甘建英

（重慶市國土整治中心，重慶 401331）

1.引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源管理與利用問題越來越受到重視。特別是進(jìn)入21 世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，土地供需矛盾加劇，國家出臺了一系列政策制度，以優(yōu)化土地布局、提高土地利用效率。土地復(fù)墾即是其中最重要的一種制度措施。2004 年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28 號），提出實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。2008 年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕176 號），進(jìn)一步規(guī)范土地整理復(fù)墾工作。2009年1 月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3 號），支持重慶市“設(shè)立農(nóng)村土地交易所”，有序開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作。2016 年1 月1 日，《重慶市地票管理辦法》（渝府令295號）開始實(shí)施，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾和地票制度改革進(jìn)入法治化軌道。截至2020 年底，重慶市復(fù)墾宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地39.80 萬畝，完成地票交易33.15 萬畝、647.93 億元，在城鄉(xiāng)規(guī)劃范圍內(nèi)使用地票26.67 萬畝，其中占用耕地14.90 萬畝，取得了保護(hù)耕地、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局、增加農(nóng)民收入等效果，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，助推了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

自2008 年啟動改革，重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾制度已運(yùn)行十二年，期間也暴露出了一些問題。關(guān)于這些問題，部分已得到解決，部分還有待研究、提出解決思路。特別是新形勢下，國家高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，而農(nóng)村土地制度改革是其中的重要抓手。為此，探討農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾運(yùn)行中面臨的一些突出問題并提出解決措施，深化農(nóng)村土地制度改革，必要而緊迫。

2.重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾運(yùn)行中的突出問題

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾與“三調(diào)”數(shù)據(jù)待銜接

現(xiàn)階段，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖斑基于高清影像采用1:1萬的比例尺調(diào)繪而成，精度低，宅基地等建設(shè)用地調(diào)繪圖斑范圍與實(shí)地村莊邊界不一致。為避免調(diào)查精度問題造成農(nóng)戶宅基地復(fù)墾收益差異，重慶市采取以1:1 萬土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖斑為控制、1:500 實(shí)測為準(zhǔn)的方式確定復(fù)墾面積。重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾運(yùn)行中，除滴水為界的宅基地面積外，將農(nóng)民實(shí)際使用、“二調(diào)”圖斑確認(rèn)的附屬設(shè)施用地納入復(fù)墾范圍，具體包括：房屋占地及緊鄰房屋的曬壩、牲畜圈舍、林盤等附屬設(shè)施用地。

2017 年10 月啟動的第三次全國土地調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”），相比之前的土地調(diào)查，增加了土地調(diào)查細(xì)分類別，加入了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)內(nèi)自然資源范圍內(nèi)的土地利用狀況，圖斑的面積精度提高（100-200 平米的建設(shè)用地須上圖），要求建立互聯(lián)共享的覆蓋國家、省、地、縣四級的集影像、地類、范圍、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。

“三調(diào)”中，因比例尺放大等技術(shù)原因，將原有農(nóng)村居民點(diǎn)圖斑打開后，土地地類將會更細(xì)、更詳實(shí)，精度更高，能滿足復(fù)墾要求，對宅基地面積進(jìn)行實(shí)測將不再是復(fù)墾前的必要工作，充分利用“三調(diào)”數(shù)據(jù)開展復(fù)墾則是今后工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾前端耗時(shí)長

《重慶市戶口遷移登記實(shí)施辦法》（渝府辦發(fā)〔2020〕35 號）規(guī)定，“戶口遷移登記遵循‘具有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所（含合法所有權(quán)住房、公租房以及經(jīng)房屋管理部門租賃登記備案的住房）’原則，以經(jīng)常居住地登記為基本形式，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度?！睋?jù)《2019 年重慶市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2019 年末，重慶全市常住人口3124.32 萬人。其中，城鎮(zhèn)人口2086.99 萬人，占常住人口比重(常住人口城鎮(zhèn)化率)為66.8%。據(jù)《重慶市人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）》（渝府發(fā)〔2017〕22 號），到2030 年，重慶市超過600 萬人的經(jīng)常居住地從農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)落戶。而在建設(shè)用地復(fù)墾實(shí)施過程中，前期的調(diào)查測繪、確權(quán)勘界需要農(nóng)戶在場、簽字確認(rèn)，后期的地票交易、收益分配等事項(xiàng)，也需要農(nóng)民參與決策。由經(jīng)常居住在農(nóng)村的人口越來越少，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾前期工作開展中，經(jīng)常出現(xiàn)找不到權(quán)利人簽字，或者權(quán)利人找人代理簽字后反悔的現(xiàn)象，致使復(fù)墾資料收集等前端工作時(shí)間較長。

