楚 旋，萬(wàn)召娜，劉 娜

治理現(xiàn)代化下高校教師權(quán)益救濟(jì)制度的桎梏與突破

楚 旋1，萬(wàn)召娜1，劉 娜2

（1. 遼寧大學(xué) 高等教育研究所，遼寧 沈陽(yáng) 110136；2. 上海電機(jī)學(xué)院 商學(xué)院，上海 210000）

高校教師權(quán)益救濟(jì)是依法治教的重要表現(xiàn)，是維護(hù)教師隊(duì)伍穩(wěn)定和壯大的重要舉措，也是提高我國(guó)教育治理能力的重要維度。當(dāng)前教師權(quán)益救濟(jì)制度包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種，二者由于處理范疇、執(zhí)行基礎(chǔ)不同，處于明顯的割裂狀態(tài)，使高校教師權(quán)益救濟(jì)制度本身產(chǎn)生了桎梏。由于教師地位和權(quán)利結(jié)構(gòu)不明確，高校教師與學(xué)校權(quán)益關(guān)系復(fù)雜，且以申訴制度為代表的行政救濟(jì)制度在程序上、受理范圍、時(shí)限等方面存在問(wèn)題，導(dǎo)致申訴制度效力不強(qiáng)。由于教師權(quán)利結(jié)構(gòu)不明確，再加上高校屬于學(xué)術(shù)自治的范疇，在沒(méi)有具體程序法法理依據(jù)時(shí)候，司法救濟(jì)難以對(duì)高校與教師之間的權(quán)益糾紛產(chǎn)生效力?？赏ㄟ^(guò)完善法律體系、創(chuàng)新權(quán)益救濟(jì)機(jī)制、建立一體化的權(quán)益救濟(jì)制度體系推進(jìn)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的制度融合，切實(shí)保障高校教師的權(quán)益。

高校教師；權(quán)益救濟(jì)；行政救濟(jì)制度；司法救濟(jì)制度

高校教師權(quán)益救濟(jì)是依法治教的重要表現(xiàn)，是維護(hù)教師隊(duì)伍穩(wěn)定和壯大的重要舉措，也是提高我國(guó)教育治理能力的重要維度。在依法治教以及推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《中華人民共和國(guó)教師法》修訂已列入立法規(guī)劃第二類項(xiàng)目。這已充分表明國(guó)家重視教師們的基本權(quán)益，[1]高校教師權(quán)益的救濟(jì)以行政救濟(jì)為主，在救濟(jì)程序、救濟(jì)范圍等都存在不足，難以保障教師權(quán)益得到救濟(jì)，需要司法救濟(jì)制度予以融合，提高執(zhí)行成效，切實(shí)保障教師權(quán)益。

一、教師權(quán)益救濟(jì)制度概述

（一）高校教師權(quán)益內(nèi)涵

權(quán)益，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋為“應(yīng)該享有的不容侵犯的權(quán)利”，在《辭?！罚ㄐ抻啺妫┲械臋?quán)益是指“權(quán)利受益”。單講“益”字是利益，好處的意思?！皾M招損，謙得益”就是這個(gè)意思。教師權(quán)益是指教師由其依法享有的不容侵犯的權(quán)利而獲得的收益。那么若要確定教師權(quán)益的內(nèi)容，就必須認(rèn)真探討教師權(quán)利的內(nèi)容，通過(guò)享有這些法定的權(quán)利來(lái)獲得相應(yīng)的收益。由于高校教師與基礎(chǔ)教育階段教師因?yàn)閷W(xué)校性質(zhì)不同而存在不同，因而本文主要討論高校教師的權(quán)益問(wèn)題。

（二）高校教師權(quán)益的結(jié)構(gòu)

對(duì)于教師權(quán)利而言，學(xué)界研究者有下面一致共識(shí)。高校教師作為中華人民共和國(guó)公民，具有與普通公民享有一樣的權(quán)利，也就是《中華人民共和國(guó)憲法》第二章規(guī)定的公民基本權(quán)利，包括人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)、通信自由和通信秘密權(quán)、宗教信仰自由權(quán)、批評(píng)和建議、申訴、控告或者檢舉以及取得賠償?shù)臋?quán)利、政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利。第二，作為專門從事教育工作的專業(yè)人員，《中華人民共和國(guó)教師法》又賦予了高校教師五個(gè)方面的權(quán)利，包括教育教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)科研權(quán)、參與管理權(quán)、受聘與繼續(xù)教育權(quán)、薪酬與福利權(quán)。第三，有研究者還提出高校教師發(fā)展權(quán)的概念，包括學(xué)習(xí)權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、話語(yǔ)權(quán)。[2]根據(jù)教師身份設(shè)定權(quán)利形態(tài)，將權(quán)利分為：基于專業(yè)身份的專業(yè)權(quán)利和義務(wù)；基于公務(wù)員身份的權(quán)利與義務(wù)：執(zhí)行保障權(quán)、執(zhí)行職務(wù)權(quán)、工資福利權(quán)、參加培訓(xùn)權(quán)、申訴控告權(quán)等；基于雇員身份的權(quán)利。[3]

