黃世鑫,蔡云楠,梁芳婷

廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,廣州 510090

自然生態(tài)空間是以自然資源為核心要素的多功能地域空間,是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要載體,其提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)綜合效益[1-2]。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不當(dāng)?shù)拇笠?guī)模建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的自然生態(tài)空間破碎、生態(tài)功能降低等一系列問(wèn)題[3],綜合運(yùn)用政策法規(guī)和規(guī)劃管控手段指引自然生態(tài)空間布局和建設(shè)指標(biāo)落地,逐漸成為完善自然生態(tài)空間治理體系的重要手段。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)自然生態(tài)空間管控進(jìn)行了多層次研究和分析(表1)。國(guó)際上一般認(rèn)為自然生態(tài)空間規(guī)劃管控是對(duì)民主和多元化空間的健康公平與環(huán)境正義等問(wèn)題的協(xié)調(diào)[4-5],主要通過(guò)行動(dòng)主義和決策來(lái)對(duì)抗環(huán)境高檔化[6],并非禁止任何開(kāi)發(fā)活動(dòng)的進(jìn)入。國(guó)外自然生態(tài)空間規(guī)劃管控研究多以協(xié)調(diào)性、多功能、連通性、多尺度規(guī)劃、多樣性和認(rèn)同感作為基本原則[7-9],將人的身心健康和視覺(jué)、知覺(jué)感知的人本主義方法、景觀生態(tài)學(xué)的多尺度方法等手段應(yīng)用于生態(tài)空間管控,解決從地塊到城市地區(qū)再到國(guó)家多個(gè)層面的生態(tài)問(wèn)題[10]?？傮w而言,自然生態(tài)空間管控能作為體現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和民眾對(duì)自然空間使用意愿的政策工具[11],為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的綠色和藍(lán)色空間網(wǎng)絡(luò)提供多種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益[12]。

表1 自然生態(tài)空間管控理論研究?jī)?nèi)容

國(guó)內(nèi)多以自然保護(hù)區(qū)等點(diǎn)狀區(qū)域、生態(tài)廊道等線狀區(qū)域以及草原、海域等面狀區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象,探究自然生態(tài)空間中生態(tài)用地保護(hù)與利用的協(xié)調(diào)機(jī)制[13-14]。研究認(rèn)為,自然生態(tài)空間用途管控是對(duì)生態(tài)空間相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域范圍及保護(hù)其生態(tài)屬性不改變的總體管制[15]。自然生態(tài)空間并非無(wú)人區(qū),需從“物”和“人”兩個(gè)視角綜合考慮,結(jié)合系統(tǒng)工程學(xué)、人居環(huán)境學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)等多維度的學(xué)科理論,重點(diǎn)探討自然生態(tài)空間整體效應(yīng)的系統(tǒng)性、要素互聯(lián)的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)反饋調(diào)節(jié)的可控性三大重要特征[16]。在生態(tài)空間結(jié)構(gòu)層面,從生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、區(qū)域空間發(fā)展布局、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、綠色產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)四個(gè)方面探究區(qū)域的組合模式能促進(jìn)自然生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[17]；在生態(tài)空間管控效益層面,通過(guò)“分區(qū)管制”,將剛性和彈性兩種管控模式引入自然生態(tài)空間管控,控制彈性生態(tài)空間內(nèi)部地類的用途轉(zhuǎn)變,能發(fā)揮自然生態(tài)空間的多重效益[18]。

自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、土地利用變更等因子共同影響自然生態(tài)空間的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)、生物遷移等關(guān)鍵生態(tài)過(guò)程[19],以往針對(duì)環(huán)境的“癥狀管理”方式不足以解決自然生態(tài)空間的整體性與復(fù)合性問(wèn)題。生態(tài)空間結(jié)構(gòu)既影響土地資源的高效配置, 又與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有著間接的關(guān)聯(lián)[20]。自然生態(tài)空間的管制不再是單純的城市規(guī)劃或生態(tài)學(xué)科的任務(wù),需人文-經(jīng)濟(jì)地理等多學(xué)科的介入,重點(diǎn)加強(qiáng)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)、健康公平為主的生態(tài)-社會(huì)耦合關(guān)系的研究,綜合運(yùn)用空間管制規(guī)則,以提升自然生態(tài)空間管控效力。

因此本研究以高度城鎮(zhèn)化的粵港澳大灣區(qū)為例,剖析其自然生態(tài)空間的總體特征與主要城市管制特色,指出在城鎮(zhèn)化影響下灣區(qū)生態(tài)空間管控過(guò)程中存在的生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,探究大灣區(qū)自然生態(tài)空間管控的目標(biāo)、層次、手段、部門、主體層面的轉(zhuǎn)變方向,并針對(duì)性地提出綜合管控的具體建議,以推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)空間管制規(guī)則的精準(zhǔn)落地和生態(tài)管控能力的提升。

