王維維，王義保

（中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

公共危機(jī)已成現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的重大難題，正在全球蔓延的新冠肺炎疫情所造成嚴(yán)重的破壞性，再次引發(fā)學(xué)界和政界對公共危機(jī)治理的關(guān)注，“危機(jī)預(yù)警”成為當(dāng)下熱點(diǎn)之一。危機(jī)預(yù)警可以從源頭上有效遏制危機(jī)的產(chǎn)生，因此，及時(shí)準(zhǔn)確的危機(jī)預(yù)警預(yù)防被看成“解決危機(jī)最好的方法”，習(xí)近平總書記在去年新冠肺炎疫情防控時(shí)強(qiáng)調(diào)“預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)、最有效的健康策略……將預(yù)防關(guān)口前移，避免小病釀成大疫”[1]。近年來，在全國實(shí)行的網(wǎng)格化治理模式，以其“前饋控制”性特征契合了公共危機(jī)預(yù)警要求[2]，在本次新冠肺炎疫情防控中成效突出，但也暴露出一些短板與不足。建立健全網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，成為后疫情時(shí)代危機(jī)預(yù)警機(jī)制的新思路、新選擇。

一、網(wǎng)格化治理的“前饋控制”性及蘊(yùn)涵

網(wǎng)格化治理是運(yùn)用地理編碼、網(wǎng)絡(luò)地圖及現(xiàn)代信息等技術(shù)手段，將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）按一定標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干基本單元，同時(shí)將部件與事件數(shù)據(jù)化，從而實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同、資源整合、信息共享及社會(huì)善治之目的。網(wǎng)格化治理首創(chuàng)于2004年北京東城區(qū)所進(jìn)行的“萬米單元網(wǎng)格城市管理”的實(shí)踐，此后，原建設(shè)部在全國51 個(gè)城市（區(qū)）推行網(wǎng)格化治理模式的試點(diǎn)，其效能得以驗(yàn)證，2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次將網(wǎng)格化治理寫入黨的文件——《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，隨后，黨中央出臺(tái)了一系列網(wǎng)格化治理的實(shí)施文件，網(wǎng)格化治理作為一種社會(huì)治理模式推行全國，它是我國“社會(huì)治理的一場革命”，是人們“為解決復(fù)雜性問題而發(fā)展出來的知識體系，其包括一套先進(jìn)的信息技術(shù)，也包括一種全新的管理思維”[3]。

前饋控制又稱預(yù)先控制，是指運(yùn)用所掌握的最新信息，及時(shí)認(rèn)真準(zhǔn)確預(yù)測，將預(yù)測結(jié)果與計(jì)劃確定目標(biāo)相比較，對管理過程出現(xiàn)的顯著偏差進(jìn)行不斷糾正，從而使預(yù)測結(jié)果與計(jì)劃目標(biāo)相吻合，防止意外事件的發(fā)生。