在我國(guó)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)一步推進(jìn)的戰(zhàn)略環(huán)境下，高校將從“行政管理”向“治理”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，“行政性”強(qiáng)調(diào)自上而下的強(qiáng)制性管理，治理強(qiáng)調(diào)交互式的管理模式，大學(xué)治理強(qiáng)調(diào)教師的主體地位，如格里·斯托克所說(shuō)的“互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)”，也即是強(qiáng)調(diào)學(xué)校其他行為者與領(lǐng)導(dǎo)者們的互動(dòng)。因而未來(lái)在教育法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，必定增加對(duì)教師參與權(quán)利、話語(yǔ)權(quán)的保護(hù)。

（三）教師權(quán)益救濟(jì)制度的分類

教師權(quán)益救濟(jì)制度分為行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種。行政救濟(jì)也即非訴訟救濟(jì)，主要包括行政申訴、行政復(fù)議、人事?tīng)?zhēng)議仲裁和信訪，這些非訴訟機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性與專門性。目前我國(guó)高校教師主要采用申訴、信訪等行政救濟(jì)手段進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。司法救濟(jì)是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，人民法院按照法律條文對(duì)侵害行為進(jìn)行的法定判決，通過(guò)法律判決來(lái)維護(hù)合法權(quán)益，給予受害人必要和適當(dāng)補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度。

從理論上說(shuō)，無(wú)論是行政救濟(jì)亦或司法救濟(jì)，其最終目標(biāo)是為了當(dāng)教師群體的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，通過(guò)行政的方式或法律判決的方式來(lái)解除侵害，給予教師必要或者適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫?。無(wú)論是哪種制度，都能夠?qū)Ψ少x予教師的基本權(quán)益進(jìn)行保障。兩種制度是教師權(quán)益保障制度中的組成部分，二者因?yàn)樘幚砬趾π袨閷?duì)象、屬性不同進(jìn)行區(qū)別，而不是從救濟(jì)效果、救濟(jì)順序進(jìn)行劃分。行政救濟(jì)的職能是處理學(xué)校與教師在教育教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)科研權(quán)、參與管理權(quán)、受聘與繼續(xù)教育權(quán)等權(quán)利上受到的行政行為侵害，行政救濟(jì)面對(duì)的對(duì)象是學(xué)校的內(nèi)部行政侵害行為。司法救濟(jì)的職能是處理學(xué)校與教師在工資與福利、財(cái)產(chǎn)、安全等權(quán)利上受到的民事行為的侵害，司法救濟(jì)面對(duì)的對(duì)象是學(xué)校與教師的民事關(guān)系中侵害行為。 行政救濟(jì)制度與司法救濟(jì)制度是治理現(xiàn)代化下高校教師權(quán)益救濟(jì)制度的兩個(gè)并駕齊驅(qū)的維度，是并列關(guān)系，分別面對(duì)學(xué)校與教師的“行政關(guān)系”和“民事關(guān)系”兩種關(guān)系，每種制度所要處理的侵害行為性質(zhì)與面對(duì)的主體關(guān)系是絕然不同的。當(dāng)前籠統(tǒng)將行政救濟(jì)制度與司法救濟(jì)制度作為教師權(quán)益救濟(jì)制度方式，不對(duì)侵害行為進(jìn)行劃分，不對(duì)主體關(guān)系進(jìn)行劃分，也不對(duì)兩種制度職能進(jìn)行確認(rèn)，直接導(dǎo)致了高校教師權(quán)益救濟(jì)中“行政”與“司法”救濟(jì)制度的割裂，對(duì)高校教師權(quán)益救濟(jì)制度產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)桎梏。

二、高校教師權(quán)益救濟(jì)制度的現(xiàn)實(shí)桎梏

高校與教師之間存在著較為復(fù)雜的關(guān)系，既包含著行政關(guān)系，又包含著民事關(guān)系。隨著我國(guó)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推出，高校“雙一流”建設(shè)的快速推進(jìn)，各高校爭(zhēng)奪人才的大戰(zhàn)愈演愈烈。全國(guó)各高校均拋出“橄欖枝”吸引高水平人才到校工作，除了給予高層次人才事業(yè)編制之外，而且還約定服務(wù)期，并提供安家費(fèi)、住房補(bǔ)貼、科研啟動(dòng)基金等引進(jìn)待遇。當(dāng)高校與教師之間出現(xiàn)解約的問(wèn)題時(shí)候，這些引進(jìn)待遇如何處理，這些合同如何履行，導(dǎo)致了二者之間的矛盾沖突和權(quán)益糾紛。如網(wǎng)上爆出江蘇某高校博士因待遇被“欺騙”辭職，卻被所在高校索要138萬(wàn)賠償。山西某高校教師提離職被索賠42萬(wàn)元?，F(xiàn)實(shí)中，通常這樣的權(quán)益糾紛最終要進(jìn)入民事訴訟的層面，然而對(duì)于此類訴訟也并非易事，一是此類引進(jìn)待遇的歸還、引進(jìn)協(xié)議的執(zhí)行等判決在《勞動(dòng)法》中沒(méi)有明確規(guī)定，因而沒(méi)有法可以用于指導(dǎo)判決。二是有些高校與教師的引進(jìn)協(xié)議并未列為勞動(dòng)合同的附屬條款，一旦進(jìn)入行政訴訟，可能列為普通的民事合同案例，這對(duì)教師合法勞動(dòng)權(quán)益保障不利。因而，造成了現(xiàn)有的高校教師權(quán)益救濟(jì)陷入桎梏中，權(quán)益救濟(jì)制度并沒(méi)能發(fā)揮重大的作用。