1 研究區(qū)概況

粵港澳大灣區(qū)總面積約5.6萬(wàn)km2,東北和西北地區(qū)以山地為主,平原集中在中部及其他沿海地區(qū),整體呈現(xiàn)北高南低的地勢(shì)(圖1)。高速城鎮(zhèn)化影響下大灣區(qū)的建成環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境的空間均衡逐漸被打破,各種生態(tài)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)明顯增加[21],迫切需要從單一的土地用途管制走向社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)交互的綜合管控,以維護(hù)灣區(qū)安全健康的發(fā)展。

圖1 粵港澳大灣區(qū)區(qū)位圖 Fig.1 Location Map of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

1.1 生態(tài)特征

粵港澳大灣區(qū)生態(tài)要素繁多,包含山水林田湖草等多類型國(guó)土資源及多種多樣的生物資源[22]。其中,江門、珠海、惠州等地海洋資源豐富,肇慶、惠州等地森林資源充沛,港澳地區(qū)自然保護(hù)區(qū)與城市公園等綠地資源體系成熟,南海有典型的海草床、珊瑚礁等自然生態(tài)要素。灣區(qū)各城市根據(jù)轄區(qū)內(nèi)不同的生態(tài)要素主體,結(jié)合城市發(fā)展特征,構(gòu)建了多樣化的自然生態(tài)空間格局。如澳門半島開(kāi)發(fā)趨于飽和,生態(tài)空間破碎化程度較高,林地、山體、水體等大面積自然生境主要存在于離島區(qū)域[20]。佛山地勢(shì)西高東低,在廣佛一體化建設(shè)的影響下,提供生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)空間呈現(xiàn)出“西多東少”的空間格局特征[23]。東莞為推動(dòng)自然生態(tài)空間高質(zhì)量發(fā)展,將森林、濕地等生態(tài)要素融入市民生活,塑造了“半城山色半城水”的生態(tài)空間格局。

1.2 社會(huì)特征

大灣區(qū)在兩種社會(huì)體制下形成多元化的生態(tài)空間治理方案。根據(jù)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃改革實(shí)行大部制的要求,廣東省各市新組建的自然資源局按照“縱向到底,橫向到邊”的垂直管理體系管控生態(tài)用地[24]；港、澳地區(qū)因歷史原因,生態(tài)空間的治理受到國(guó)外綠色規(guī)劃的直接影響,將景觀生物保護(hù)和教育康樂(lè)統(tǒng)籌,注重立法,針對(duì)不同功能分區(qū)制定法規(guī)條例形成政策管控合力[25],在行政上對(duì)應(yīng)功能分區(qū)各部門實(shí)行平行管理,如香港郊野公園由漁農(nóng)署劃定,城市規(guī)劃委員會(huì)確定特殊科學(xué)價(jià)值地區(qū)等。

1.3 經(jīng)濟(jì)特征

大灣區(qū)市際間的行政邊界多處在河道、山體等自然生態(tài)空間中,不同城市、不同部門對(duì)生態(tài)空間保護(hù)、利用與管控具有不同的態(tài)度與著重點(diǎn)。生態(tài)空間保護(hù)的責(zé)任、實(shí)施、監(jiān)督等部門權(quán)屬存在著跨市、跨部門的交叉性。政府部門、開(kāi)發(fā)商、市民等對(duì)生態(tài)空間保護(hù)與發(fā)展的需求,與自然生態(tài)空間的承載能力存在經(jīng)濟(jì)利益、保護(hù)管控、休閑娛樂(lè)等多方面的復(fù)雜矛盾[26]。

1.4 小結(jié)

粵港澳大灣區(qū)山、水、城、田、海生態(tài)系統(tǒng)類型俱備,植被類型豐富,但現(xiàn)階段各城市對(duì)生態(tài)要素的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、投入的程度均不同,灣區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間不斷受到擠壓,平均土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超過(guò)30%的國(guó)際警戒標(biāo)準(zhǔn),城鎮(zhèn)建設(shè)空間與自然生態(tài)空間逐漸失衡[27]。針對(duì)粵港澳地區(qū)自然生態(tài)空間豐富的生態(tài)要素、多樣的生態(tài)格局、多元的管制體制、復(fù)雜的發(fā)展利益等生態(tài)-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)特征,從資源利用管理和從生態(tài)保護(hù)需求出發(fā),對(duì)灣區(qū)自然生態(tài)空間進(jìn)行綜合管控,有利于實(shí)現(xiàn)灣區(qū)對(duì)自然資源的所有權(quán)和控制權(quán),減少資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的負(fù)面影響。同時(shí),作為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革先行先試地區(qū),粵港澳大灣區(qū)迫切需要從灣區(qū)國(guó)土空間管控的實(shí)際需求出發(fā),以問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹敢?探索如何在保證城鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)通過(guò)提升生態(tài)管控能力落實(shí)自然生態(tài)空間保護(hù),以支撐灣區(qū)生態(tài)文明的高質(zhì)量發(fā)展。

