是人權(quán)的基本內(nèi)容之一；而且也不應(yīng)該因?yàn)榉N族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)情境各不相同而有所差異。任何國家促進(jìn)及保護(hù)健康的成就，是人類整體得以實(shí)現(xiàn)健康、安全并進(jìn)而有助于全人類福利進(jìn)步的根本依賴。促進(jìn)人民衛(wèi)生、健康是各國政府的重大職責(zé)；而完成此職責(zé)，需要實(shí)施適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與社會(huì)措施。正是基于前述原因，為便于各國政府間在衛(wèi)生領(lǐng)域及疾病防控方面的合作，《國際衛(wèi)生條例》由此制定并在2003年SARS疫情之后進(jìn)行了修改。

3.《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》

該協(xié)定于1996年簽署，序言指出其旨在建立國際疫苗研究所（IVI），以促進(jìn)兒童免疫行動(dòng)，致力于保證供應(yīng)安全、有效和經(jīng)濟(jì)的疫苗，保障新型疫苗、改進(jìn)疫苗的研制和推廣，加強(qiáng)發(fā)展中國家在免疫規(guī)劃中研制和生產(chǎn)疫苗的能力。IVI主要關(guān)注商業(yè)價(jià)值較小但醫(yī)療價(jià)值可觀的研發(fā)項(xiàng)目，如霍亂、傷寒、急性蟲媒傳染病、中東呼吸綜合征冠狀病毒的疫苗研制工作。其研發(fā)的雙價(jià)滅活口服霍亂疫苗是WHO首次許可和批準(zhǔn)的產(chǎn)品，目前IVI正在加快該疫苗的交付工作，并在尼泊爾、埃塞俄比亞、馬拉維和莫桑比克開展了多次疫苗接種活動(dòng)。2020年新冠疫情暴發(fā)后，IVI并沒有著手研制屬于自己的疫苗，而是選擇與韓國和全球的疫苗開發(fā)商合作，在臨床試驗(yàn)和評(píng)估疫苗等環(huán)節(jié)中提供支持?？梢?，在全球性傳染病的疫苗研發(fā)上，或者說在商業(yè)價(jià)值較大的項(xiàng)目上，IVI的作用十分有限。

（三）其他領(lǐng)域的國際法規(guī)則

除了國際衛(wèi)生法之外，國際貿(mào)易法、國際人權(quán)法、國際環(huán)境法等其他領(lǐng)域也有涉及傳染病國際治理的規(guī)定。如前者包含世界貿(mào)易組織（WTO）框架下的《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》《衛(wèi)生與動(dòng)植物檢疫措施適用協(xié)定》《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPs協(xié)議）等，它們均含涉及保障人民、動(dòng)植物的生命或健康所必需措施的規(guī)定，將保護(hù)人類生命或健康確立為WTO成員的基本權(quán)利和義務(wù)之一。中者包含《世界人權(quán)宣言》（簡稱《宣言》）、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》及區(qū)域性的人權(quán)條約等，它們明確規(guī)定人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)①參見《世界人權(quán)宣言》第25條第1款。，在遭遇疾病時(shí)有權(quán)享受醫(yī)療保障和恢復(fù)健康；需采取步驟預(yù)防、治療和控制傳染病、風(fēng)土病、職業(yè)病和其他的疾病，保證人人能得到醫(yī)療照顧。②參見《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》第12條第2款。后者強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然環(huán)境、動(dòng)植物及生物安全等與衛(wèi)生健康制度密切相關(guān)。如《生物多樣性公約》序言指出，保護(hù)生物多樣性及可持續(xù)利用生物資源的目的和意義在于滿足人類糧食、健康和其他需求；規(guī)范、管理或控制由生物技術(shù)改變的活生物體時(shí)要考慮到對(duì)人類健康的危害，凸顯出對(duì)生物科技安全及相關(guān)利益分配制度與人類健康的高度關(guān)切；③Article 19 of Convention on Biological Diversity 1992.此外，生物安全的國際法基本原則如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、無害利用和謹(jǐn)慎發(fā)展等，在具體適用中需將人類健康作為一項(xiàng)重要考量因素?！?〕

（四）現(xiàn)行規(guī)則體系總結(jié)

從上述可知，與傳染病防控相關(guān)的國際法制度涵蓋面較廣，內(nèi)容也較為豐富，但多停留在原則層面，對(duì)國家規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)的條款依舊較為有限?，F(xiàn)行國際法主要規(guī)定了國家的四大義務(wù)和兩大權(quán)利，分別是報(bào)告義務(wù)、通知義務(wù)、能力建設(shè)義務(wù)、采取衛(wèi)生措施的義務(wù)、請(qǐng)求協(xié)助或援助權(quán)、暫停實(shí)施國際協(xié)議權(quán)。其相關(guān)內(nèi)容和出處詳見表1：

表1 傳染病防治中國家的主要權(quán)利與義務(wù)