（一）行政救濟(jì)制度存缺陷，救濟(jì)效力不足

《教師法》中明確規(guī)定當(dāng)教師權(quán)益受到當(dāng)?shù)匦姓块T和學(xué)校或其他機(jī)構(gòu)侵害時(shí)候可以進(jìn)行申訴。行政申訴屬于行政救濟(jì)制度范疇，主要由教師向高校內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)申請(qǐng)申訴，然后再向當(dāng)?shù)亟逃姓块T的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴。教師權(quán)益維護(hù)難是廣大教師之痛，教師權(quán)益行政救濟(jì)是教師權(quán)益救濟(jì)的重點(diǎn)；教師人事改革立法滯后，教育行政部門越權(quán)管理是教師行政救濟(jì)的主要問(wèn)題。[4]

教師申訴存在法律規(guī)定可操作性不強(qiáng)、教師申訴體系不健全、缺乏程序規(guī)范和明確界定三個(gè)問(wèn)題。教師申訴可操作不強(qiáng)表現(xiàn)在高校教師申訴制度救濟(jì)途徑單一，申訴救濟(jì)部門不明確，專門救濟(jì)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員缺乏，申訴方向不明，受理范圍規(guī)定過(guò)于原則化，自由裁量權(quán)過(guò)大。

教師申訴體系不健全表現(xiàn)在申訴救濟(jì)制度缺乏執(zhí)行制度，申請(qǐng)救濟(jì)處理決定的形式與其對(duì)應(yīng)的適用條件規(guī)定不明，無(wú)法保證申訴處理決定的執(zhí)行。[5]教師申訴缺乏程序規(guī)范和明確界定，表現(xiàn)在教師申訴的時(shí)限規(guī)定模糊、校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)不明、過(guò)程不規(guī)范，缺乏教師申訴的適用程序，沒(méi)有明確行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍，運(yùn)行缺乏程序規(guī)范的保障。已有程序效力層次低，很多都是部門規(guī)章，或一些規(guī)范性文件；未確立正當(dāng)程序原則。[6]

這意味著行政申訴本身執(zhí)行效力不強(qiáng)，缺乏具體的法律法規(guī)作為處理依據(jù)，行政申訴可以接受教師權(quán)益救濟(jì)，卻又不能夠做出具體處理決定，導(dǎo)致其效力不足。

（二）司法救濟(jì)制度執(zhí)行范疇不明，缺乏判決的法律依據(jù)

高校教師權(quán)益救濟(jì)制度的關(guān)鍵在于明確高校教師的權(quán)益結(jié)構(gòu)，包括哪些權(quán)利是屬于一個(gè)普通公民的權(quán)利，哪些權(quán)利是屬于教師職業(yè)權(quán)利。教師權(quán)益既包括作為專業(yè)人士的職業(yè)權(quán)利還包括作為普通公民的權(quán)利。教師職業(yè)權(quán)利涉及到的主要是高校行政管理的范疇，與高校屬于行政管理關(guān)系；高校教師作為普通公民的權(quán)利，主要是高校之間的民事或者合同關(guān)系。

教師對(duì)于那些直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。對(duì)于不能界定為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，比如學(xué)校內(nèi)部教師職稱評(píng)審（行政紛爭(zhēng)）、學(xué)術(shù)權(quán)利、發(fā)展權(quán)利、教師辭職和聘用合同履行等權(quán)利需要司法救濟(jì)予以保障。與行政救濟(jì)相比，司法救濟(jì)是基于“法律規(guī)范”的范疇體系，以《勞動(dòng)法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等完善的法律框架作為基礎(chǔ)，具有明確的司法處理程序，證據(jù)采集，庭審等一系列過(guò)程，司法判決以事實(shí)為基礎(chǔ)，以保護(hù)善意第三人作為法律理念，可以保護(hù)所有社會(huì)公眾的合法權(quán)益。但對(duì)于前述的教師學(xué)術(shù)權(quán)利、發(fā)展權(quán)利、繼續(xù)教育，甚至教師引進(jìn)待遇等權(quán)益進(jìn)行司法介入就比較困難。

高校教師權(quán)益司法救濟(jì)制度存在著立法缺失，相關(guān)法律法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)教師這一特殊職業(yè)和專業(yè)性群體的特殊情況進(jìn)行明確規(guī)定，教育法律是一個(gè)軟法，沒(méi)有對(duì)高校教師的權(quán)利、權(quán)益制定程序法，使得司法救濟(jì)過(guò)程中缺乏法條用于法律判決。