2.3 農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾模式單一

當(dāng)前重慶市建設(shè)用地復(fù)墾以政府組織實(shí)施為主，即由區(qū)縣國土主管部門、區(qū)縣國土整治中心作為項(xiàng)目實(shí)施主體，復(fù)墾項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道組織具體實(shí)施。依據(jù)《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，土地權(quán)利人可以自行或者委托他人實(shí)施復(fù)墾。目前在潼南區(qū)上和鎮(zhèn)及桂林街道梨樹村開展農(nóng)民自主復(fù)墾試點(diǎn)工作，但推進(jìn)緩慢。

調(diào)研中，大部分村干部和農(nóng)戶表示，如果政策允許自行復(fù)墾，復(fù)墾成本歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，他們愿意按照政策標(biāo)準(zhǔn)和要求完成復(fù)墾任務(wù)。

為此，打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式，發(fā)揮市場主體作用，補(bǔ)充和完善復(fù)墾實(shí)施模式，加快推進(jìn)農(nóng)戶自行復(fù)墾試點(diǎn)，引進(jìn)社會資本參與復(fù)墾，探索建立土地整治機(jī)構(gòu)、社會主體、集體經(jīng)濟(jì)組織等多主體參與的復(fù)墾方式，也是需要研究的內(nèi)容。

2.4 復(fù)墾收益分配制度有待調(diào)整和完善

《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾的，單戶交易總面積未超過667 平方米的部分，地票凈收益的85%歸宅基地使用權(quán)人，15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；超過667 平方米部分對應(yīng)的地票凈收益全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織?！闭丶捌涓綄僭O(shè)施用地復(fù)墾面積上限標(biāo)準(zhǔn)為667 平方米，有利于規(guī)范復(fù)墾管理，兼顧公平，防止多占多得的現(xiàn)象發(fā)生。

實(shí)際工作推進(jìn)中，存在農(nóng)戶證載宅基地面積較小、附屬設(shè)施用地較大的情況，及農(nóng)戶證載宅基地面積較大、附屬設(shè)施用地較小的情況。如A 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證載面積100 平方米，附屬設(shè)施用地面積500 平方米；B 農(nóng)戶宅基地使用權(quán)證載面積500 平方米，附屬設(shè)施用地面積100平方米，按現(xiàn)行政策規(guī)定，A、B 農(nóng)戶可以拿到一樣的復(fù)墾收益資金。仔細(xì)斟酌，宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾面積設(shè)定上限標(biāo)準(zhǔn)667 平方米，仍有鼓勵多占多得的嫌疑。申請復(fù)墾的宅基地附屬設(shè)施面積差異大，導(dǎo)致收益分配差異大，“不患寡而患不均”，宅基地附屬設(shè)施面積較小的農(nóng)戶意見比較大，甚至影響了農(nóng)戶申請復(fù)墾的積極性。

調(diào)研中還了解到，關(guān)于合法“一戶多宅”和非法“一戶多宅”復(fù)墾，是農(nóng)戶關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。通過繼承等合法途徑取得農(nóng)房進(jìn)而成為“一戶多宅”的，復(fù)墾收益按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分配，農(nóng)戶沒有疑問。但對于異地新建、舊宅保留等“一戶多宅”的復(fù)墾收益仍按現(xiàn)行分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，農(nóng)戶反應(yīng)比較激烈，反對的聲音比較大。

3.優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾運(yùn)行的對策建議

針對農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)測復(fù)墾及復(fù)墾前端耗時(shí)長、程序復(fù)雜、模式單一等問題，提出以下對策建議：

3.1 推行農(nóng)村建設(shè)用地“圖斑”復(fù)墾

借鑒其他省市增減掛鉤復(fù)墾的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合“三調(diào)”數(shù)據(jù)，推行宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地“圖斑”復(fù)墾。具體思路為：

一是通過數(shù)據(jù)分析與圖斑對比，確定建設(shè)用地“三調(diào)”圖斑與實(shí)測面積差異，測算釋放的復(fù)墾空間，確定圖斑復(fù)墾思路。

二是實(shí)地調(diào)研農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)縣政府對建設(shè)用地圖斑復(fù)墾的態(tài)度，掌握可能面臨的問題，如現(xiàn)狀建設(shè)用地但無圖斑、一個(gè)完整建設(shè)用地圖斑內(nèi)土地權(quán)利人復(fù)墾意見不統(tǒng)一、建設(shè)用地圖斑內(nèi)土地權(quán)利人收益分配意見較大、合法“一戶多宅”與不合法“一戶多宅”等，提出解決思路和對策，如對于現(xiàn)狀為建設(shè)用地但無圖斑的宅基地，建議參照復(fù)墾前期處理方法，一事一議，確為“一戶一宅”、有產(chǎn)權(quán)證書的，據(jù)實(shí)測繪，納入復(fù)墾范圍。爭取上級部門同意并支持推進(jìn)建設(shè)用地圖斑復(fù)墾。