網(wǎng)格化治理具備“前饋控制”的基本條件，具有鮮明的“前饋控制”性特征。

（一）網(wǎng)格化治理具備“前饋控制”的基本條件

“前饋控制”需要具備三個(gè)基本條件，即確定的輸入變量、完善而又符合實(shí)際的控制模式、較強(qiáng)的糾錯(cuò)能力，網(wǎng)格化治理完全符合“前饋控制”的條件要求。一是確定的輸入變量。確定的輸入變量是設(shè)定“前饋控制”的目標(biāo)依據(jù)。網(wǎng)格化治理確定的輸入變量主要包括網(wǎng)格化治理的主體、客體、流程、技術(shù)設(shè)施等變量。二是完善而又符合實(shí)際的控制模式是“前饋控制”的基礎(chǔ)。目前，根據(jù)各地的實(shí)際情況，形成了四種可借鑒的網(wǎng)格化治理模式，即北京東城區(qū)萬米網(wǎng)格模式、上海長寧社區(qū)網(wǎng)格模式、浙江舟山自然地域網(wǎng)格模式、湖北宜昌“一本三化”網(wǎng)格模式。盡管各地治理模式有所不同，但其運(yùn)行機(jī)制基本相同，都共同遵循“閉環(huán)工作流程”：通過網(wǎng)格員信息采集，將信息報(bào)送網(wǎng)格“監(jiān)督中心”；“監(jiān)督中心”審核后，轉(zhuǎn)交網(wǎng)格“指揮中心”；“指揮中心”依據(jù)職能劃分，將信息按類轉(zhuǎn)達(dá)職能部門；職能部門依據(jù)規(guī)定期限進(jìn)行信息處理并反饋處置結(jié)果；最后，“監(jiān)督中心”核查信息處理結(jié)果并給予評價(jià)，最終做到“環(huán)環(huán)有人負(fù)責(zé)、事事可倒查責(zé)任”的運(yùn)行模式。三是較強(qiáng)的糾偏能力。糾偏是“前饋控制”的關(guān)鍵。網(wǎng)格化治理的糾偏能力取決于網(wǎng)格“監(jiān)督中心”的監(jiān)督職能及網(wǎng)格人員自糾能力?！氨O(jiān)督中心”的基本職責(zé)就是對“閉環(huán)工作流程”的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督，及時(shí)糾正網(wǎng)格治理運(yùn)行中的偏差，網(wǎng)格人員也可以依據(jù)制度職責(zé)隨時(shí)糾正個(gè)人的偏差行為，保證網(wǎng)格化治理的行為目標(biāo)與計(jì)劃目標(biāo)的一致性。

（二）網(wǎng)格化治理“前饋控制”的基本特征

“前饋控制”具有預(yù)見性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性、效率性、適宜性等基本特征。網(wǎng)格化治理同樣具備這些特征。一是超前預(yù)見性，就是“前饋控制”能對各種意外事件做出相應(yīng)的科學(xué)預(yù)判，做好必要的預(yù)備措施，防止計(jì)劃目標(biāo)的偏離。在網(wǎng)格化治理過程中，網(wǎng)格的所有部件和事件都處于不間斷被監(jiān)控之中，任何問題的產(chǎn)生都能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)與處置，因此，網(wǎng)格化治理具有較強(qiáng)的預(yù)判能力，這種超前的預(yù)見性，能夠“把對突發(fā)公共事件的預(yù)測和處理提前到事件爆發(fā)之前”，從而改變“預(yù)警中被動(dòng)的、遲鈍的局面”[3]。二是信息準(zhǔn)確性，就是為控制系統(tǒng)提供可靠、正確的信息數(shù)據(jù)。網(wǎng)格化治理的準(zhǔn)確性表現(xiàn)在，通過攝像技術(shù)進(jìn)行全方位無死角監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格圖景的清晰化；通過對數(shù)據(jù)收集、集成、分析，實(shí)現(xiàn)信息的精確化，這樣通過實(shí)施“全方位立體化的管理空間布局，進(jìn)行全時(shí)段、全空間的監(jiān)控管理，猶如一張疏而不漏的大網(wǎng)，可將城市中需要管理的問題，通過電子網(wǎng)格“一網(wǎng)打盡”[4]。三是糾偏及時(shí)性，是指當(dāng)控制出現(xiàn)偏差時(shí)需要立即糾正，防止偏差擴(kuò)大。網(wǎng)格化治理糾偏及時(shí)性取決于信息輸送或信息轉(zhuǎn)換的及時(shí)性，比如網(wǎng)格員對于自身無法處理的重要信息通過APP 能夠及時(shí)上傳“監(jiān)督中心”，對于“監(jiān)督中心”“指揮中心”信息傳送及信息處理，都有非常明確的時(shí)間要求，超期履行，屬于失職行為，另外，還通過“監(jiān)督中心”對信息處理的時(shí)效性監(jiān)督，防止信息處理被無故拖延。四是資源配置效率性，是指資源控制的合理有效使用。網(wǎng)格化治理實(shí)際上就是對“下沉”網(wǎng)格的人、財(cái)、物、信息資源的合理安排，實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)、物資供給平衡、信息共享互通。五是組織設(shè)置適宜性，是指組織設(shè)置要符合客觀現(xiàn)實(shí)。就目前看，網(wǎng)格化治理組織體系有兩套系統(tǒng)，即常態(tài)與非常態(tài)網(wǎng)格化治理組織系統(tǒng)。常態(tài)網(wǎng)格化治理組織系統(tǒng)主要有區(qū)、街道、社區(qū)和網(wǎng)格“四個(gè)層級”的縱向組織系統(tǒng)，以及在此基礎(chǔ)上建立的“監(jiān)督軸”與“處置軸”相互協(xié)調(diào)、相互制衡的“雙軸結(jié)構(gòu)”橫向系統(tǒng)。非常態(tài)網(wǎng)格化治理組織系統(tǒng)是指應(yīng)對非常態(tài)情境所設(shè)置的專項(xiàng)指揮組織系統(tǒng)，具有行政性、集權(quán)性、臨時(shí)性、高效性特征，這套組織系統(tǒng)已成為我國應(yīng)對公共危機(jī)有效的組織體系。