司法救濟(jì)制度可以對(duì)教師與高校之間行政關(guān)系以外權(quán)益予以保障，但二者之間的行政關(guān)系卻相當(dāng)模糊，而且很難定性。比如教師與學(xué)校簽訂聘用合同，從司法角度高校教師與高校應(yīng)具備平等民事主體的勞動(dòng)關(guān)系，兩者的糾紛應(yīng)受到《勞動(dòng)合同法》的約束。然而真正處理高校與教師之間的聘用糾紛時(shí)候，究竟適用《勞動(dòng)合同法》嗎？在現(xiàn)實(shí)情況下，教師與學(xué)校之間勞動(dòng)關(guān)系的解除，并不完全受法律保護(hù)，能否順利離職或調(diào)動(dòng)，是受學(xué)?！靶ｉL(zhǎng)辦公會(huì)”行政決定影響。高校通常通過(guò)扣留教師檔案，收取高額賠償金來(lái)留住人才，高校這種行為是否違反了《勞動(dòng)法》的規(guī)定呢？如果高校解聘教師，是否按照《勞動(dòng)合同法》的法條予以相應(yīng)補(bǔ)償呢？編制內(nèi)與編制外的教師是否存在差異性呢？《勞動(dòng)合同法》中對(duì)勞動(dòng)者培訓(xùn)費(fèi)用及服務(wù)期內(nèi)違約責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，沒(méi)有對(duì)類似福利待遇進(jìn)行明確的規(guī)定，也沒(méi)有法律對(duì)這類服務(wù)期、福利待遇等具體內(nèi)容進(jìn)行相關(guān)規(guī)定?！督處煼ā泛汀睹袷略V訟法》中也并沒(méi)有將此類相關(guān)教師聘用爭(zhēng)議列入民事訴訟范疇。

（三）行政救濟(jì)與司法救濟(jì)脫節(jié)，教師權(quán)益救濟(jì)執(zhí)行力不強(qiáng)

從行政救濟(jì)制度自身來(lái)看，執(zhí)行力不強(qiáng)，權(quán)益保障不明顯。在法律條文中沒(méi)有對(duì)申訴的期限、具體受理機(jī)構(gòu)、申訴的程序規(guī)則等給予明確的規(guī)定。在教師申訴中，也沒(méi)有對(duì)申訴的證據(jù)采集、自我辯護(hù)、聽(tīng)證以及后續(xù)的執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，這種情況下，導(dǎo)致教師申訴的執(zhí)行主觀性強(qiáng)、隨意性強(qiáng)，其效能與公信力較弱。由于執(zhí)行程序不同，導(dǎo)致一些教師申訴的案件可能長(zhǎng)達(dá)半年都難以完成，這種情況如果針對(duì)純粹的高校對(duì)教師進(jìn)行行政處罰的申訴，亦或者是高校對(duì)教師開(kāi)除等行政行為的申訴結(jié)果處理，如果沒(méi)有限定一定的處理期限，無(wú)限期的緩慢處理這些申訴，可能會(huì)對(duì)申訴教師產(chǎn)生更加大的傷害，甚至或錯(cuò)失掉其他好的就業(yè)機(jī)會(huì)或者發(fā)展機(jī)會(huì)。正是行政權(quán)益救濟(jì)結(jié)果的不確定性、執(zhí)行程序的不規(guī)范性，導(dǎo)致了很多教師在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，感到維權(quán)申訴困難，耗費(fèi)精力和時(shí)間，不愿意進(jìn)行申訴。

原國(guó)家教委1995年發(fā)布《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）中指出“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！薄督處煼ā分刑岢鼋處熒暝V制度被作為排斥行政復(fù)議、行政訴訟的封閉性的救濟(jì)方法來(lái)理解和執(zhí)行。且對(duì)于高校教師直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等以外的申訴決定能否提起司法救濟(jì)，提起何種司法救濟(jì)等一系列問(wèn)題，現(xiàn)行法規(guī)語(yǔ)焉不詳，當(dāng)事人難以適從。[7]

現(xiàn)行法律規(guī)范也沒(méi)有對(duì)申訴救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)、行政訴訟救濟(jì)三者之間法律關(guān)系進(jìn)行明確界定。申訴范圍局限性很大，行政申訴很大程度是被作為排斥行政復(fù)議和行政訴訟的封閉性來(lái)理解和執(zhí)行的。教師對(duì)于申訴處理結(jié)果不服時(shí)候可以到法院提起訴訟，這樣直接制約了教師申訴制度的效力，降低了公信力。這樣也導(dǎo)致教師申訴制度與行政訴訟的割裂脫節(jié)，削弱了教師權(quán)益救濟(jì)制度的執(zhí)行力和公信力。

三、產(chǎn)生高校教師權(quán)益救濟(jì)制度桎梏的原因

（一）高校教師的法律身份不明

高校教師權(quán)益救濟(jì)制度問(wèn)題的原因就是高校教師的法律身份不明。當(dāng)前學(xué)界認(rèn)為高校教師法定身份不明，對(duì)待高校教師與高校之間究竟是勞動(dòng)雇傭關(guān)系，是否還涉及行政合同等方面存在爭(zhēng)議。[8]

我國(guó)高校教師的身份并沒(méi)有法律明確規(guī)定為公務(wù)員，就不適用公務(wù)員法進(jìn)行管理，但同時(shí)高校與教師之間又不是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)合同關(guān)系。因而當(dāng)前我國(guó)高校教師的身份應(yīng)該是基于專業(yè)身份和雇員身份，這強(qiáng)調(diào)高校和市場(chǎng)在教師管理的主導(dǎo)作用，教師的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)當(dāng)以合同約定的方式進(jìn)行保障，也就是簽訂聘用合同進(jìn)行教師權(quán)利義務(wù)的保障。