2 粵港澳大灣區(qū)主要城市自然生態(tài)空間管控模式分析

粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能屬于《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》劃分的人居保障功能大類中的大都市群生態(tài)功能類型,生態(tài)保護(hù)與管控的主要方向是控制城市規(guī)模,加強(qiáng)生態(tài)城市建設(shè)。灣區(qū)城市根據(jù)各自的城市發(fā)展?fàn)顩r和自然生態(tài)空間結(jié)構(gòu)特征,進(jìn)行了不同的生態(tài)空間用途管制實(shí)踐探索。

2.1 廣東省

我國(guó)廣東省實(shí)行 “三線一單”的管控模式[28],即對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單進(jìn)行精細(xì)化管理。從分類管理角度出發(fā),梳理國(guó)土局等相關(guān)部門的各類生態(tài)要素,構(gòu)建生態(tài)保育型、休閑游憩型、安全防護(hù)型、墾殖生產(chǎn)型4大分區(qū)類型及28小類的生態(tài)要素?cái)?shù)據(jù)庫(kù)(圖2),并融入各市域“三線兩區(qū)”空間治理體系,落實(shí)生態(tài)用地的動(dòng)態(tài)維護(hù)[29]。

圖2 廣東省生態(tài)控制類型與生態(tài)要素Fig.2 Ecological Control Types and Ecological Elements in Guangdong Province

在省級(jí)管控要求的基礎(chǔ)上,各地市結(jié)合地方實(shí)際情況采取了不盡相同的管控方法。廣州以22個(gè)功能片區(qū)為單位,劃分三種類型生態(tài)功能單元：①城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外圍的基質(zhì)類生態(tài)單元。以行政村為初步空間單元,結(jié)合生態(tài)空間分類方案,劃分或歸并,形成生態(tài)功能單元,采取“分區(qū)準(zhǔn)入+控制指標(biāo)”的管控方式,如自然保護(hù)區(qū)的控制指標(biāo)包括生態(tài)保護(hù)紅線面積、生態(tài)控制區(qū)面積、生境保育指標(biāo)、水環(huán)境與土壤環(huán)境質(zhì)量等。②與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界嵌合的生態(tài)功能單元。結(jié)合法定政策區(qū)邊界調(diào)整規(guī)劃管理單元,一個(gè)自然保護(hù)地作為一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)單元,采用詳細(xì)規(guī)劃方式管控。③廊道類生態(tài)單元。對(duì)于河流廊道等起到生態(tài)聯(lián)系功能的重要結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間,劃定廊道類生態(tài)單元,以詳細(xì)規(guī)劃方式管控?？刂浦笜?biāo)包括：廊道總面積、廊道寬度、廊道內(nèi)綠地和非建設(shè)用地比例、廊道內(nèi)水面率、連通度指數(shù)等。深圳在基本生態(tài)控制線的基礎(chǔ)上劃分三級(jí)管制區(qū),融合自然環(huán)境、生態(tài)資源、土地管理、用地權(quán)屬等多重要素綜合劃定生態(tài)單元作為基本管理單元,分為各類資源保護(hù)區(qū)、郊野公園等,編制生態(tài)空間詳細(xì)規(guī)劃[30]。佛山挖掘自然生態(tài)空間的多元服務(wù)功能,整合濕地、森林、山脈等自然生態(tài)要素,從“鄉(xiāng)一城郊一城區(qū)一社區(qū)”四個(gè)層級(jí)構(gòu)建“域一圈一環(huán)一點(diǎn)”四個(gè)層次生態(tài)生活圈,對(duì)自然生態(tài)空間與市民生活共享協(xié)同發(fā)展進(jìn)行探索。