三是啟動圖斑復(fù)墾工作，基本建立較為完善的制度體系。進(jìn)一步調(diào)整完善建設(shè)用地復(fù)墾、收益分配制度?；拘纬啥嗖块T聯(lián)動的建設(shè)用地圖斑復(fù)墾常態(tài)化工作機(jī)制。

四是及時(shí)研究解決出現(xiàn)的新情況、新問題，總結(jié)圖斑復(fù)墾做法和經(jīng)驗(yàn)，深化農(nóng)村土地制度改革，形成系統(tǒng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的工作機(jī)制和制度文件等。

3.2 優(yōu)化建設(shè)用地復(fù)墾流程

建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)后的流程保持不變，僅對復(fù)墾申請受理及立項(xiàng)等復(fù)墾前端環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化，縮短復(fù)墾周期。

在復(fù)墾申請受理環(huán)節(jié)，堅(jiān)持自愿申請復(fù)墾原則，堅(jiān)持村集體核實(shí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)審流程。區(qū)縣國土資源主管部門收到復(fù)墾申請后，直接依據(jù)“三調(diào)”圖斑確定建設(shè)用地復(fù)墾范圍和面積，不進(jìn)行公示。該環(huán)節(jié)，不再組織人員進(jìn)行現(xiàn)場踏勘和前期測繪，不要求土地權(quán)利人簽字確認(rèn)復(fù)墾面積，減少區(qū)縣層面工作量。

在此環(huán)節(jié)需要注意的是，村集體核實(shí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)審時(shí)，要堅(jiān)持完整建設(shè)用地圖斑復(fù)墾，即一個(gè)建設(shè)用地圖斑內(nèi)的土地涉及多個(gè)權(quán)利人的，需要相關(guān)土地權(quán)利人一同申請復(fù)墾，房地產(chǎn)權(quán)證或集體土地使用證等證書上記載的宅基地等集體建設(shè)用地使用面積（簡稱“證載面積”）為相關(guān)土地權(quán)利人的復(fù)墾面積。

在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)，區(qū)縣國土資源主管部門收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）復(fù)墾報(bào)件后，組織相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行現(xiàn)場踏勘和實(shí)地測繪，報(bào)市國土整治中心審查。市國土整治中心通過的項(xiàng)目，報(bào)市國土資源主管部門，市國土資源主管部門下達(dá)復(fù)墾項(xiàng)目入庫備案通知書，完成復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)。此時(shí)，區(qū)縣國土資源主管部門將復(fù)墾項(xiàng)目予以公示，并由土地權(quán)利人簽字確認(rèn)。即：復(fù)墾全程僅公示一次，包括復(fù)墾圖斑總面積，及相關(guān)土地權(quán)利人的“證載面積”。

隨后，進(jìn)入復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施階段，按原流程進(jìn)行。復(fù)墾項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、完成配號后，直接消除建設(shè)用地圖斑，將其變更為耕地、宜林地等農(nóng)用地圖斑。

3.3 探索市場化推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾

圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以建設(shè)用地圖斑復(fù)墾為契機(jī)，擴(kuò)大建設(shè)用地復(fù)墾來源范圍，以市場化機(jī)制激勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)揮更大作用，惠及更多農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，助力生態(tài)宜居、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和易地搬遷、脫貧攻堅(jiān)等工作，逐步提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和項(xiàng)目工程管理水平。

一方面，建議推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一特別法人實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾。一是提升農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織收益。在政府及相關(guān)部門的統(tǒng)籌配合下，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為實(shí)施主體在復(fù)墾項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過程中，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為前提，政府主要提供服務(wù)并監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施的全過程。二是復(fù)墾項(xiàng)目的工程成本和融資成本歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)施主體。鼓勵農(nóng)民參與復(fù)墾施工，獲得勞動報(bào)酬。以某村復(fù)墾面積100 畝為例，工程成本和融資成本以每畝2.6 萬元計(jì)算，組織實(shí)施復(fù)墾的集體經(jīng)濟(jì)組織和參與施工農(nóng)民共計(jì)可獲得收益260 萬元。三是確保施工安全。政府及相關(guān)部門密切配合，擬定制度，規(guī)范管理，提供組織引導(dǎo)和指導(dǎo)服務(wù)，明確復(fù)墾工程實(shí)施流程、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和要求，并監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施過程，確保復(fù)墾過程無安全事故發(fā)生。