可見，網(wǎng)格化治理模式完全符合“前饋控制”基本條件與基本要求，具有較強(qiáng)的“前饋控制”性功能。概括地說，網(wǎng)格化治理“前饋控制”就是將網(wǎng)格部件與事件治理目標(biāo)化、數(shù)據(jù)化，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，通過網(wǎng)格化治理調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在治理過程中的預(yù)測結(jié)果與預(yù)設(shè)目標(biāo)相一致，“網(wǎng)格化治理正是由于有這種趨于前饋性的快速控制機(jī)制，它可以在事情處于萌芽狀態(tài)時(shí)就及時(shí)發(fā)現(xiàn)，因而具有預(yù)警功能”[4]。

二、網(wǎng)格化治理“前饋控制”危機(jī)預(yù)警的優(yōu)勢與限制

危機(jī)預(yù)警是通過對公共危機(jī)征兆的監(jiān)測、識別，預(yù)測潛在危機(jī)發(fā)生的可能性，科學(xué)評估危機(jī)的發(fā)展趨勢、類型及危機(jī)程度，及時(shí)警示人們做好防備，從而避免或減少危機(jī)發(fā)生或最大限度地降低危機(jī)的損害程度。公共危機(jī)預(yù)警一般包括監(jiān)測、預(yù)測、評估、警示四個(gè)子階段，它是公共危機(jī)治理的第一階段即事前階段，這一階段是“公共危機(jī)管理的前哨”，“也是公共危機(jī)事件爆發(fā)前控制事態(tài)的組織和技術(shù)體系”。[5]如前所述，網(wǎng)格化治理作為社會(huì)治理的中國方案，其“前饋控制”性特征契合了公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，這不僅表現(xiàn)在網(wǎng)格化治理源自應(yīng)對公共危機(jī)的實(shí)踐創(chuàng)新，而且，公共危機(jī)始終是網(wǎng)格化治理的重要內(nèi)容，網(wǎng)格化治理“前饋控制”具有鮮明的危機(jī)預(yù)警優(yōu)勢，當(dāng)然也存在運(yùn)行上的某些限制。