三、現(xiàn)行國際衛(wèi)生法規(guī)制的主要不足及其原因

（一）國際衛(wèi)生法規(guī)制的主要不足

1.國際衛(wèi)生健康法規(guī)制的權(quán)威性嚴(yán)重不足

就現(xiàn)有的衛(wèi)生健康國際法規(guī)范而言，其權(quán)威性和影響力嚴(yán)重不足，致使該領(lǐng)域的國際法治水平較為滯后。WHO是依《憲章》設(shè)立的衛(wèi)生領(lǐng)域的國際組織，其宗旨是讓各國人民達(dá)到最高的健康水平，主要職能有22項(xiàng)之多，但涉及實(shí)體的內(nèi)容不多，且多為程序性的；即使涉及實(shí)體部分，也多為倡議性的軟性建議，如充任國際衛(wèi)生工作的指導(dǎo)及調(diào)整機(jī)關(guān)；與聯(lián)合國等組織合作；遇有政府請(qǐng)求，協(xié)助其加強(qiáng)衛(wèi)生服務(wù)，或緊急狀況下愿接受援助時(shí)予以適當(dāng)?shù)募夹g(shù)協(xié)助；經(jīng)聯(lián)合國請(qǐng)求，對(duì)特別團(tuán)體供應(yīng)或協(xié)助供應(yīng)衛(wèi)生設(shè)施；設(shè)立并維持所需要的行政與技術(shù)機(jī)構(gòu)；鼓勵(lì)并促進(jìn)消除傳染病等疾病的工作；必要時(shí)與其他專門機(jī)關(guān)合作，提倡改進(jìn)營養(yǎng)、居住、環(huán)境衛(wèi)生等情形以及其他有關(guān)事宜等。但這些均無強(qiáng)制執(zhí)行力，故在實(shí)施中會(huì)面臨諸多挑戰(zhàn)和難題。

從《章程》中可看出，WHO的主導(dǎo)性不足，權(quán)力過于分散，制度涵蓋內(nèi)容過寬，超出其所能承載的能力。如此次疫情在武漢最先大規(guī)模暴發(fā)，而后在全球快速蔓延，很大程度是由于某些國家政府沒有能夠利用中國率先抗擊疫情方面的經(jīng)驗(yàn)及爭取到的時(shí)間進(jìn)行充分準(zhǔn)備所導(dǎo)致。盡管WHO一再呼吁各國，尤其是美國等西方大國，及早做好防范工作，最終仍未得到很好響應(yīng)。

此外，國際衛(wèi)生法除了《章程》和《條例》外，硬法條約少，相關(guān)規(guī)定分散于一般的條約中，如在前文提到的《憲章》、TRIPs協(xié)議等中，概括性、原則性的規(guī)定多，具體的、針對(duì)性的規(guī)定較少。如此涉及的規(guī)則繁多，不同條約中可能存在沖突和重疊。而且《章程》實(shí)體內(nèi)容較少，而《條例》規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容又多為倡議性，這些使得WHO及相關(guān)國際法在衛(wèi)生健康方面的調(diào)整作用的發(fā)揮較為有限。例如，盡管WHO早在2020年1月30日宣布“中國為國際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件”，但有關(guān)國家沒有充分重視其本國內(nèi)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。最終結(jié)果是相關(guān)國際法的缺失使這次疫情在200個(gè)左右的國家和地區(qū)發(fā)生，有些地區(qū)一段時(shí)間內(nèi)尸體都無法得到及時(shí)處理，造成人道主義災(zāi)難。

2.規(guī)則欠缺與效力有限

以《條例》為例，其規(guī)定的有些措施過于瑣碎和具體，有些限制干預(yù)過度，致使它們難以有效實(shí)施，其規(guī)定的監(jiān)測和通報(bào)失靈。雖然2005年進(jìn)行了修改，突破當(dāng)初所規(guī)定的主要傳染?。词笠?、霍亂、黃熱病三種）范圍，但及時(shí)增補(bǔ)仍難以涵蓋新型疾病，缺乏履約監(jiān)督機(jī)制與爭端解決機(jī)制。如作為對(duì)《條例》承諾的一部分，參與國同意在2012年前遵守《條例》制定一系列規(guī)則。然而，2012年只有不到20%的國家達(dá)到了《條例》所要求的目標(biāo)；到2014年，只有約1/3的參與國（64個(gè)國家）報(bào)告完全實(shí)現(xiàn)了核心能力。部分成員國不履行相關(guān)國際義務(wù)（如締約國有義務(wù)與WHO真誠合作且它們相互間也應(yīng)合作，評(píng)估在其領(lǐng)土上發(fā)生的健康事件，向WHO通報(bào)達(dá)到一定嚴(yán)重程度的事件，提供詳細(xì)信息，并根據(jù)健康事件的性質(zhì)采取一系列措施），又無相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)或組織督促未履行義務(wù)的成員履行義務(wù)，使得這些規(guī)范變成任擇性規(guī)范，《條例》的法律效力由此大打折扣。