2.2 香港

我國(guó)香港推行國(guó)際生態(tài)合作公約及協(xié)定,賦予生態(tài)空間管制的權(quán)力,注重生態(tài)保護(hù)立法,構(gòu)建了功能分類明確、責(zé)權(quán)部門清晰、管控規(guī)則精細(xì)的生態(tài)環(huán)境管制體系。政府部門組建專項(xiàng)委員會(huì),制定了針對(duì)城市、環(huán)境、公園、動(dòng)植物等生態(tài)環(huán)境管控要素的專項(xiàng)管控法規(guī)公文與行動(dòng)準(zhǔn)則,并明確實(shí)施監(jiān)督管理與落實(shí)運(yùn)行的管控部門職責(zé)(圖3)。漁農(nóng)自然護(hù)理署和規(guī)劃署按照剛性、彈性相結(jié)合的原則平行管理生態(tài)空間,在保護(hù)生態(tài)空間功能環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行健康有序的城市發(fā)展建設(shè),如經(jīng)評(píng)估認(rèn)定對(duì)生態(tài)環(huán)境無(wú)影響的道路、污水處理設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施可獲得審批,生態(tài)工程項(xiàng)目、休閑游憩設(shè)施等必要的基礎(chǔ)設(shè)施允許建設(shè)。同時(shí),香港積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與生態(tài)空間的治理,針對(duì)生態(tài)保育區(qū)制定管理協(xié)議計(jì)劃和公私營(yíng)界別合作計(jì)劃,實(shí)行政府和社會(huì)的協(xié)同管理[31],通過(guò)成立海洋公園公司、環(huán)境及自然保育基金等多種形式積極實(shí)行生態(tài)宣傳、普及全民生態(tài)教育,使市民的生態(tài)保育意識(shí)上升為社會(huì)共識(shí)。

圖3 香港生態(tài)空間管控的法制體系Fig.3 Legal System of Hong Kong Ecological Space Control

2.3 澳門

我國(guó)澳門土地總面積為32.9 km2,其中半島地區(qū)面積相對(duì)狹小,人口集中,自然生態(tài)系統(tǒng)主要以海洋和大量小面積的休憩游覽綠地為主；離島地區(qū)面積較大,生態(tài)保護(hù)區(qū)和郊野公園占比較多,呈現(xiàn)出“大疏大密”的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。澳門環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的《澳門環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2010—2020)》提出采用環(huán)境功能區(qū)劃管理的方式,將全澳劃分為環(huán)境嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、環(huán)境引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)以及環(huán)境優(yōu)化控制區(qū)三大類：①環(huán)境嚴(yán)格保護(hù)區(qū)以維護(hù)珍貴的生態(tài)資源為主,嚴(yán)禁一切與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；②環(huán)境引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)澳門特有城市結(jié)構(gòu)分為一類區(qū)和二類區(qū),以生態(tài)保育為主,在環(huán)境管理指引或標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下可進(jìn)行有限制的開(kāi)發(fā)利用；③環(huán)境優(yōu)化控制區(qū)以改善生態(tài)質(zhì)量和功能為主,管控限制較弱,可進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)利用[32-34](表2)。

表2 澳門綜合環(huán)境功能區(qū)劃分區(qū)

3 粵港澳大灣區(qū)自然生態(tài)空間管控存在的問(wèn)題與分析

粵港澳大灣區(qū)整體自然生態(tài)空間特征復(fù)雜,各地市現(xiàn)行的生態(tài)空間管控模式多樣,普遍存在著生態(tài)保護(hù)與社會(huì)發(fā)展之間的矛盾,各自的特色與優(yōu)勢(shì)在區(qū)域?qū)用孢€未得到充分體現(xiàn)。

3.1 自然生態(tài)空間建設(shè)活動(dòng)指引粗放,生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值降低

以往城市建設(shè)用地是城鄉(xiāng)規(guī)劃和管制的重點(diǎn),缺少市、縣總體范圍內(nèi)對(duì)于生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的統(tǒng)籌,針對(duì)生態(tài)安全的建設(shè)活動(dòng)管控政策供給不足。城鎮(zhèn)建設(shè)用地碎片化分布、村莊建設(shè)用地與農(nóng)田交織凌亂、城市基礎(chǔ)設(shè)施隨意穿插自然生態(tài)空間等問(wèn)題頻現(xiàn),嚴(yán)重影響了區(qū)域自然環(huán)境的完整性與連通性[35]。研究發(fā)現(xiàn)大灣區(qū)的土壤保持與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的服務(wù)水平呈現(xiàn)出東西部高、中部低的空間分布格局,生態(tài)服務(wù)功能表現(xiàn)出較強(qiáng)的空間異質(zhì)性[36]。經(jīng)測(cè)算粵港澳大灣區(qū)固碳釋氧量發(fā)現(xiàn),91.57%的固碳釋氧價(jià)值損失主要是由城鎮(zhèn)建設(shè)用地侵占農(nóng)田和草地空間引起的[37]。有學(xué)者應(yīng)用多種模型預(yù)測(cè)未來(lái)十年廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間格局得出,到2030年將以年均6.28%的增長(zhǎng)率新增3407 km2的城鎮(zhèn)化土地[38],擴(kuò)張需求的建設(shè)空間與自然生態(tài)空間保護(hù)持續(xù)博弈,自然生態(tài)空間的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的內(nèi)涵式保護(hù)利用面臨較大威脅。