（一）網(wǎng)格化治理“前饋控制”危機(jī)預(yù)警的優(yōu)勢

1.警源供給多元化。公共危機(jī)預(yù)警的第一個(gè)環(huán)節(jié)是監(jiān)測、識別公共危機(jī)的征兆，通過布局危機(jī)警源監(jiān)測點(diǎn)，全面收集公共危機(jī)產(chǎn)生的各類信息，是準(zhǔn)確預(yù)警和有效管控風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)的前提。網(wǎng)格化治理“前饋控制”性具有警源供給多元化優(yōu)勢，這種優(yōu)勢來自網(wǎng)格化治理的多主體性。就目前網(wǎng)格化治理的四種模式看，網(wǎng)格化治理主體一般包括政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)及社區(qū)居民，每個(gè)網(wǎng)格主體都構(gòu)成一個(gè)危機(jī)警源點(diǎn)。政府通過設(shè)置危機(jī)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)和建設(shè)現(xiàn)代化網(wǎng)格信息技術(shù)，成為警源的主要供給者；社區(qū)居委會(huì)是網(wǎng)格化治理的群眾性自治組織，是警源最直接的提供者和責(zé)任主體；社會(huì)組織及社會(huì)企業(yè)通過自身的專業(yè)化技能，及時(shí)提供科學(xué)、有效的預(yù)警信息；社區(qū)居民兼具網(wǎng)格化治理“參與者”與“被管理者”身份，往往是危機(jī)的親歷者或受害者，他們提供的警源信息真實(shí)、可靠，因此，及時(shí)收集社區(qū)居民的信息十分重要。

2.預(yù)警系統(tǒng)清晰化。危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，要求警源收集準(zhǔn)確、信息傳遞完整、數(shù)據(jù)分析細(xì)致、風(fēng)險(xiǎn)評估科學(xué)、警示傳播及時(shí)，這些都需要預(yù)警系統(tǒng)清晰化。清晰化既是網(wǎng)格化治理“前饋控制”的突出特征，也是網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢。有學(xué)者將網(wǎng)格治理清晰化概括為“6 化”，同樣體現(xiàn)了危機(jī)預(yù)警清晰化內(nèi)涵：（1）網(wǎng)格單元明細(xì)化，是按一定標(biāo)準(zhǔn)建立“橫向到邊，縱向到底”的網(wǎng)格單元，做到“人在網(wǎng)中走，事在格中辦”，從而保障警源信息的全面收集；（2）責(zé)權(quán)清晰化，通過制度規(guī)范“格”中人員的預(yù)警職責(zé)與權(quán)限，從而做到危機(jī)預(yù)警過程中“格中人人有崗、人人有責(zé)”；（3）治理要素信息化，將治理要素劃分為部件與事件兩大范疇，兩大范疇又細(xì)分若干類物或事，并將若干類物或事符號化、信息化、數(shù)據(jù)化和定量化，能夠做到格中潛在危機(jī)因素或危機(jī)征兆“可知、可用、可控”；（4）信息形式可視化，是將地理坐標(biāo)、事件編碼等靜態(tài)信息以及收集、上報(bào)、分流、調(diào)集、處理的動(dòng)態(tài)信息，通過數(shù)據(jù)技術(shù)生成可視化的靜態(tài)圖表和動(dòng)態(tài)問題走向，將危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)“一切盡在掌握”之中；（5）治理、服務(wù)精準(zhǔn)化，是網(wǎng)格治理清晰化的前提和結(jié)果，通過網(wǎng)格鎖定社會(huì)事實(shí)，鏈接服務(wù)對象，精準(zhǔn)調(diào)度和配置資源，做“敏捷、準(zhǔn)確、高效”治理與服務(wù)，這樣一旦危機(jī)發(fā)生，就能夠點(diǎn)對點(diǎn)實(shí)行全方位危機(jī)預(yù)警服務(wù)；（6）治理工具標(biāo)準(zhǔn)化，現(xiàn)在社區(qū)網(wǎng)格劃分、信息標(biāo)識及編碼、工作流程都實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格治理“真實(shí)、規(guī)范、簡化、準(zhǔn)確”，真正實(shí)現(xiàn)危機(jī)發(fā)現(xiàn)及應(yīng)急的及時(shí)、快捷、精準(zhǔn)、高效。[6]