（二）教師與高校之間權(quán)益關(guān)系復(fù)雜

我國(guó)高校內(nèi)部多年來(lái)形成了一種行政關(guān)系文化，高校與教師原是行政命令與執(zhí)行，決策與服從，強(qiáng)制與被強(qiáng)制之間的關(guān)系。這種行政關(guān)系的文化一方面受到高校的特殊組織形式影響，另一方面由于高校的一些管理行為是一種受到教育行政機(jī)構(gòu)授權(quán)性的行政行為。這種行政行為隨著高校教師聘用制改革的推進(jìn)，以及公眾對(duì)高校學(xué)術(shù)自由的不斷追求，使教師與高校之間關(guān)系從單一的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變成為行政、民事共存的復(fù)雜關(guān)系。

以勞動(dòng)合同關(guān)系為例，高校與教師之間并不是普通勞動(dòng)關(guān)系，而是特殊的合同關(guān)系。公辦學(xué)校對(duì)教師管理推行的“聘任制改革”與傳統(tǒng)事業(yè)單位體制下的“編制”如何認(rèn)定與銜接還存在爭(zhēng)議。[9]除了典型的高校教師的勞動(dòng)關(guān)系以外，高校教師在高校還有教師教育教學(xué)權(quán)、參與管理權(quán)、學(xué)術(shù)研究等其他專業(yè)權(quán)利，這些權(quán)利與勞動(dòng)合同關(guān)系并不相同，這其中大部分權(quán)利是與教師專業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)特點(diǎn)密切相關(guān)的，而這些又是與高校管理密不可分的，關(guān)于教師的職稱評(píng)聘、教師資格認(rèn)定等這些都是屬于高校行政管理的范疇，這些行政管理背后的規(guī)章和制度必須以國(guó)家法律法規(guī)為基礎(chǔ)，不能凌駕于國(guó)家法律法規(guī)之上，任意而為。但現(xiàn)實(shí)中一些高校管理的行政色彩濃，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層主觀決策明顯，一些規(guī)章制度政策等與國(guó)家法律法規(guī)相悖卻不自知，任意妄為，沒(méi)有將權(quán)力放在制度的籠子里，使得教師權(quán)益救濟(jì)制度對(duì)高校行政行為缺少約束力。

（三）行政救濟(jì)制度不完善，執(zhí)行力不足

在高校教師申訴制度中，申訴制度執(zhí)行的主體是高校內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)和地方教育行政部門的申訴機(jī)構(gòu)，前面我們已經(jīng)提到了申訴制度在處理機(jī)構(gòu)、申訴規(guī)范、處理過(guò)程等方面存在著欠缺。再加上，高校內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)歸屬于高校本身，通常包括校工會(huì)和申訴委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)及內(nèi)部工作人員均隸屬于學(xué)校，因而申訴規(guī)則、程序以及處理結(jié)果均受到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面的制約和影響，校內(nèi)申訴結(jié)果是不可能凌駕于學(xué)校之上的，也不可能違背學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的行政決定。

現(xiàn)實(shí)中一些教師會(huì)因?yàn)闄?quán)益受到侵害，向地方教育行政管理部門（如教育廳）的信訪辦提出信訪，也有教師向地方政府部門的信訪機(jī)構(gòu)提出信訪意見(jiàn)的，這也是行政救濟(jì)的一種途徑，但最終這種信訪的處理結(jié)果就是由行政管理部門征詢高校的回饋信息，通常只能收到高校“符合校內(nèi)規(guī)章制度”的處理說(shuō)明。

因此，行政救濟(jì)的范疇是基于“高校處理”的范疇體系，沒(méi)有明確的申訴規(guī)范，沒(méi)有詳盡的申訴處理程序，也沒(méi)有申訴證據(jù)采集、聽(tīng)證及答辯等一系列完整的程序，導(dǎo)致在申訴處理過(guò)程中受制于過(guò)多的主觀因素。申訴處理主體通常更傾向于“高校自主處理方案”，因?yàn)閷W(xué)校是行政部門委托授權(quán)了自主管理權(quán)限，教育行政部門需要維護(hù)學(xué)校這個(gè)委托人，使教師權(quán)益難以得到保障。而且《教師法》中并沒(méi)有對(duì)教育行政部門進(jìn)行行政復(fù)議和申訴處理時(shí)間進(jìn)行具體規(guī)定，造成教育行政部門的拖延，使教師尋求權(quán)益保障非常漫長(zhǎng)，導(dǎo)致行政救濟(jì)制度效力不足。