另一方面，進(jìn)一步推廣宅基地收儲復(fù)墾工作。2017 年，重慶市發(fā)改委、重慶市農(nóng)委、重慶市國土房管局等單位聯(lián)合印發(fā)《“十三五”易地扶貧搬遷建卡貧困戶農(nóng)房整宗地收益權(quán)收儲實(shí)施方案》（渝發(fā)改地〔2017〕1029 號），在全市開展易地扶貧搬遷建卡貧困戶農(nóng)房整宗地收儲復(fù)墾工作，取得了較好成效。截至2020 年底，全市農(nóng)房收儲21106 戶，兌付資金9.53 億元。建議進(jìn)一步總結(jié)農(nóng)房和宅基地收儲復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)行推廣。一是明確收儲主體，如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為收儲主體。二是明確收儲資金來源，如允許村集體利用獲得的地票收益作為收儲資金。三是明確收儲對象，如規(guī)定異地扶貧搬遷建卡貧困戶及其他農(nóng)戶均可以申請農(nóng)房和宅基地收儲。四是明確收儲標(biāo)準(zhǔn)及收益分配，如將地票交易最低保護(hù)價(jià)作為宅基地收儲價(jià)格，一次性兌付收儲價(jià)款，農(nóng)戶不再參與復(fù)墾后續(xù)收益分配。

3.4 完善復(fù)墾收益分配制度

推行建設(shè)用地“圖斑”復(fù)墾后，農(nóng)戶所得收益以宅基地證載面積為依據(jù)，不少于實(shí)測復(fù)墾收益；建設(shè)用地圖斑復(fù)墾收益分配給農(nóng)戶后，剩余的收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，前期公示的土地權(quán)利人的復(fù)墾面積乘以一定的系數(shù)（該系數(shù)可以固定為2 倍，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與復(fù)墾農(nóng)戶協(xié)商確定），是土地權(quán)利人的復(fù)墾收益面積。如系數(shù)確定為2 倍，某農(nóng)戶“證載面積”150平方米，則該農(nóng)戶的復(fù)墾收益面積為300 平方米。各權(quán)利人復(fù)墾收益面積之和不得大于建設(shè)用地圖斑面積。建設(shè)用地圖斑面積大于土地權(quán)利人復(fù)墾收益面積之和的部分收益，歸村集體經(jīng)濟(jì)組織。堅(jiān)持“建新抵扣”復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)。即地票交易面積=驗(yàn)收總面積-建新預(yù)留總面積。堅(jiān)持復(fù)墾收益即地票價(jià)款直撥到農(nóng)戶等相關(guān)土地權(quán)利人。

合法“一戶多宅”（能提供房地產(chǎn)權(quán)證等產(chǎn)權(quán)證書）申請復(fù)墾的，按照“一戶一宅”復(fù)墾收益分配方案予以分配，確保農(nóng)戶復(fù)墾收益。不合法“一戶多宅”（不能提供房地產(chǎn)權(quán)證等產(chǎn)權(quán)證書）申請復(fù)墾的，村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶協(xié)商確定地票收益分配。原則上，不合法“一戶多宅”農(nóng)戶復(fù)墾收益應(yīng)小于合法“一戶多宅”農(nóng)戶復(fù)墾收益。

4.結(jié)語

多年以來，重慶市尊重農(nóng)民在處置農(nóng)村土地房屋財(cái)產(chǎn)上的主動性、自愿性和參與性，制定政策，鼓勵土地權(quán)利人在住有所居的前提下自愿申請宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾。在建設(shè)用地復(fù)墾運(yùn)行階段，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題是工作常態(tài)。通過對重慶市農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾調(diào)研，獲得一手資料，結(jié)合文獻(xiàn)梳理，指出復(fù)墾運(yùn)行中急需解決問題，并給出對策建議。具體結(jié)論如下：

4.1 盡快開展農(nóng)村建設(shè)用地“三調(diào)”圖斑面積與實(shí)測面積差異對比調(diào)研，為“三調(diào)”數(shù)據(jù)啟用、推行宅基地等建設(shè)用地“圖斑”復(fù)墾奠定基礎(chǔ)。

4.2 以宅基地等建設(shè)用地“圖斑”復(fù)墾為契機(jī)，對復(fù)墾申請受理及立項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化，簡化復(fù)墾前端程序，減少復(fù)墾前端工作量，縮短復(fù)墾周期。

4.3 發(fā)揮市場機(jī)制作用，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一特別法人作為宅基地收儲主體，開展宅基地收儲工作，實(shí)施宅基地等建設(shè)用地復(fù)墾，逐步提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和項(xiàng)目工程管理水平。

4.4 在廣泛宣傳基礎(chǔ)上，優(yōu)化復(fù)墾收益分配規(guī)則，農(nóng)戶所得收益以宅基地證載面積為依據(jù)，大于宅基地證載面積的復(fù)墾收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。