3.預(yù)警協(xié)同一體化。危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，“面對社會(huì)出現(xiàn)的突發(fā)事件和具體矛盾，則需要每個(gè)部件、每個(gè)齒輪都隨同這一機(jī)器系統(tǒng)調(diào)整方向，連帶運(yùn)行”[7]。就危機(jī)預(yù)警而言，從警源確定、數(shù)據(jù)收集、信息識別到數(shù)據(jù)分析、危機(jī)評估、危機(jī)警示，是由不同的組織或個(gè)人運(yùn)用不同的技術(shù)手段，依據(jù)法律法規(guī)，按照一定的程序進(jìn)行的整體性活動(dòng)，需要危機(jī)預(yù)警主體間密切合作，協(xié)同共進(jìn)，保證預(yù)警渠道暢通有序。網(wǎng)格化治理“前饋控制”具有較強(qiáng)的危機(jī)預(yù)警“協(xié)同性”治理優(yōu)勢，表現(xiàn)為：（1）確立了“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、社會(huì)參與、法制保障”社會(huì)治理總方針，明確了各主體在公共危機(jī)治理過程中地位和作用，也成為危機(jī)預(yù)警協(xié)同合作的政策依據(jù)；（2）建立了對外“跨區(qū)網(wǎng)格”合作，對內(nèi)“橫向到邊，縱向到底”無縫隙協(xié)同治理體制，這也是危機(jī)預(yù)警的基本體制；（3）打造了網(wǎng)格治理“智能化”信息共享機(jī)制，這既是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，也是網(wǎng)格治理不斷發(fā)展完善的動(dòng)力，建立“智能社區(qū)”“智能網(wǎng)格”已成為當(dāng)下網(wǎng)格治理現(xiàn)代化新目標(biāo)，成為危機(jī)預(yù)警協(xié)同治理的技術(shù)支撐；（4）形成了完善的網(wǎng)格化治理流程，明確了各主體的基本職責(zé)和權(quán)利邊界，能有效防止在危機(jī)預(yù)警過程中權(quán)利沖突或職責(zé)缺失。總之，網(wǎng)格化治理“協(xié)同性”契合了危機(jī)預(yù)警的要求，表現(xiàn)出較強(qiáng)的整體性危機(jī)預(yù)警治理優(yōu)勢。

（二）網(wǎng)格化治理“前饋控制”危機(jī)預(yù)警的限制

1.網(wǎng)格化治理的“行政化”限制了多元主體的行動(dòng)熱情，導(dǎo)致警源供給不足，預(yù)警渠道單一。多元治理是網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢，但網(wǎng)格化治理是在不改變現(xiàn)有基層行政體制下新增的層級，帶有濃厚的行政化色彩，這又限制了多元“集體行動(dòng)者”參與危機(jī)預(yù)警的熱情：（1）警源觸發(fā)點(diǎn)不足。政府承擔(dān)大量繁重的危機(jī)預(yù)警工作，有限的國家財(cái)政限制了政府預(yù)警設(shè)施與人員配置的能力，而“官員主導(dǎo)動(dòng)機(jī)就是自保與晉升”，政府工作人員危機(jī)預(yù)警的主動(dòng)性不足；社區(qū)居委會(huì)“自治”與“行政”的雙重角色，中國傳統(tǒng)權(quán)力運(yùn)行慣性，限制了社區(qū)居委會(huì)的“自治權(quán)”，“執(zhí)行”成為社區(qū)居委會(huì)最好選擇，主動(dòng)收集預(yù)警信息的積極性不高；社會(huì)組織參與網(wǎng)格化治理定位及服務(wù)邊界模糊，往往以“被管理者”或“服從者”身份參與網(wǎng)格化治理，“服從”“接受”是他們的單向選擇；社區(qū)居民由于受到自身?xiàng)l件限制，不愿或無力參與危機(jī)預(yù)警活動(dòng)，甚至為了自身利益，隱瞞真實(shí)的有用的預(yù)警信息。（2）預(yù)警渠道單一。及時(shí)性與準(zhǔn)確性是危機(jī)預(yù)警的突出特征，這需要預(yù)警渠道的暢通有序。預(yù)警渠道是指預(yù)警信息的傳遞通道，包括預(yù)警信息監(jiān)測的報(bào)告渠道，監(jiān)測信息分析及評估結(jié)果的交付渠道，危機(jī)警示的發(fā)布渠道。從網(wǎng)格化治理設(shè)計(jì)看，目前社區(qū)預(yù)警主要采用網(wǎng)格員——監(jiān)督中心——指揮中心——處理——反饋的常態(tài)化網(wǎng)格運(yùn)行渠道，同時(shí)，危機(jī)預(yù)警“權(quán)力過于集中”，如在不明傳染病疫情預(yù)警權(quán)上，地方缺少預(yù)警權(quán)，“醫(yī)療機(jī)構(gòu)和疾病防控機(jī)構(gòu)無權(quán)公布疫情，只能逐級上報(bào)，經(jīng)授權(quán)后才能由省級政府衛(wèi)生行政部門公布疫情信息”[8]，單一的預(yù)警渠道往往造成預(yù)警信息傳遞的失真，預(yù)警決策失靈。