3.2 生態(tài)空間分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,生態(tài)用地利用效率較低

現(xiàn)行空間性規(guī)劃對(duì)具有巨大生態(tài)價(jià)值的未利用土地和城鎮(zhèn)周邊的山體、水體、郊野公園等用地歸類缺乏明確規(guī)定[39],因此,大灣區(qū)各城市對(duì)區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)空間采用不同的管控標(biāo)準(zhǔn)和約束底線,形成了差異化的空間分類體系。特別是從功能角度,自然生態(tài)用地缺乏明確的概念界定和詳細(xì)的功能分類,生態(tài)性空間與建設(shè)性空間在一定程度上界線不清,城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)一些禁止或限制建設(shè)的空間沒(méi)有體現(xiàn)為生態(tài)用地空間[40],導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)空間的覆蓋不足,大量自然生境被人工改造為城市生境,耕地質(zhì)量整體退化,海洋特色生態(tài)系統(tǒng)和漁業(yè)資源衰退,具有獨(dú)特生態(tài)價(jià)值的濕地被轉(zhuǎn)換為單一功能的農(nóng)用地或建設(shè)用地。如深圳在人為改造的生態(tài)用地侵占下,所擁有的高質(zhì)量自然森林面積已低于生態(tài)控制線面積的1/3[41],導(dǎo)致生物種類減少,生態(tài)空間活力下降。澳門自然生產(chǎn)力已低于1[42],表明自然生態(tài)空間土地利用效率低下,其土地利用的生物生產(chǎn)力低于全球各類土地利用的平均生產(chǎn)力。

3.3 空間管控事權(quán)分離,生態(tài)管控合力不足

粵港澳三地對(duì)自然生態(tài)空間保護(hù)和開(kāi)發(fā)的管控具有不同的行政主體。香港由環(huán)保署、警方等多部門協(xié)同參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管,環(huán)保署下屬的辦事處是貫徹執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)法活動(dòng)的主要負(fù)責(zé)方。澳門環(huán)保局是統(tǒng)一管控自然生態(tài)空間的防治、控制、處理環(huán)境污染制度的行為主體,通過(guò)立法執(zhí)法對(duì)生態(tài)空間環(huán)境進(jìn)行規(guī)制。廣東省在國(guó)家頒布的大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境要素保護(hù)的法律法規(guī)的指引下,因地制宜制定了地方性的環(huán)境管理政策和標(biāo)準(zhǔn)[43],在自然資源部組建之前我國(guó)沒(méi)有空間規(guī)劃來(lái)統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,因此環(huán)境規(guī)劃與城市規(guī)劃在無(wú)強(qiáng)制性協(xié)調(diào)控制的因素下,按照各自的規(guī)劃體系編制專項(xiàng)規(guī)劃,導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃和城市規(guī)劃無(wú)法協(xié)調(diào),很難對(duì)生態(tài)空間保護(hù)與城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)行有效的指導(dǎo)和精確的管控。因此,大灣區(qū)自然生態(tài)空間在不同規(guī)劃中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境相關(guān)空間的內(nèi)容均有不同程度的邊界重疊,這給生態(tài)空間的利益協(xié)調(diào)帶來(lái)很大的難度和不確定性(表3),未能形成管控合力[44]。

表3 各類規(guī)劃中與生態(tài)相關(guān)的分區(qū)比較

3.4 生態(tài)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展不匹配,共享參與機(jī)制尚未完善

在當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的市場(chǎng)力主導(dǎo)下,生態(tài)用地由非建設(shè)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化多呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)的市場(chǎng)化行為；而只有當(dāng)土地的生態(tài)價(jià)值面臨嚴(yán)重威脅時(shí),體現(xiàn)規(guī)劃控制的政府力才有可能強(qiáng)制將建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為非建設(shè)用地,這與大灣區(qū)城市群高質(zhì)量發(fā)展階段中人民日益增長(zhǎng)的生態(tài)需求不匹配。雖然粵港澳三地?fù)碛猩剿痔锖莸蓉S富的生態(tài)要素,但粗放的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)往往忽視自然生態(tài)空間的有效管護(hù),導(dǎo)致城鎮(zhèn)與生態(tài)分離,難以充分發(fā)揮建設(shè)用地與非建設(shè)用地在空間上生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)的綜合效益[45-46]。目前,大灣區(qū)范圍內(nèi)自然生態(tài)空間的用地權(quán)屬、景觀布局和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)權(quán)益尚未在法律法規(guī)和現(xiàn)實(shí)中得到表現(xiàn)和落實(shí),生態(tài)保護(hù)難以形成有意識(shí)的行為。特別是相對(duì)于港澳而言,內(nèi)地自然生態(tài)空間管控的執(zhí)行和監(jiān)管由各級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行,主要依靠行政力量,公眾參與度相對(duì)較低,生態(tài)意識(shí)的積極性普遍較低。

