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黃河流域?qū)幭亩无r(nóng)業(yè)面源污染防治地方立法研究*

2021-12-25 14:29:17施彥君
南方農(nóng)機 2021年20期
關(guān)鍵詞:禽畜面源寧夏

施彥君

(北方民族大學法學院,寧夏 銀川 750000)

農(nóng)業(yè)面源污染治理是水污染治理的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)面源污染不同于傳統(tǒng)的工業(yè)點源污染,具有面積大、易分散的特點,比較難治理,工業(yè)污染治理在我國已經(jīng)形成了比較完善的制度體系,農(nóng)業(yè)面源污染近年來才逐漸被重視,農(nóng)業(yè)面源污染防治的制度和實踐在我國也才開展不久。我國目前缺少農(nóng)業(yè)面源污染國家層級的法律,各省市農(nóng)業(yè)面源污染狀況又因地而異。因此,寧夏根據(jù)本地實際進行農(nóng)業(yè)面源污染的地方性立法是非常有必要的。寧夏因黃河而興,因黃河而美,從地理位置看,寧夏地處干旱半干旱區(qū),降雨量少,黃河水成為寧夏人民工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活一切用水的來源,黃河就是寧夏的“母親河”。加之黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)建設(shè)的要求,治理好農(nóng)業(yè)面源污染是目前寧夏乃至全國范圍打好“水污染防治攻堅戰(zhàn)”的重要一環(huán)。

1 寧夏農(nóng)業(yè)面源污染防治現(xiàn)狀

自2015年國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》以來,全國各地開始致力于水污染防治的探索與實踐,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,農(nóng)業(yè)面源污染防治的制度構(gòu)建越來越受到重視。寧夏2017年發(fā)布了《關(guān)于全區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治實施意見》,這是寧夏出臺的專門治理農(nóng)業(yè)面源污染的政策文件,取得了良好的效果。截至2020年11月,根據(jù)“一污普”和“二污普”公報結(jié)果,10年間,全區(qū)農(nóng)業(yè)污染排放總氮從1.47萬噸下降到0.54萬噸,化肥使用量持續(xù)零增長。在全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值增加85%、農(nóng)民收入和奶產(chǎn)量實現(xiàn)“雙翻番”的情況下,化學需氧量僅增加4.54萬噸。2019年,在沿黃九省農(nóng)業(yè)面源污染治理中,寧夏化肥利用率39.4%,農(nóng)藥利用率40.2%,畜禽糞污綜合利用率90%,寧夏農(nóng)業(yè)面源污染治理成效處于中上水平[1]。

2 寧夏農(nóng)業(yè)面源污染防治存在的問題

農(nóng)業(yè)面源污染包括化肥污染、農(nóng)藥污染、農(nóng)用塑料薄膜污染、農(nóng)田退水污染、禽畜養(yǎng)殖污染等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染。農(nóng)業(yè)面源污染不同于工業(yè)點源污染,導致其具有治理難度大、治理周期長的特點,農(nóng)業(yè)面源污染的防治是一項長期的任務(wù),雖然寧夏對農(nóng)業(yè)面源污染治理取得了良好的成效,但是仍然存在諸多問題。農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)是關(guān)乎整個中國生態(tài)環(huán)境改善的重要因素之一,但是目前我國還沒有一部有關(guān)農(nóng)業(yè)污染治理的法律,各地區(qū)只能根據(jù)本地情況自行制定農(nóng)業(yè)污染防治的相關(guān)規(guī)范性文件。并且農(nóng)業(yè)面源污染治理內(nèi)容多,是關(guān)乎山水林田湖草的系統(tǒng)性工程,寧夏這方面的規(guī)范性文件比較少,理論還不夠完善,農(nóng)田灌溉、化肥施用、農(nóng)田退水、殘膜回收、禽畜養(yǎng)殖是一個生態(tài)循環(huán)的過程,寧夏目前還沒有形成成熟的法律制度。雖然農(nóng)業(yè)面源污染治理相比以前有了進步,但是還需向擴大化、精細化、系統(tǒng)化、成熟化方向繼續(xù)努力和發(fā)展,農(nóng)業(yè)面源污染治理好了,不僅環(huán)境得到改善,而且有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)健康發(fā)展。

2.1 文件效力低并缺少專門配套實施細則

寧夏《關(guān)于全區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染防治實施意見》雖然是農(nóng)業(yè)面源污染治理的專門規(guī)范性文件,但是其法律效力低,約束力不強。廣義上的法律一詞含義并不包括地方政府出臺的規(guī)范性文件,所以該意見在約束力方面不足,實際上是發(fā)揮著倡導性規(guī)定的指引性作用。再者,該意見規(guī)定比較籠統(tǒng)而寬泛,其中涉及的內(nèi)容包括農(nóng)藥、化肥、禽畜養(yǎng)殖、農(nóng)田殘膜等污染源的防治方法和對策,覆蓋面廣、污染源種類齊全,但是缺少具體專門的配套實施細則,規(guī)定不具備可操作性,沒有實踐指導性。比如其中提到實現(xiàn)農(nóng)藥零增長的措施,具體概括了大致的技術(shù)性做法,化肥和農(nóng)用殘膜等污染源治理方法都是如此,但可操作性不強,導致條文運用到實踐之中難以取得成效。此外,由于缺少國家層級的農(nóng)業(yè)面源污染專門性法律,所以該意見多數(shù)是對國家相關(guān)規(guī)定的照搬照抄,沒有充分結(jié)合寧夏實際和本地農(nóng)業(yè)特點進行有針對性的地方立法,規(guī)定有余,特性不足。