由于規(guī)則本身的強(qiáng)制性不強(qiáng)，甚至在有關(guān)成員方出了問題之后，不反思自身對(duì)《條例》遵守的情況，反而指責(zé)有關(guān)國際組織或他國。如2020年4月7日美國前總統(tǒng)特朗普宣布停止對(duì)WHO的資助：指責(zé)WHO對(duì)疫情負(fù)有責(zé)任；同時(shí)，其國內(nèi)也發(fā)生幾起鬧劇，意圖起訴中國，追究中國的國家責(zé)任，意圖“甩鍋”給WHO和中國，認(rèn)為WHO對(duì)人類犯罪，而中國沒有及時(shí)通報(bào)等。但特朗普政府從不反思、檢視自己在應(yīng)對(duì)疫情方面是否有所不為。美國后于7月6日正式退出WHO；拜登當(dāng)政后，又于2021年2月14日表示在WHO滿足一定條件后再次加入。美國政府視退出或加入WHO如兒戲，從側(cè)面說明國際衛(wèi)生法相關(guān)規(guī)定效力的有限性。

3.局限于政府間協(xié)調(diào)且政府履行國際義務(wù)的意愿不足

現(xiàn)有規(guī)范僅局限于政府間合作，對(duì)于非國家行為體的介入，缺少相應(yīng)的規(guī)定?，F(xiàn)有規(guī)定不觸及一國內(nèi)部的傳染病監(jiān)測與衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)，也未納入非政府組織與跨國公司等其他行為主體，沒有促進(jìn)各國政府與非政府組織、跨國公司和個(gè)人等之間的合作。實(shí)際上，WHO基金的17%來自政府，83%來自捐助等（如比爾和梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)），在這種涉及每一個(gè)人的衛(wèi)生健康領(lǐng)域，如何發(fā)揮非國家行為體的作用，需要慎重考慮。

與其他國際條約一樣，其最終的有效實(shí)施，取決于各國國內(nèi)法落實(shí)。為履行《條例》，最重要的是，締約國必須在各自的國家衛(wèi)生系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)和保持一套核心能力，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)、通知和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)和緊急情況。但事實(shí)證明，很多國家無意履行《條例》規(guī)定的義務(wù)，而WHO既無專門的供資機(jī)制，又無正式的遵約監(jiān)測機(jī)制。至于提倡性的活動(dòng)，收效甚微。如2014年2月中國等27國及WHO等國際組織代表倡議啟動(dòng)一項(xiàng)名為“全球衛(wèi)生安全議程”的全球防控傳染病計(jì)劃，旨在加強(qiáng)各國的公共衛(wèi)生能力建設(shè)，防控潛在的傳染病威脅。但該議程執(zhí)行效果并不盡如人意，很多計(jì)劃作出后不了了之。

（二）存在不足的主要原因

存在上述不足的主要原因可以歸納為以下三點(diǎn)：

1.單元國家利益主導(dǎo)國際關(guān)系，經(jīng)貿(mào)、軍事安全利益等勝過健康、衛(wèi)生等權(quán)益

衛(wèi)生健康領(lǐng)域的利益隱形且間接，與西方私有制下跨國公司逐利行為距離較遠(yuǎn)，在與跨國公司或各國切身利益且迫切領(lǐng)域，容易形成共識(shí)。如1985年《保護(hù)臭氧層維也納公約》、1987年《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》、1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》等便是例子。而疫情涉及衛(wèi)生、貿(mào)易、環(huán)境、勞工、人權(quán)等多個(gè)方面的問題，縱橫交錯(cuò)，關(guān)系到成員方的實(shí)體利益。在資本逐利主導(dǎo)下的發(fā)達(dá)國家，普通百姓尤其在社會(huì)中不能給資本創(chuàng)造價(jià)值，反而需要社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的弱勢群體的衛(wèi)生健康利益是無關(guān)緊要的，經(jīng)貿(mào)利益、軍事利益才是最重要的。這也是美國在這場疫情中到2021年10月27日約有76萬人失去生命①疫情實(shí)時(shí)大數(shù)據(jù)報(bào)告，https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_alodin_banner，2021年10月27日。，整個(gè)社會(huì)卻沒有出現(xiàn)反政府行為，而越戰(zhàn)期間（1959年—1975年）美國損失5萬多人，就有各種持續(xù)多年的反政府行為的主要原因。美國服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，如果封城或封國，將直接給其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來損害，故其不愿意采取這些措施。