4 討論與建議

粵港澳大灣區(qū)自然生態(tài)空間管控過(guò)程中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題,嚴(yán)重影響新時(shí)代大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出以綠色發(fā)展、保護(hù)生態(tài)為原則,以建設(shè)生態(tài)安全、環(huán)境優(yōu)美的美麗灣區(qū)為引領(lǐng),到2035年實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)型灣區(qū)。在自然生態(tài)空間管控領(lǐng)域,應(yīng)從自然生態(tài)空間管控的目標(biāo)、層次、手段、部門、主體等角度進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性,逐漸向技術(shù)與政策結(jié)合、頂層與底層共同設(shè)計(jì)、宏觀發(fā)展規(guī)劃與具體行動(dòng)計(jì)劃同步實(shí)施的綜合管控轉(zhuǎn)變。

4.1 從增長(zhǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向生態(tài)導(dǎo)向,提升灣區(qū)整體生態(tài)服務(wù)功能

從管控目標(biāo)上來(lái)看,應(yīng)轉(zhuǎn)變以增長(zhǎng)為導(dǎo)向的無(wú)序擴(kuò)張思路,加強(qiáng)自然生態(tài)空間功能價(jià)值提升的整體性保護(hù)。識(shí)別與統(tǒng)籌自然生態(tài)要素,建立灣區(qū)全域全要素的生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù),作為生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展建設(shè)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)資料。通過(guò)InVEST等模型模擬不同土地覆被情景下生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的功能變化,針對(duì)性開(kāi)展生態(tài)環(huán)境承載力、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)敏感性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的定量評(píng)價(jià),為政府部門的決策提供科學(xué)依據(jù)。協(xié)調(diào)“深港”和“江肇廣惠”跨區(qū)域的山林屏障帶建設(shè),提升連片山地丘陵的連通性。強(qiáng)化灣區(qū)南部的海洋資源及海岸線保護(hù),提升連續(xù)的近岸海域生態(tài)系統(tǒng)完整性。嚴(yán)格控制建成區(qū)擴(kuò)展,優(yōu)先將生態(tài)空間規(guī)劃作為用途管制的基礎(chǔ),賦予用途管制新的內(nèi)涵,強(qiáng)化生態(tài)空間土地開(kāi)發(fā)的集約利用和生態(tài)要素的保護(hù)性要求。重視自然保育,以珠海、江門、惠州、廣州為重點(diǎn)城市,開(kāi)展林地、草地、灘涂、淺海區(qū)等生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)保育工作；香港、澳門注重設(shè)置市內(nèi)公園、郊野公園等自然保育區(qū)域,全面促進(jìn)生物承載力提升,滿足區(qū)域生態(tài)服務(wù)公共產(chǎn)品的供給。

4.2 從單一城鎮(zhèn)尺度轉(zhuǎn)向“區(qū)域-市縣-單元”多維尺度,優(yōu)化分級(jí)分類空間模式

從管控層次上來(lái)看,應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)硡^(qū)各市基于單一城鎮(zhèn)尺度的生態(tài)空間格局塑造,注重“區(qū)域-市縣-單元”多維尺度的空間分類銜接和細(xì)化。區(qū)域?qū)用娑ńY(jié)構(gòu)、定規(guī)模、定邊界,明確自然生態(tài)空間邊界約束,結(jié)合周邊用地功能布局,明確自然生態(tài)空間的主要服務(wù)功能。依據(jù)生態(tài)主導(dǎo)功能和自然保護(hù)價(jià)值,形成生態(tài)保育型、休閑游憩型、生態(tài)廊道型三種生態(tài)功能類型,并對(duì)不同類型分區(qū)制定相應(yīng)規(guī)劃管控機(jī)制與實(shí)施措施。市縣層面生態(tài)空間功能分類多元化,劃分功能區(qū)塊,確定用地類型與比例,制定準(zhǔn)入項(xiàng)目類型正負(fù)面清單和重要要素控制指標(biāo)。實(shí)行分級(jí)動(dòng)態(tài)管控,生態(tài)底線區(qū)執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度,生態(tài)發(fā)展區(qū)在確保生態(tài)資源不受破壞的前提下,嚴(yán)格按照項(xiàng)目準(zhǔn)入條件及相關(guān)建設(shè)要求,有限制地進(jìn)行管控。通過(guò)協(xié)調(diào)行政邊界、規(guī)劃管理邊界落實(shí)精細(xì)化的分類管控需求。單元層面生態(tài)空間功能更加細(xì)致,劃定單元邊界落實(shí)地塊的具體建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)。每種生態(tài)功能類型的單元應(yīng)充分考慮現(xiàn)狀建設(shè)以及發(fā)展需求,與相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分協(xié)調(diào),與生態(tài)控制線等管理邊界進(jìn)行銜接,確保生態(tài)空間管制要求可落地實(shí)施(圖4)。