2.2 政府機關(guān)的監(jiān)管力度不夠

政策制定出臺后,形成政府有效監(jiān)管的機制對于政策的落地實施非常必要。農(nóng)業(yè)面源污染防治的監(jiān)管不足甚至缺位是導致農(nóng)業(yè)面源污染難防難治的關(guān)鍵因素。農(nóng)業(yè)面源污染目前還是以事后監(jiān)管為主,行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法排污現(xiàn)象運用公權(quán)力進行處罰。但是事后監(jiān)管存在很多弊端,比如等發(fā)現(xiàn)污染現(xiàn)象時已經(jīng)對環(huán)境造成了損害,再進行處罰也是一種懲罰性的行政手段,對于環(huán)境這一公共產(chǎn)品的恢復不能起到很好的作用,對于環(huán)境侵害者行為的懲戒威懾力也不足,對于很多農(nóng)業(yè)污染現(xiàn)象也不能做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處理,難以形成政策執(zhí)行的威懾力,由此反映出政策的執(zhí)行力和強制力不足的問題。此外,實施意見中的規(guī)定落實不到位,比如其中規(guī)定要定期發(fā)布《寧夏農(nóng)業(yè)面源污染檢測報告》,雖然如此規(guī)定,但是實際上有關(guān)部門并沒有做到,在寧夏回族自治區(qū)相關(guān)政府網(wǎng)站上均查詢不到有關(guān)信息。

2.3 農(nóng)民的環(huán)保意識淡薄

農(nóng)業(yè)面源污染防治過程中涉及多方主體,包括政府及其管理部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民,其中農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體,是農(nóng)業(yè)面源污染的主要侵害者[2]。寧夏由于地處干旱半干旱區(qū),受到氣候條件的限制適宜發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè),實踐中存在農(nóng)民為了追求短期經(jīng)濟利益增長而忽略農(nóng)業(yè)面源污染的短視行為[3],比如農(nóng)民為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收,提高產(chǎn)量、減少病蟲害,獲得更多經(jīng)濟利益從而大量使用農(nóng)藥,土壤中殘留的農(nóng)藥不易分解會隨著灌溉水流進入水體,從而對水質(zhì)產(chǎn)生污染;傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大量施用化肥,化肥中含有磷等化學元素,長期過多施用不僅會影響農(nóng)作物的產(chǎn)量,而且土壤肥力也會下降,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展;農(nóng)戶在禽畜養(yǎng)殖過程中對于禽畜排泄物的處理不規(guī)范、無法有效利用禽畜糞便,將禽畜糞便隨意堆放,造成農(nóng)業(yè)面源污染。2016年監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,寧夏全區(qū)310萬畝耕地地膜殘留率平均為24%;畜禽養(yǎng)殖糞便污水80%以上是未充分腐熟施用;全區(qū)糧食作物化肥施用量為29.32千克/畝(折純),是全國平均水平(21.9千克/畝)的1.33倍,氮肥利用效率為35%,2015年監(jiān)測引揚黃灌區(qū)玉米、枸杞、露地蔬菜、設(shè)施蔬菜四類作物農(nóng)田折算化肥流失量達4.5萬噸[4]??梢?,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中農(nóng)民環(huán)保意識還很薄弱,對農(nóng)業(yè)投入品的消耗仍比較大。