（四）高校追求學(xué)術(shù)自治，司法介入困難

學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的核心理念，也是許多高校立足與發(fā)展的根基，是大學(xué)的靈魂?！杜＝蚍纱筠o典》中對(duì)學(xué)術(shù)自由的界定是一切學(xué)術(shù)研究或教學(xué)機(jī)構(gòu)的學(xué)者及教師，在所在研究領(lǐng)域，有尋求真理并將其曉知于他人的自由?！秶?guó)際教育百科全書(shū)》中認(rèn)為學(xué)術(shù)自由是不受妨礙地追求真理的權(quán)利。學(xué)術(shù)自由是千百年來(lái)大學(xué)發(fā)展的靈魂，為了對(duì)學(xué)術(shù)自由的追求衍生出了一個(gè) “大學(xué)自治”的概念，大學(xué)自治目的和使命應(yīng)該是保護(hù)在大學(xué)內(nèi)部的教師、學(xué)生等主體的學(xué)術(shù)自由，打造一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)術(shù)自由的環(huán)境，使學(xué)術(shù)研究更少受到外界的干預(yù)和影響，實(shí)現(xiàn)教師和研究者們追求真理并傳播真理的權(quán)利。

現(xiàn)實(shí)中高校常常以“學(xué)術(shù)自由”為名，無(wú)限擴(kuò)大自身的行政權(quán)力，混淆學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，侵犯教師等其他主體的合法權(quán)益。大學(xué)自治包括學(xué)術(shù)管理和行政管理的內(nèi)容。學(xué)校行政管理權(quán)兼有內(nèi)外之分，外部主要是政府管理權(quán)力，內(nèi)部行政權(quán)利是高校的自治權(quán)，外部行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)制下行為。[10]當(dāng)前一些高校無(wú)論是對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)還是人事管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理等皆以行政范疇進(jìn)行管理，且并未進(jìn)行內(nèi)部行政管理權(quán)和外部管理權(quán)區(qū)分。行政法中將不具有“單方性”行為及不具有“外部性”行為等規(guī)定為不屬于行政行為。不具有“外部性”行為涉及內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整，員工處理決定（行政處分、考核），各個(gè)部門之間的溝通、內(nèi)部報(bào)批等行為、行政層級(jí)監(jiān)督行為。不具有“單方性”的行為應(yīng)屬于民事?tīng)?zhēng)議。

教師與高校之間的爭(zhēng)議，可能是民事?tīng)?zhēng)議，也可能是行政爭(zhēng)議，但目前高校對(duì)于那些與教師應(yīng)屬于民事關(guān)系的處理，全部按照“單方性”行為進(jìn)行處理，即凡事通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)和黨委辦公會(huì)進(jìn)行處理，學(xué)校在進(jìn)行重大決策時(shí)通常也不會(huì)征求教師們的意見(jiàn)，學(xué)術(shù)權(quán)利受到行政權(quán)力的裹挾，行政權(quán)力干預(yù)過(guò)多，導(dǎo)致教師與高校之間的爭(zhēng)議，究竟是行政爭(zhēng)議還是民事?tīng)?zhēng)議很難區(qū)分，司法介入困難。

如熊丙奇所說(shuō)“現(xiàn)在大學(xué)中有很嚴(yán)重的行政化問(wèn)題，把控著學(xué)術(shù)權(quán)和教育權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校缺乏監(jiān)督。最好的辦法是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，將教育權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)分開(kāi)?！蓖瑫r(shí)要讓高校行政管理權(quán)受到法律約束。高校學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)儆诖髮W(xué)自治的范疇，但決不能將大學(xué)自治權(quán)置于法律之外，需要協(xié)調(diào)大學(xué)自治權(quán)與司法救濟(jì)教師權(quán)益之間的關(guān)系。[11]高校的學(xué)術(shù)自治不是無(wú)限制的學(xué)術(shù)自治，要在學(xué)校學(xué)術(shù)自治權(quán)和司法裁決權(quán)之間尋求一種平衡。[12]

因此，高校是一個(gè)學(xué)術(shù)型的組織，“學(xué)術(shù)自由”是高校成員的追求，但讓高校的“學(xué)術(shù)自由”毫無(wú)限制，會(huì)使“學(xué)術(shù)自由”受到行政權(quán)力的裹挾，會(huì)傷害教師作為一個(gè)自由的學(xué)術(shù)人所應(yīng)該享有的民事權(quán)利。不能肆意擴(kuò)大高校的“學(xué)術(shù)權(quán)力”，也不能將學(xué)術(shù)管理內(nèi)容與行政管理內(nèi)容隨意混淆而不加以區(qū)分，更不能將“學(xué)術(shù)自由”凌駕于法律之上，掩蓋本該屬于民事關(guān)系角度的矛盾與沖突，使教師不敢、不能保護(hù)自己的基本權(quán)益。

三、構(gòu)建高校教師權(quán)益行政救濟(jì)與司法救濟(jì)制度融合的制度體系

“中國(guó)大學(xué)改革迄今為止主要以籠統(tǒng)的改革意識(shí)形態(tài)作為其正當(dāng)性基礎(chǔ)，但常常缺乏充分的國(guó)家法律和法律依據(jù)”。[13]由于高校的學(xué)術(shù)管理與行政管理混淆，教師職業(yè)和專業(yè)缺乏明確法律界定，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)嚴(yán)重割裂，導(dǎo)致教師難以用法律的武器來(lái)維護(hù)自身的基本權(quán)益。司法救濟(jì)是高校教師權(quán)益的最后一道防線，也是最公正的一道防線。因此，必須將行政申訴制度與司法救濟(jì)制度進(jìn)行融合，完善教師權(quán)益救濟(jì)機(jī)制和程序，使高校教師的合法權(quán)益得到有效保障。