圖4 分級(jí)分類管控圖Fig. 4 Classification and control chart

4.3 從靜態(tài)控制轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管控,建立控引結(jié)合的彈性指標(biāo)體系

從管控手段上來(lái)看,簡(jiǎn)單劃定城市增長(zhǎng)的剛性界限往往事倍功半,城市增長(zhǎng)邊界的劃定應(yīng)考慮市縣的發(fā)展需求,預(yù)留彈性增長(zhǎng)空間,確保自然生態(tài)空間內(nèi)生態(tài)保護(hù)與保護(hù)性利用并重,提升生態(tài)用地的利用效率。在生態(tài)空間分級(jí)分類的基礎(chǔ)上,建立禁止準(zhǔn)入建設(shè)項(xiàng)目的清單管理機(jī)制,提出剛性和彈性相結(jié)合、綠色低碳導(dǎo)向的整體性控制引導(dǎo)指標(biāo)體系。從整體規(guī)定、建設(shè)用地規(guī)定、非建設(shè)用地規(guī)定、綜合利用引導(dǎo)四個(gè)方面提出相應(yīng)的指標(biāo),明確主導(dǎo)功能、量控、線控、項(xiàng)目準(zhǔn)入、景觀指引等規(guī)劃管控要求,通過(guò)法定規(guī)劃落實(shí),指導(dǎo)各生態(tài)單元控規(guī)和建設(shè)實(shí)施方案編制,實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間管控的法定化,適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)。根據(jù)管控單元的主體功能定位、規(guī)劃主要產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向以及存在的問(wèn)題,政府應(yīng)對(duì)影響城鄉(xiāng)生態(tài)安全格局的單元制定詳細(xì)管理要求,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目提出建設(shè)指引以約束空間布局,控制污染排放,提高資源利用效率。因地制宜細(xì)化和調(diào)整管理要求,以改善單元內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,達(dá)到設(shè)定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)(表4)。

表4 管控指標(biāo)及準(zhǔn)入要求

4.4 從事權(quán)分離轉(zhuǎn)向協(xié)同聯(lián)動(dòng),形成生態(tài)空間管控合力

從管控部門上來(lái)看,扭轉(zhuǎn)由于行政邊界分割導(dǎo)致的自然生態(tài)空間管控事權(quán)分離,應(yīng)在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上,制定關(guān)于大灣區(qū)自然生態(tài)空間用途管制的專項(xiàng)條文,明確灣區(qū)自然生態(tài)空間管控的目標(biāo)、原則、主體、方式、程序及實(shí)施保障等,統(tǒng)一指導(dǎo)灣區(qū)自然生態(tài)空間的保護(hù)和利用。同時(shí),以自然資源部為主導(dǎo),成立區(qū)域聯(lián)合體對(duì)灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行協(xié)調(diào)與管理,如成立港澳-廣佛深生態(tài)協(xié)會(huì)、深圳-惠州組團(tuán)的珠東管理平臺(tái)、中山-珠海-江門組團(tuán)的珠西管理平臺(tái)、肇慶生態(tài)委員會(huì)等。對(duì)具有較高價(jià)值的生態(tài)用地,區(qū)域聯(lián)合體直接介入,在有條件的情況下逐步收歸國(guó)有,以避免產(chǎn)權(quán)不明晰帶來(lái)管理實(shí)施上的難度。在生態(tài)資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基礎(chǔ)上,健全生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)等多重利益協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)施跨學(xué)科的技術(shù)應(yīng)用,結(jié)合地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、土地管理學(xué)等專業(yè)技術(shù)的協(xié)同創(chuàng)新,對(duì)資源、環(huán)境、旅游、建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行多層次的生態(tài)評(píng)估與管理咨詢(圖5)。構(gòu)建法律、行政、經(jīng)濟(jì)的深度合作網(wǎng)絡(luò),做到區(qū)域統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保護(hù)與利用統(tǒng)籌,形成生態(tài)保護(hù)合力。