在國家利益之下，弱勢群體的權(quán)益幾乎被忽略。人權(quán)是一種包含諸多價(jià)值要素的權(quán)利集合，在傳染病國際治理中，人權(quán)項(xiàng)下的多種權(quán)利容易產(chǎn)生沖突。如隔離或宵禁政策與自由權(quán)的沖突，行程追蹤與個(gè)人信息權(quán)的沖突，停工停產(chǎn)與工作權(quán)或就業(yè)權(quán)的沖突，停學(xué)與受教育權(quán)的沖突，年富力強(qiáng)者的生命權(quán)與老弱病殘者的生命權(quán)的沖突等。此次新冠疫情的應(yīng)對(duì)凸顯了人權(quán)保障的困境：首先，對(duì)年長者的歧視，許多國家因多種原因（如呼吸機(jī)不足等）而放棄救治老人的做法遭到國際社會(huì)的強(qiáng)烈反感?！?〕其次，對(duì)貧困者的歧視，在疫苗和抗病毒藥物數(shù)量有限的情況下，如果缺乏有效的政府宏觀調(diào)控，這些產(chǎn)品的價(jià)格將在供求關(guān)系的影響下大幅上漲，貧困者將無力負(fù)擔(dān)。西方學(xué)者預(yù)測，如果富裕國家或富裕階層只顧自救，忽視醫(yī)療援助，那么新冠病毒將在各國的貧民窟中引發(fā)人道主義災(zāi)難。〔6〕再次，經(jīng)濟(jì)壓力和健康壓力的政治化將引發(fā)新的人權(quán)問題，比如對(duì)疫情集中暴發(fā)地中國及其公民的污名化，對(duì)華裔、亞裔的種族歧視，甚至對(duì)移民（歷史上的病毒傳播者）的歧視，等等。〔7〕處理上述的人權(quán)困境，需要國際社會(huì)的智慧與團(tuán)結(jié)。

2.衛(wèi)生健康國際治理與國家主權(quán)的沖突

據(jù)上文分析可知，傳染病治理的國際法規(guī)則主要關(guān)注國家間傳染的控制，而一國國內(nèi)的防疫治療措施屬于該國主權(quán)項(xiàng)下事宜，這就導(dǎo)致國際衛(wèi)生法的實(shí)施需通過國內(nèi)立法等來實(shí)現(xiàn)，如果國內(nèi)規(guī)定與其不一致，則其實(shí)施效果會(huì)大打折扣；同時(shí)，貿(mào)易、人權(quán)、環(huán)境等領(lǐng)域由于國際法過于籠統(tǒng)而無法對(duì)主權(quán)國家內(nèi)部的防疫活動(dòng)產(chǎn)生有效的規(guī)制作用。就《條例》而言，其條款賦予了成員較大的自由裁量權(quán)。如第6.1款規(guī)定的國家通報(bào)義務(wù)是國家在評(píng)估公共衛(wèi)生信息后24小時(shí)內(nèi)才需履行，至于花多少時(shí)間評(píng)估，則是國家主權(quán)的事項(xiàng)；再如第12條，即便WHO認(rèn)為構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，還需與事件發(fā)生國進(jìn)一步磋商，以形成統(tǒng)一意見；48小時(shí)內(nèi)如仍無法決定，則應(yīng)召開突發(fā)事件委員會(huì)進(jìn)行評(píng)估?？梢姟稐l例》并沒有為排除政治因素的干擾而設(shè)置任何法律機(jī)制。這類條款易滋生涉及主權(quán)和國家責(zé)任爭端，如在新冠疫情暴發(fā)期間，美國一些私人團(tuán)體甚至州政府對(duì)中國政府及部門提起的一系列訴訟明顯帶有民粹主義的反智、偏執(zhí)與非理性特征〔8〕，易擾亂國際傳染病防治秩序，阻礙國際合作。未來的國際傳染病治理合作需要正視其與國家主權(quán)的沖突，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展國際防疫的互信、互動(dòng)機(jī)制。

3.防疫政策迫切性與西方民主、自由觀念的矛盾

疫情暴發(fā)后，及時(shí)有效的防疫政策能讓傳染病國際治理事半功倍，反之則收效甚微。雖然西方民主、自由機(jī)制觀念看起來能夠保證個(gè)體權(quán)益，但在面對(duì)重大公共健康危機(jī)時(shí)，其弊端常暴露無遺。如美國部分公民“不自由毋寧死”的極端表達(dá)，對(duì)聯(lián)邦和州政府采取隔離措施等帶來了沖擊和影響：隔離、封城或封州，影響了美國人的行動(dòng)自由，于是喊出那樣荒唐的口號(hào)，置他人和社會(huì)公共利益于不顧。其次，其民主機(jī)制最終雖能通過選舉、彈劾等方式對(duì)現(xiàn)任政府的防疫政策作出反饋，但其具有明顯的滯后性，與防疫要求的及時(shí)快速格格不入。在此次新冠疫情中，較多證據(jù)表明疫情失控的真正原因在于，一些國家的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)疫情的輕視、對(duì)專家意見的忽略，出臺(tái)糟糕的防疫政策，增加了國際合作的困難?！?〕此次疫情WHO及時(shí)宣布全球緊急狀態(tài)并適時(shí)警告各國新冠病毒對(duì)中國以外的地方也存在嚴(yán)重威脅，并于2021年2月20日明確指出其沒有受到足夠重視的問題。然而許多國家的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此仍無動(dòng)于衷，此后幾天內(nèi)印度、美國還分別舉辦十萬人的聯(lián)合集會(huì)，特朗普還在會(huì)上堅(jiān)稱新冠病毒在美國受到良好控制；英國也表示它已做好充分準(zhǔn)備，然而3月28日其衛(wèi)生部部長和首相同時(shí)被感染。在中國通過防疫努力所爭取到的寶貴時(shí)間內(nèi)，這些國家領(lǐng)導(dǎo)人由于盲目自信或擔(dān)心暫停相關(guān)活動(dòng)會(huì)給國內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成損失的不當(dāng)行為，最終導(dǎo)致疫情失控。更令人擔(dān)心的是，從部分國家提出“群體免疫計(jì)劃”“棄殘、棄老政策”可以看出，領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)人民生命健康的重視程度遠(yuǎn)低于對(duì)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度。2020年美國選舉的諸多疑點(diǎn)似乎也暗示了西式民主選舉機(jī)制中確實(shí)存在資本干擾民意表達(dá)的漏洞，意味著西式民主機(jī)制對(duì)政府政策的制約作用即便在換屆選舉中都可能無法有效發(fā)揮。這引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)者對(duì)資本主義民主的批判和反思，認(rèn)為民主價(jià)值與安全、責(zé)任、團(tuán)結(jié)、參與等價(jià)值存在矛盾，“投票選舉不能保障優(yōu)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)力的出現(xiàn)，權(quán)力制衡也不能保障國家治理能力的提高”〔10〕?？梢姡揽棵裰鳈C(jī)制來確保防疫政策的質(zhì)量，可能只是不切實(shí)際的幻想。