3 寧夏農(nóng)業(yè)面源污染防治的對策建議

3.1 制定地方性法規(guī)和配套實施細則

治理農(nóng)業(yè)面源污染要做好打“持久戰(zhàn)”的準備,農(nóng)業(yè)面源污染的治理是一項長期性工程,在重政策的同時要抓好落實,而抓好落實的前提和基礎(chǔ)是存在一部完善和具有指導意義的法律制度規(guī)范。要防止數(shù)字形式主義,最重要的是要形成制度約束,實施意見規(guī)定的農(nóng)業(yè)面源污染中的污染來源包括農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜、禽畜養(yǎng)殖污染等,要對此制定相關(guān)的配套實施細則,將禽畜養(yǎng)殖污染、農(nóng)藥和化肥造成的農(nóng)田退水污染等污染源的處理用制度進行詳細規(guī)定[5]。對于實現(xiàn)農(nóng)藥和化肥零增長的目標,可以加大農(nóng)業(yè)科技投入,引入先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備,降低農(nóng)產(chǎn)品對農(nóng)藥和化肥等化學品的依賴;對農(nóng)戶使用農(nóng)藥和化肥進行排查登記,記載農(nóng)戶使用農(nóng)藥和化肥的用量,推廣使用有機肥;對于禽畜養(yǎng)殖產(chǎn)生的污染,建立收集、利用、轉(zhuǎn)化制度,規(guī)定農(nóng)戶既可以將禽畜糞便進行轉(zhuǎn)化和利用,探索發(fā)展“以水定養(yǎng)”的生態(tài)循環(huán)綜合利用模式,條件不足的也可以將禽畜糞便交由集中污染物回收點,進行集中轉(zhuǎn)化利用;對于農(nóng)用塑料薄膜污染,根據(jù)寧夏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際制定分區(qū)分類的塑料薄膜使用規(guī)范,對其用量、尺寸、規(guī)模等細節(jié)進行規(guī)定,對農(nóng)用薄膜建立集中回收處理機制,建立激勵機制,對減少塑料薄膜使用或積極上交塑料薄膜進行集中回收的農(nóng)戶進行物質(zhì)獎勵;對于農(nóng)田退水,也要因地制宜制定農(nóng)業(yè)水污染物排放標準,建立污水集中處理制度,定期排查農(nóng)業(yè)污水的排放方式和排放量。

3.2 加強政府部門監(jiān)管力度

監(jiān)管是政策落實的重要保障,要建立農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測體系,包括總量控制和排放監(jiān)測,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中化肥和農(nóng)藥的施用進行全過程監(jiān)測,進一步完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),進行事前—事中—事后監(jiān)管并形成監(jiān)管鏈條,尤其是要注重事前和事中監(jiān)管,精確掌握化肥、農(nóng)藥的使用量。對農(nóng)業(yè)面源污染實行長期監(jiān)測,建設(shè)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管平臺,強化農(nóng)業(yè)污染源治理重點環(huán)節(jié)監(jiān)管等方面,建立相關(guān)污染信息公示制度,對于農(nóng)業(yè)面源污染行為要及時發(fā)現(xiàn)、及時處理,將造成的環(huán)境損害降到最低。此外,可以成立農(nóng)業(yè)面源污染專項領(lǐng)導小組,確立責任機制,將農(nóng)業(yè)面源污染的治理成效納入領(lǐng)導干部的績效考核指標,強化政府主體責任,建立相關(guān)負責人問責機制,以此加強農(nóng)業(yè)面源污染治理監(jiān)督管理,建立完善的監(jiān)管制度。

3.3 強化綠色農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)理念

中國農(nóng)業(yè)目前處于重要的轉(zhuǎn)型期,要由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型為綠色農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)模式。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實行增加了農(nóng)業(yè)面源污染治理的難度,既要大力發(fā)展農(nóng)業(yè),同時也要保護好生態(tài)環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護歷來是難以調(diào)和的矛盾,習總書記強調(diào)“既要金山銀山,也要綠水青山”,不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長。因此,為秉持這一綠色發(fā)展理念,最重要的是要強化綠色生產(chǎn)理念。理念指導行動,要用綠色生產(chǎn)理念指導農(nóng)戶的生產(chǎn)活動,可以在地方立法中首先規(guī)定綠色理念和可持續(xù)發(fā)展理念是農(nóng)業(yè)發(fā)展的宗旨和目標,防治農(nóng)業(yè)面源污染、保護農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是地方立法的主要立法目的,并且可以設(shè)立倡導性條款[3],倡導農(nóng)民自覺減少化肥和農(nóng)藥的使用,利用、轉(zhuǎn)化禽畜糞便為有機肥;鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在鄉(xiāng)村開展規(guī)模化的生態(tài)循環(huán)種養(yǎng)系統(tǒng),實現(xiàn)廢物的轉(zhuǎn)化利用,適當給予優(yōu)秀企業(yè)獎勵,將適合本區(qū)生態(tài)發(fā)展的既節(jié)水又減少農(nóng)業(yè)面源污染的模式進行推廣。這樣既能增加農(nóng)民收入,還能實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展[6]。

解決好農(nóng)業(yè)面源污染問題既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時期發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的必然要求,也是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應有之義。治理農(nóng)業(yè)面源污染既要制定合適的地方性法規(guī),加強地方立法工作,同時也要抓落實、抓實行,顯現(xiàn)出一系列制度效果。農(nóng)業(yè)面源污染是制約寧夏經(jīng)濟社會發(fā)展的重要阻滯,解決這一問題需要地方立法形成制度化約束,將農(nóng)藥、化肥、禽畜養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染源進行分類詳細規(guī)定,將強化政府機關(guān)監(jiān)管力度和加強農(nóng)戶環(huán)保意識納入地方立法,以制度的強制力規(guī)范相關(guān)主體的行為,全社會一起防治農(nóng)業(yè)面源污染,實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展[6],推動寧夏先行區(qū)建設(shè)。

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