圖5 區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制圖Fig.5 Regional coordination linkage mechanism diagram

4.5 從政府規(guī)劃管制轉(zhuǎn)向多元主體共治,完善共商共建共享機(jī)制

從管控主體上來(lái)看,應(yīng)大力推動(dòng)公眾、企業(yè)、智庫(kù)等多主體參與灣區(qū)環(huán)境管控,完善共商共建共享的機(jī)制。自然生態(tài)空間建設(shè)不能僅靠單一的規(guī)劃管制手段,更需要吸收居民、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界等領(lǐng)域的參與,生態(tài)規(guī)劃和政策制定應(yīng)廣泛地征求各方的意見(jiàn),有效推動(dòng)行政管制和市場(chǎng)配置的協(xié)同共治,加強(qiáng)自然生態(tài)空間管制過(guò)程的雙向性。借鑒香港的公私營(yíng)界別合作計(jì)劃,建立吸引社會(huì)資本投入自然生態(tài)空間保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制,推行生態(tài)修復(fù)第三方治理,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然生態(tài)空間的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的多樣化需求。

5 總結(jié)與展望

粵港澳大灣區(qū)各城市因生態(tài)資源稟賦、發(fā)展階段、發(fā)展訴求各有差異,各地自然生態(tài)空間的劃定方式與管控方法也呈現(xiàn)出不同特征,但均遵循建法立制的管控手段,并通過(guò)用地功能分級(jí)分類、項(xiàng)目準(zhǔn)入清單等途徑落實(shí)生態(tài)管控。廣東省的“三線一單”和澳門的環(huán)境功能區(qū)劃對(duì)土地用途的管控簡(jiǎn)單明確,“建設(shè)用地”與“非建設(shè)用地”針對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件相對(duì)明確,對(duì)于生態(tài)用地的利用與控制有較強(qiáng)的約束作用。從控制內(nèi)容和實(shí)踐情況來(lái)看,廣東省生態(tài)要素及生態(tài)分區(qū)劃分精細(xì),但跨市政府部門間的協(xié)作與溝通較少,易導(dǎo)致區(qū)域自然生態(tài)要素管控不到位。香港因管理體制的不同,由規(guī)劃署、漁農(nóng)署、各種委員會(huì)、基金組織等機(jī)構(gòu)共同協(xié)助生態(tài)管控與發(fā)展資助,自然生態(tài)空間管控事權(quán)明確。

灣區(qū)各城市的自然生態(tài)空間管制更多的是基于自身發(fā)展需求的治理,生態(tài)空間管控過(guò)程中出現(xiàn)了建設(shè)活動(dòng)指引粗放、空間分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、空間管控主體事權(quán)分離、共享參與機(jī)制不完善等主要問(wèn)題。為提升粵港澳大灣區(qū)自然生態(tài)空間管控成效,綜合考慮灣區(qū)自然生態(tài)空間生態(tài)-社會(huì)-經(jīng)濟(jì)特征,提出以生態(tài)優(yōu)先為原則,統(tǒng)籌區(qū)域整體自然生態(tài)要素,提升灣區(qū)自然生態(tài)空間服務(wù)功能價(jià)值；優(yōu)化“區(qū)域-市縣-單元”尺度下分級(jí)分類空間模式,形成“功能類型分類-分區(qū)管制指引-單元指標(biāo)落地”的分層控制體系；充分考慮現(xiàn)狀建設(shè)以及未來(lái)發(fā)展需求,建立控引結(jié)合的彈性規(guī)劃指標(biāo),指引自然生態(tài)空間可持續(xù)發(fā)展建設(shè)；構(gòu)建大灣區(qū)生態(tài)空間管控的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,形成生態(tài)管控合力；推動(dòng)多主體參與共治,實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡。

自然生態(tài)空間綜合管控的實(shí)質(zhì)是對(duì)城市增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間雙向耦合的結(jié)構(gòu)功能關(guān)系的調(diào)理,未來(lái)應(yīng)從系統(tǒng)觀、生命觀、特色觀、人本觀的角度進(jìn)一步探究自然生態(tài)空間與城鎮(zhèn)社會(huì)的相互作用及影響,均衡配置建成環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境的用地空間,明確自然生態(tài)空間實(shí)施生態(tài)修復(fù)和用途管制后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑,細(xì)化落實(shí)自然生態(tài)空間在生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)層面的綜合管控措施,以促進(jìn)自然生態(tài)空間綜合管控效益的提升。