四、構(gòu)建人類衛(wèi)生共同體理念下的國際衛(wèi)生法治完善路徑

各國政治的博弈往往會(huì)給需要共同合作的衛(wèi)生健康國際治理帶來挑戰(zhàn)和障礙，因此需要各國政府透明、誠信和團(tuán)結(jié)一致的行動(dòng)。為此，各國首先應(yīng)該在認(rèn)知層面形成共識(shí)，即傳染性疾病是全人類的共同敵人；全球化下每個(gè)國家不再是孤島；加強(qiáng)公共衛(wèi)生健康領(lǐng)域國際合作具有重大意義；傳染性疾病的防控與經(jīng)貿(mào)、技術(shù)發(fā)展、人員流動(dòng)及投資等息息相關(guān)，并且對(duì)服務(wù)貿(mào)易影響尤甚，如果一國不能徹底根除疫情，它對(duì)全球的潛在影響將難以消除。其次，行動(dòng)方面也需要有效路徑。在指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略層面，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念取代類似于“美國或任何單個(gè)國家利益優(yōu)先”的錯(cuò)誤思想，促成公共健康和衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作。

（一）“構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”的國際法原則

人類衛(wèi)生健康共同體是人類命運(yùn)共同體的有機(jī)組成部分，其倡導(dǎo)不同制度、不同類型、不同發(fā)展階段的國家在傳染病國際治理中互信互動(dòng)、共生共榮，形成“你中有我、我中有你”的命運(yùn)共同體。〔11〕與處理具體問題的國際法規(guī)則不同，國際法原則的作用在于為根本性的價(jià)值和利益沖突指明解決的方向?！皹?gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”理念要求傳染病治理的國際法確立以下三大法律原則：

1.健康權(quán)利平等原則

研究表明，收入水平較高的人群，其健康狀況往往好于低收入人群或貧困人群?！?2〕然而，健康狀況與經(jīng)濟(jì)實(shí)力密切相關(guān)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，容易過度強(qiáng)調(diào)個(gè)人能力的差異，包括經(jīng)濟(jì)能力和身體天賦等，忽視了健康的權(quán)利性質(zhì)，弱化了政府與社會(huì)的支持保障義務(wù)。健康權(quán)作為人權(quán)最基本的組成部分，政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)賦予民眾享有平等獲得健康保障及基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的機(jī)會(huì)，而這與民眾的個(gè)人天賦、能力無關(guān)。“構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”理念要求各國政府及國際社會(huì)平等保護(hù)每個(gè)人的健康權(quán)利，不能因國籍、性別、年齡、宗教、經(jīng)濟(jì)能力等因素差異影響個(gè)人實(shí)現(xiàn)其健康權(quán)利。

2.最大程度的健康保障原則

最大程度的健康保障原則有兩層含義，一是在現(xiàn)有的物質(zhì)條件下，盡最大努力保障個(gè)人的健康權(quán)利，這也是《憲章》《宣言》《條例》等國際法賦予締約國的義務(wù)。二是在傳染病全球大流行暴發(fā)的緊急情勢下，將生命健康作為優(yōu)先保障的目標(biāo)，因?yàn)橐坏┤藗兪ドc健康，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等所有人類活動(dòng)都將失去意義。因此，根據(jù)最大程度的健康保障原則要求，在傳染病國際治理中將人的生命安全和身體健康放在第一位，努力提高收治率和治愈率，降低感染率和病死率，為實(shí)現(xiàn)這一目的可以適當(dāng)放棄經(jīng)濟(jì)建設(shè)等其他社會(huì)目標(biāo)。從2020年新冠疫情的防治過程也可以看出，重視保障公眾健康的國家，往往能順利控制疫情，并促進(jìn)其他社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；忽視生命健康權(quán)的國家，不但公眾面臨嚴(yán)峻的健康威脅，而且其他社會(huì)目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。〔13〕