（一）加強(qiáng)程序法建設(shè)，完善教育法律體系

實(shí)體法（Substantive Law）是指規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況的法律。實(shí)體法是法律關(guān)系主體（也稱為權(quán)利主體），依法擁有的利益、主張、資格、力量或者自由，這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)能給權(quán)利主體帶來(lái)哪些有形和無(wú)形的利益。程序法是規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律。程序法是實(shí)體法實(shí)現(xiàn)的基本保障，實(shí)體法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，如果不經(jīng)過(guò)具體的判決，就只不過(guò)是一種主張和權(quán)利義務(wù)的假象。當(dāng)前現(xiàn)有的《教育法》《教師法》等只對(duì)權(quán)利主體依法擁有的權(quán)益、主張、資格等進(jìn)行了規(guī)定，但缺乏進(jìn)行具體判決的法律依據(jù)。因而需要加強(qiáng)教育的程序法建設(shè)。如有研究者提出應(yīng)將大學(xué)定位為公務(wù)法人，要進(jìn)行大學(xué)自治立法，以此來(lái)理清高校與政府的關(guān)系，將原來(lái)隸屬的內(nèi)部行政法律關(guān)系變成外部行政法律關(guān)系，有利于完善法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，還可以將大學(xué)管理與被管理關(guān)系納入到行政訴訟中去。[14]

（二）創(chuàng)新權(quán)益救濟(jì)機(jī)制

很多研究者們對(duì)于創(chuàng)新權(quán)益救濟(jì)機(jī)制已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)。有研究者提出要構(gòu)建新型的高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，即教育仲裁，[15]一種專業(yè)性、中立性、綜合性的糾紛解決機(jī)制。這種教育仲裁機(jī)制可有效避免申訴制度、行政復(fù)議制度的缺陷與不足，并能有效彌補(bǔ)教育行政訴訟制度受案范圍的局限性和程序繁瑣的弊端。也有研究提出要建立“校內(nèi)協(xié)商調(diào)解—仲裁—民事訴訟”順暢機(jī)制，并提出高校內(nèi)部工會(huì)獨(dú)立自治，建立一個(gè)教師自治組織，即教師協(xié)會(huì)，教師協(xié)會(huì)獨(dú)立于高校之外，通過(guò)簽訂集體合同來(lái)保障教師合法權(quán)益?？傊枰⒁环N機(jī)構(gòu)明確、制度完善、價(jià)值中立的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制。

（三）建立一體化的權(quán)益救濟(jì)制度體系

需要建立一體化的權(quán)益救濟(jì)制度體系來(lái)保障和維護(hù)教師的合法權(quán)益。有研究認(rèn)為在聘任制下，應(yīng)當(dāng)取消教師申訴制度，教師與學(xué)校之間已經(jīng)不是上下級(jí)關(guān)系，而是平等個(gè)體關(guān)系，如果產(chǎn)生爭(zhēng)議，可以根據(jù)雙方訂立的合同，通過(guò)民事法律法規(guī)予以救濟(jì)。[16]因此可以構(gòu)建、完善由行政申訴制度、行政調(diào)解制度、行政仲裁制度等制度組成的教師權(quán)利糾紛的非訴訟解決機(jī)制體系，彼此合理銜接，發(fā)揮各自的過(guò)濾作用，從而有效地節(jié)約司法資源。而對(duì)于具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)性、專業(yè)性的教師職業(yè)權(quán)利方面的爭(zhēng)議，適宜引入行政裁決制度。[17]

有研究基于《教師法》提出可以借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“三審合一”立體審判模式，成立人事?tīng)?zhēng)議法庭統(tǒng)一受理，提高教師權(quán)利司法保護(hù)力度。也有建議盡快出臺(tái)《教師申訴辦法》，擴(kuò)大行政訴訟法的受理范圍，規(guī)定凡自然人、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)或者其他行使公共權(quán)力的組織做出的行為不服均可以向法院提起訴訟，法院統(tǒng)一受理案件以后，分別不同程序進(jìn)行審理。

最后，筆者認(rèn)為為了避免由于行政管理內(nèi)容與學(xué)術(shù)管理內(nèi)容難以區(qū)分，加上申訴制度內(nèi)容、程序、規(guī)范、效力不強(qiáng)等問(wèn)題，推進(jìn)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)一體化，要建立高校、教育行政管理部門、第三方組織權(quán)益救濟(jì)制度與司法救濟(jì)制度協(xié)同的制度體系?？梢越梃b專門法院的模式，統(tǒng)一行政與司法救濟(jì)，成立教育法院，建立各學(xué)科專家?guī)欤C合行政訴訟法、勞動(dòng)合同法等法條，依照高校、教師的申訴詞及相關(guān)證據(jù)，第三方組織的權(quán)益審判等結(jié)論，進(jìn)行庭審審判，專業(yè)的、權(quán)威的、有效的保障教師根本權(quán)益。

高校教師權(quán)益救濟(jì)不應(yīng)該是高校人事管理制度改革的附屬品，[18]更不可是一種口號(hào)式的宣講，或是形式主義的文本補(bǔ)充，而是應(yīng)該真正理清高校與教師之間的法律關(guān)系，認(rèn)清教師的權(quán)利與義務(wù)，以教師的職業(yè)和專業(yè)發(fā)展為著眼點(diǎn)，以教育治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，以國(guó)家法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，完善高校內(nèi)部教師權(quán)益救濟(jì)制度，切實(shí)保障高校教師的權(quán)益。

［1］ 余雅風(fēng), 齊建立. 《教師法》修訂對(duì)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的應(yīng)然回應(yīng)[J]. 中國(guó)教育學(xué)刊, 2020(4): 15-21.