2.“人”“機(jī)”短板造成了海量虛假信息，限制了公共危機(jī)預(yù)警能力。從“人”因素看，網(wǎng)格員是網(wǎng)格治理的核心主體，是網(wǎng)格事實(shí)的見證人、信息數(shù)據(jù)收集者和處理者，是網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警運(yùn)行機(jī)制的邏輯基點(diǎn)，網(wǎng)格員行為關(guān)系著危機(jī)預(yù)警效率或成敗。危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，往往需要有專業(yè)知識和專業(yè)技能的人才能勝任，但在許多社區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)的農(nóng)村社區(qū)，網(wǎng)格員參差不齊，普遍存在學(xué)歷低、年齡大、待遇差等問題，在危機(jī)預(yù)警時(shí)，無法及時(shí)靈活地收集、處理、匯報(bào)警源信息。從“技術(shù)”層面看，網(wǎng)格化治理的清晰化取決于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)信息化。目前，全國各地網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)施極不平衡，東西部之間、城鄉(xiāng)之間，同一城鎮(zhèn)的新舊小區(qū)之間差距較大，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不平衡性或滯后性限制了海量信息的科學(xué)處理和警源共享，即使擁有先進(jìn)完備的信息技術(shù)設(shè)施，終因?qū)I(yè)技術(shù)人員和信息技術(shù)人員的匱乏而無法正確使用，難以保證預(yù)警信息的清晰化?！叭恕薄皺C(jī)”短板造成了海量虛假信息，限制了公共危機(jī)預(yù)警能力，培養(yǎng)或引進(jìn)專業(yè)性人才“入格”，建設(shè)完備的信息技術(shù)設(shè)施，是提高危機(jī)預(yù)警能力的當(dāng)務(wù)之急。