3.人類長遠(yuǎn)共同利益原則

用人類的共同利益、長遠(yuǎn)利益、整體利益來指導(dǎo)人類在國際衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，對(duì)長期以來西方文化主導(dǎo)下的個(gè)人利益、短期利益及局部利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治龊鸵龑?dǎo)，讓整個(gè)人類認(rèn)識(shí)到在高新技術(shù)發(fā)展下各國之間利益相關(guān)，全球是相互聯(lián)系的，過去一些在特定歷史時(shí)代看似合理的觀點(diǎn)或制度，隨著新情況、新形勢的出現(xiàn)及人類面對(duì)的變局，需要作出相應(yīng)的調(diào)整，否則，人類只有自取滅亡。馬克思恩格斯指出，社會(huì)分工必然將引發(fā)個(gè)人利益與共同利益的矛盾，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)成員共同利益的職責(zé)；〔14〕然而資本主義國家保護(hù)的共同利益往往是資產(chǎn)階級(jí)的“特殊利益”，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)以外的被統(tǒng)治者而言，國家是“冒充的共同體”〔15〕。這一理論揭示了新冠疫情中部分國家領(lǐng)導(dǎo)人的行為邏輯：以“國家利益”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”“公民自由”為由拒絕采取防疫措施，置人民于水火之中，實(shí)質(zhì)上只是在保護(hù)部分統(tǒng)治者的特殊利益。而人類長遠(yuǎn)共同利益原則要求國際社會(huì)須以全體人類的長遠(yuǎn)共同利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿來應(yīng)對(duì)疫情和公共健康危機(jī)，推動(dòng)人類衛(wèi)生共同體的構(gòu)建；而該原則的落實(shí)須由聯(lián)合國及WHO主導(dǎo)國際合作，以制衡部分國家為保護(hù)特殊利益的非理性傾向。

（二）行動(dòng)層面

在衛(wèi)生健康方面，特別是應(yīng)對(duì)疫情這種嚴(yán)重健康危機(jī)時(shí)，政府的治理能力、政府與民眾的互動(dòng)配合是成功的關(guān)鍵。中國抗擊疫情的成功與美國防控疫情的結(jié)果形成了鮮明的對(duì)比：強(qiáng)大的政府能力，得到民眾的支持與配合，是控制疫情與達(dá)到人類理想結(jié)局的根本保障。雖然科技的發(fā)展給人類帶來物質(zhì)文明的豐富及醫(yī)療水平的提升，一定程度上抵消了疾病的危害程度，但隨之帶來的人與人之間相互交往及相互依賴程度日益加深，也使得疾病更易傳播。對(duì)衛(wèi)生健康問題的處理和解決只有依賴全球協(xié)作，別無他路。中國、美國等任何一個(gè)國家不能孤獨(dú)地贏得任何一場抗疫的勝利，因?yàn)槭澜缡莻€(gè)共同體。為此在行動(dòng)方面，我們需做到以下幾點(diǎn)：

1.進(jìn)一步完善現(xiàn)有的國際衛(wèi)生制度

借鑒人類社會(huì)迄今為止成功在某些合作領(lǐng)域的國際經(jīng)驗(yàn)，如國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)及國際環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國際衛(wèi)生領(lǐng)域的合作。

（1）制定更有針對(duì)性的國際衛(wèi)生條約

與國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度相比，國際衛(wèi)生制度顯得單薄不足，前文提到除了《條例》涉及傳染病防控的國際合作之外，幾乎沒有專門的國際衛(wèi)生條約，而同為聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO），其管轄之下的多邊條約多達(dá)25個(gè)。在國際衛(wèi)生合作方面發(fā)展空間巨大，人類必須采取行動(dòng)，基于現(xiàn)有相關(guān)國際條約的原則性規(guī)定等內(nèi)容，結(jié)合這次大流行找到合作的突破點(diǎn)，制定具有較大影響力和效力等級(jí)更高的條約。該條約能夠在應(yīng)對(duì)公共健康危機(jī)時(shí)促使各國加強(qiáng)合作與聯(lián)動(dòng)，促成本國全民參與并與政府配合；同時(shí)在各國與WHO合作方面推動(dòng)政策協(xié)調(diào)與相互配合、加強(qiáng)信息溝通分享，開展藥物、疫苗研發(fā)，進(jìn)行有效的聯(lián)防聯(lián)控，有效防止疫情跨境傳播，協(xié)助公共衛(wèi)生體系薄弱的發(fā)展中國家提升應(yīng)對(duì)能力?！?6〕