［2］ 侯佳. 保障教師權(quán)益、促進(jìn)教師成長(zhǎng)[J]. 當(dāng)代教師教育, 2014(1): 39-43.

［3］ 程雁雷, 廖偉偉. 教師權(quán)利義務(wù)體系的重構(gòu)——以教師法律地位為視角[J]. 國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2006(6): 18-25.

［4］ 陳璽明, 劉新民, 錢凱. 教師行政權(quán)益救濟(jì)中的問(wèn)題與對(duì)策[J]. 教育學(xué)術(shù)月刊, 2010(6): 51-54.

［5］ 施彥軍, 姚植興. 權(quán)利本位視域下高校教師申訴救濟(jì)制度的法律屬性、問(wèn)題及對(duì)策——基于現(xiàn)行教育法律規(guī)范文本的分析與思考[J]. 教育探索, 2016(4): 128-135.

［6］ 梁明偉. 論教師權(quán)利及其法律救濟(jì)[J]. 教師教育研究, 2006(4): 48-51。

［7］ 伍艷. 論高校聘任制下教師權(quán)力救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)建[J]. 高教探索, 2013(1): 129-132.

［8］ 朱俊華. 高校教師權(quán)益保護(hù)問(wèn)題與法律保障機(jī)制研究[J]. 廣西民族師范學(xué)院學(xué)報(bào), 2017(3): 16-19.

［9］ 汪洋. 教師權(quán)益如何保障, 法官解惑[N]. 人民法院報(bào), 2017-09(006).

［10］趙玄. 教師權(quán)利及其法律保障研討會(huì)綜述[J]. 中國(guó)教師, 2014(6): 5-9.

［11］陳金玲, 王吉林, 張春榮. 完善高校教師權(quán)益司法救濟(jì)制度研究[J]. 國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2010(5): 14-19.

［12］申素平. 談美國(guó)司法上的學(xué)術(shù)節(jié)制原則[M]// 勞凱聲. 教育法制評(píng)論: 第 3 輯. 北京: 教育科學(xué)出版社, 2004: 301-313.

［13］甘陽(yáng). 大學(xué)改革的合法性與合理性[N]. 二十一世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道, 2003-06-05.

［14］楊盛秋. 大學(xué)自治立法的基礎(chǔ)問(wèn)題[J]. 法學(xué)研究, 2008(34): 33+65.

［15］陸波.構(gòu)建新型的高校教師權(quán)利救濟(jì)機(jī)制——教育仲裁[J]. 常熟理工學(xué)院學(xué)報(bào): 教育科學(xué)版, 2010(6): 44-47.

［16］謝文峰. 論教師的權(quán)利救濟(jì)和法律救助[J]. 江西教育科研, 2006(7): 55-57.

［17］王偉英. 論教師職業(yè)權(quán)利的行政法律救濟(jì)[J]. 高等教育研究, 2009(2): 66-69.

［18］張勇敏. 從缺位到歸位: 聘任制下高校教師權(quán)利救濟(jì)的法律保障[J]. 教育發(fā)展研究, 2011(4): 67-70.

Shackles and Breakthroughs for College Teachers’ Rights and Interests Relief System in Today’s Governance

CHU Xuan1, WAN Zhao-na1, LIU Na2

( 1. Institute of Higher Education, Liaoning University, Shenyang 110136, China; 2. Business College , Shanghai DianJi University, Shanghai 210000, China )

College teachers’rights and interests relief system, an important substantiation of law-based governance of education, is vital to consolidate the sound faculty development in China. There are two systems of administrative remedy and judicial remedy in the relief of teachers’rights and interests, which works independently, thus making the relief system being performed in shackles due to the separated categories and mechanisms in functions. This separation results in lower efficiency in protecting teachers’rights and interests for the sake of each other’s undefined status and structure, complexities of teachers and universities’rights and interests, as well as problems with the administrative relief system in terms of legal procedure, acceptance scope, time limit, etc. And teachers’ambiguous rights and colleges’academic autonomy also make it hard for judicial intervention in the relief of teachers’rights and interests with no specific procedural law. The authors proposed that such practical steps can be taken as improving the legal system, innovating the rights and interests relief mechanisms, and establishing an integrated rights and interests relief system, to break through the shackles in the integration of efficient administrative remedy and judicial remedy.

universities’teachers; rights and interests remedy; administrative remedy; judicial remedy

G645

A

1008-0627（2021）06-0090-08

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)青年課題“區(qū)域內(nèi)高校與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制研究”（CFA170253）

楚旋（1982-），女，遼寧新民人，副研究員/博士，研究方向：高等教育管理、高等教育改革與改進(jìn)研究。E-mail：rosasifei@126.com

（責(zé)任編輯 周 密）