3.網(wǎng)格作為獨(dú)立的運(yùn)作空間和物理單元，割裂著社區(qū)內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)結(jié)，破壞著社區(qū)互動(dòng)空間的邏輯指向[9]。這種結(jié)構(gòu)性缺陷在危機(jī)預(yù)警時(shí)突出表現(xiàn)為社區(qū)多元主體間的邊界模糊，職責(zé)不清。一是領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的疊加。在危機(jī)治理中，實(shí)際上存在三套組織系統(tǒng)，即常規(guī)行政組織系統(tǒng)、網(wǎng)格化治理組織系統(tǒng)與指揮組織專項(xiàng)系統(tǒng)，三套權(quán)威系統(tǒng)存在人員、結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)方面的重疊，職責(zé)劃分模糊。二是指揮組織各自獨(dú)立，互不統(tǒng)屬。危機(jī)指揮部設(shè)有市、區(qū)（縣）、街道、社區(qū)四個(gè)層級，強(qiáng)化了非常態(tài)網(wǎng)格化治理的行政化，也進(jìn)一步加深政府之間的“條塊分割”。三是政府組織與非政府組織關(guān)系不清，如社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)成為網(wǎng)格化治理最直接指揮組織，自主自治靈活發(fā)揮指揮功能，但社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)大量的行政職能，限制了居委會(huì)的自治權(quán)。四是指揮組織是臨時(shí)設(shè)置的非正式行政主體，缺乏運(yùn)行法律依據(jù)和監(jiān)督機(jī)制，其權(quán)力行使難免帶有隨意性，影響著非常態(tài)網(wǎng)格整體性治理效率。[10]

總之，網(wǎng)格化治理“前饋控制”具有警源供給多元化、預(yù)警系統(tǒng)清晰化、預(yù)警協(xié)同一體化等危機(jī)預(yù)警優(yōu)勢，但網(wǎng)格化治理的行政化傾向又限制了其危機(jī)預(yù)警優(yōu)勢的發(fā)揮，在實(shí)踐中，暴露出一些短板與不足，概括地說，存在警源供給不足、預(yù)警渠道單一、預(yù)警能力過弱、預(yù)警職責(zé)模糊等問題。

三、建立健全網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制

如前所述，網(wǎng)格化治理“前饋控制”性具有獨(dú)特的危機(jī)預(yù)警優(yōu)勢，但也存在一些短板與不足，當(dāng)務(wù)之急，在于糾偏、補(bǔ)短、堵漏，正如習(xí)近平總書記在去年對疫情防控中暴露的問題時(shí)所講，要“抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”[11]，“建立智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，健全多渠道監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”，“提高醫(yī)療、衛(wèi)生、實(shí)驗(yàn)室、社區(qū)、衛(wèi)生人員及居民的預(yù)防及協(xié)同處置能力”[12]。針對網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警存在的短板和不足，要通過建立健全警源供給多元化、預(yù)警渠道立體化、預(yù)警能力智慧化、預(yù)警責(zé)任制度化等多維路徑，真正建立網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)運(yùn)行機(jī)制。

（一）建立健全多元化危機(jī)預(yù)警觸發(fā)點(diǎn)

前移危機(jī)預(yù)警端口，建立多元化網(wǎng)格預(yù)警觸發(fā)點(diǎn)，開源預(yù)警信息。首先，政府作為危機(jī)預(yù)警的主導(dǎo)力量，科學(xué)制定基層社區(qū)公共危機(jī)治理規(guī)劃，尤其是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)設(shè)置和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，如在網(wǎng)格人口聚集的大型社區(qū)設(shè)立公立醫(yī)院，形成公立醫(yī)院與民營醫(yī)院并存的競爭局面，使社區(qū)公立醫(yī)院真正成為疫情防控的監(jiān)測點(diǎn)及應(yīng)急中心；在一些自然災(zāi)害頻發(fā)的社區(qū)，政府要加大財(cái)政投入，合理布局自然災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測點(diǎn)；在公共場所，如口岸、機(jī)場、火車站、汽車站、學(xué)校等重要地點(diǎn)，設(shè)置危機(jī)預(yù)警點(diǎn)和應(yīng)急中心。其次，明確社區(qū)居委會(huì)危機(jī)預(yù)警的職責(zé)，改變社區(qū)居委會(huì)危機(jī)預(yù)警的被動(dòng)性，通過制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格工作人員責(zé)、權(quán)、利的真正統(tǒng)一。再次，培育社會(huì)組織參與網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警的積極性，通過降低社區(qū)準(zhǔn)入門檻，簡化登記手續(xù)，在人、財(cái)、物上給予社會(huì)組織政策支持，通過孵化培育專業(yè)化社會(huì)組織，發(fā)揮其危機(jī)預(yù)警的特長，“把專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做”。第三，積極引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)參與社區(qū)危機(jī)預(yù)警工作。社會(huì)企業(yè)往往儲(chǔ)備大量的專業(yè)人才和先進(jìn)的專業(yè)技術(shù)，可以通過市場化運(yùn)行機(jī)制，吸引更多的社會(huì)企業(yè)參與網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警工作。第四，鼓勵(lì)社區(qū)居民積極參與危機(jī)預(yù)警活動(dòng)。社區(qū)居民有主動(dòng)參與危機(jī)預(yù)警的動(dòng)機(jī)，但當(dāng)“公共利益”與“個(gè)人利益”發(fā)生碰撞時(shí)，又有隱瞞個(gè)人真實(shí)信息的沖動(dòng)，這就需要培育社區(qū)居民的“公共”意識，提升社區(qū)居民參與危機(jī)預(yù)警的積極性。總之，網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警的重點(diǎn)在于培育危機(jī)預(yù)警的成熟主體，逐步形成政府、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)及社區(qū)居民警源供給多元主體。