（2）修改和完善《國際衛(wèi)生條例》

當(dāng)下最為急迫的是修改和完善《條例》的履約機(jī)制，補(bǔ)充和加強(qiáng)條例在各國得到有效實(shí)施的條款規(guī)定，要求各國建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急部門，并設(shè)主要負(fù)責(zé)人和劃撥相應(yīng)預(yù)算，該部門應(yīng)和WHO建立緊密協(xié)作反饋機(jī)制。增加有關(guān)爭端解決的條款，使得該條例具有更強(qiáng)的可操作性。

首先，建議限制締約國評(píng)估國內(nèi)可疑疫情信息的時(shí)間。現(xiàn)行《條例》要求締約國在完成評(píng)估后的24小時(shí)內(nèi)向WHO通報(bào)，但對(duì)評(píng)估的時(shí)間未加以限制，如此使WHO何時(shí)能掌握疫情信息無法律保障，這對(duì)人類衛(wèi)生共同體構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)。為此，可以做如下修改：締約國發(fā)現(xiàn)可疑情況時(shí)須立即對(duì)此開展初步評(píng)估（初評(píng)），初評(píng)時(shí)間不超過五日，無法排除風(fēng)險(xiǎn)的，須在初評(píng)后24小時(shí)內(nèi)通報(bào)WHO；可以排除風(fēng)險(xiǎn)的，也須及時(shí)向WHO備案。如締約國評(píng)估能力不足，須及時(shí)請(qǐng)求WHO給予技術(shù)援助。對(duì)暫時(shí)無法排除風(fēng)險(xiǎn)也無法確定風(fēng)險(xiǎn)的疫情信息，WHO須給予一定的保密期，在協(xié)同來源國做好應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，避免對(duì)國際貿(mào)易產(chǎn)生不必要的損害。

其次，《條例》須適當(dāng)干預(yù)締約國國內(nèi)的防疫措施，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化加速了病毒的國際傳播，在邊境防疫能力建設(shè)遲緩的現(xiàn)實(shí)下，如果一國國內(nèi)疫情持續(xù)失控，整個(gè)國際社會(huì)都將一直處于疫情風(fēng)險(xiǎn)之中。故WHO可以出臺(tái)一張國內(nèi)防疫措施承諾表，作為《條例》的附件，并要求締約國選擇二至三項(xiàng)作為國家義務(wù)。此類防疫措施承諾可以是“要求疫區(qū)居民外出必須佩戴口罩”“要求風(fēng)險(xiǎn)人員通報(bào)個(gè)人行程”“要求風(fēng)險(xiǎn)人員自我隔離”“疫區(qū)宵禁管制”等等。締約國可通過民意調(diào)查、全民公投等途徑選擇民眾接受度較高的防疫措施。

最后，須加強(qiáng)WHO與其他國際機(jī)構(gòu)的合作，維護(hù)并鞏固WHO的主導(dǎo)權(quán)。WHO通過爭端解決機(jī)制對(duì)由公共衛(wèi)生事件引發(fā)的貿(mào)易糾紛進(jìn)行裁決，事實(shí)上成為了國際傳染病防控方面最有影響力的組織〔17〕，因此應(yīng)盡量統(tǒng)籌使兩者的防疫政策基本一致。此外，WHO、世界銀行、區(qū)域性國際銀行都設(shè)有針對(duì)傳染病防控的基金項(xiàng)目〔18〕，但使用、調(diào)度權(quán)較為分散，導(dǎo)致防疫效果欠佳。故WHO可與相關(guān)組織提前簽署協(xié)議，將相關(guān)資金、物資的調(diào)度權(quán)轉(zhuǎn)交給WHO，這不但能提供醫(yī)學(xué)方面的科學(xué)保障，還有助于集中力量早日控制疫情。

2.國際衛(wèi)生法律制度實(shí)施機(jī)制的完善①詳見馬忠法：《新冠肺炎疫情事件的法律應(yīng)對(duì)》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2020年第3期。

重大傳染性疾病是全人類的敵人，國際社會(huì)最需要的是堅(jiān)定信心、齊心協(xié)力、團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)，全面加強(qiáng)國際合作。各國應(yīng)積極支持多邊合作，發(fā)揮國際組織作用；支持以WHO和聯(lián)合國等國際組織在衛(wèi)生健康治理領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用〔19〕，制定科學(xué)合理防控措施，依托世衛(wèi)組織加強(qiáng)疫情防控信息共享，推廣全面系統(tǒng)有效的防控指南。主要國家領(lǐng)導(dǎo)人或全球性、區(qū)域性國際組織或其他國際論壇（如G20、OECD等），應(yīng)在國際衛(wèi)生健康領(lǐng)域加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)作用，適時(shí)舉辦全球公共衛(wèi)生安全高級(jí)別會(huì)議。成立或完善WHO下的國際公共衛(wèi)生安全基金或WHO突發(fā)事件應(yīng)急基金，建立全球性或區(qū)域性衛(wèi)生安全互助機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資和環(huán)境等與公共衛(wèi)生或健康方面的議題制度。建立區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)速度?！?0〕對(duì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和衛(wèi)生發(fā)展落后的國家，制定特定的援助或支持機(jī)制，以幫助應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。采取一系列相關(guān)戰(zhàn)略，使WHO體系下法律框架成為全球公共衛(wèi)生治理的一項(xiàng)更為重要的任務(wù)；改革現(xiàn)有的制度，以充分發(fā)揮非國家行為體的積極作用。

3.中國在國際層面的努力

面對(duì)這場公共健康危機(jī)，中國將堅(jiān)定不移踐行多邊主義，愿同世界上所有其他國家一道，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的全球治理體系，支持世衛(wèi)組織，為全球抗疫作出更大貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記在新冠肺炎疫情出現(xiàn)在多個(gè)國家時(shí)指出，要加強(qiáng)同世衛(wèi)組織的溝通交流和合作，同有關(guān)國家特別是疫情高發(fā)國家在溯源、藥物、疫苗、檢測等方面的科研合作及防控方面的其他合作，在保證國家安全的前提下，共享科研數(shù)據(jù)和信息，共同研究提出應(yīng)對(duì)策略；〔21〕主張中國要秉持人類命運(yùn)共同體理念，主動(dòng)同有關(guān)國家和國際組織開展合作，分享其在疫情防控和救治方面的成熟做法，以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)全球公共衛(wèi)生安全；要推動(dòng)聯(lián)合科研攻關(guān)，力爭早日在病毒溯源、傳播機(jī)理研究、疫苗和藥物研發(fā)等方面取得突破?！?2〕為此，在國際層面，中國須在完善國內(nèi)傳染病防治制度的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)國際社會(huì)一同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。

首先，中國應(yīng)堅(jiān)持WHO在應(yīng)對(duì)全球公共健康危機(jī)中的主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用，推動(dòng)WHO與世界銀行、區(qū)域國際銀行、WTO等具有較大影響力的國際組織的合作，緩解傳染病國際治理多頭主導(dǎo)、力量不集中的問題。

其次，中國應(yīng)倡議完善公共衛(wèi)生方面的國際立法，倡導(dǎo)加強(qiáng)全球協(xié)作；完善《國際衛(wèi)生條例》等現(xiàn)行國際法的履約機(jī)制及爭端解決機(jī)制；推動(dòng)加強(qiáng)WHO流感《框架》中共享疫苗和共享利益機(jī)制的法律強(qiáng)制力，構(gòu)建疫苗、抗病毒藥物、輔助性醫(yī)療器械的全球研發(fā)、生產(chǎn)、儲(chǔ)備和援助網(wǎng)絡(luò)，盡可能維持上述特殊抗疫物資的國際產(chǎn)能。

再次，倡導(dǎo)各國加強(qiáng)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急部門的能力建設(shè)，積極派員參加WHO主辦的疫情監(jiān)測、防控培訓(xùn)，搭建疫情快速反應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，在全球局部地區(qū)出現(xiàn)突發(fā)疫情時(shí)，各國在WHO協(xié)調(diào)下，快速聯(lián)動(dòng)、及早遏制；對(duì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和衛(wèi)生發(fā)展落后的國家，制定特定的援助或支持機(jī)制，以幫助應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情。

最后，完善經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資和環(huán)境等與公共衛(wèi)生或健康方面的議題制度；建立全球合作開發(fā)、研究疫苗及分享等機(jī)制。應(yīng)倡導(dǎo)各國加強(qiáng)對(duì)非國家行為體，特別是醫(yī)療產(chǎn)品研制、生產(chǎn)企業(yè)的管理和引導(dǎo)，最大限度地發(fā)揮其在長期防疫準(zhǔn)備和抗疫過程中的積極作用。

結(jié)語

人類文明在一次次危機(jī)中不斷前進(jìn)：天花、霍亂、炭疽、鼠疫等曾經(jīng)猖獗一時(shí)的疾病，都在人們的團(tuán)結(jié)努力下得以控制。這次全球新冠疫情，讓世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展遭受重大打擊，跨國投資、國際貿(mào)易等無一例外也將會(huì)受到嚴(yán)重影響。疫情后來在全球蔓延，說明此次病毒傳染性、變異性之強(qiáng)讓人震驚。在全球化背景下，沒有任何一個(gè)國家能夠安然獨(dú)立于全球大流行之外，一國的危機(jī)不再局限于一國境內(nèi)，而會(huì)演變成全球危機(jī)。各國相互之間的援助不僅是人道主義，也是保護(hù)各國自己的利益；信息共享，同心協(xié)力，共同采取措施，是人類在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)的共同選擇，而這需要相應(yīng)完善的國際衛(wèi)生法律制度來保障。正如馮稼時(shí)博士所言：“危機(jī)提醒我們，我們都是同一世界的公民，我們的命運(yùn)密不可分。這次經(jīng)歷應(yīng)該讓我們銘記需要超越狹隘主義和民族主義。”〔23〕在諸多危機(jī)面前，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體實(shí)際上已經(jīng)是一個(gè)基本需求，關(guān)鍵看如何通過國際衛(wèi)生法律制度來踐行，而和平、發(fā)展、合作、共贏是全球傳染病防控下的必然選擇，也是走出困境的唯一選擇。