（二）建立健全立體化危機(jī)預(yù)警渠道

立體化網(wǎng)格預(yù)警渠道是指在多主體共同參與危機(jī)預(yù)警的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多元數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，并對危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)出預(yù)警，從而達(dá)到預(yù)警相互補(bǔ)充、相互印證的作用，進(jìn)而減少早期預(yù)警失誤，提高預(yù)警的準(zhǔn)確性。[13]建立健全立體化網(wǎng)格預(yù)警渠道，一是建立健全危機(jī)預(yù)警信息來源渠道。危機(jī)預(yù)警信息來源渠道主要形成于危機(jī)預(yù)警多元觸發(fā)點(diǎn)的構(gòu)成渠道，具體地說，要健全政府組織機(jī)構(gòu)危機(jī)預(yù)警信息的報(bào)告渠道與預(yù)警設(shè)施的傳送渠道；明確社區(qū)居委會(huì)危機(jī)預(yù)警責(zé)任，建立社區(qū)居委會(huì)危機(jī)預(yù)警信息的報(bào)告渠道；規(guī)范網(wǎng)格員危機(jī)預(yù)警報(bào)告責(zé)任，網(wǎng)格員不能僅限于向網(wǎng)格“監(jiān)督中心”或“指揮中心”信息傳遞，還要承擔(dān)向相關(guān)部門，如社區(qū)居委會(huì)和街道辦事處報(bào)告的責(zé)任；政府鼓勵(lì)或支持社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)居民承擔(dān)相應(yīng)的危機(jī)預(yù)警義務(wù)，要為他們開辟更加靈活多樣的危機(jī)預(yù)警報(bào)告渠道。二是打通網(wǎng)格化治理各主體之間數(shù)據(jù)壁壘，建立健全危機(jī)預(yù)警數(shù)據(jù)暢通渠道，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享。政府主管部門要承擔(dān)起危機(jī)信息共享的責(zé)任，在保證數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)上，依法實(shí)行數(shù)據(jù)開放，為信息共享提供良好的使用環(huán)境；運(yùn)用社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)交流，并不斷更新、豐富和完善共享信息資源；對預(yù)警數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化儲(chǔ)存，作為危機(jī)預(yù)警的依據(jù)；嚴(yán)格規(guī)范共享信息所有權(quán)、使用權(quán)、安全權(quán)，并依法保護(hù)公民的隱私權(quán)。三是健全危機(jī)預(yù)警信息發(fā)布渠道。目前，危機(jī)預(yù)警信息發(fā)布渠道主要有傳統(tǒng)媒介如廣播、電視、通告及報(bào)紙，以及新媒體網(wǎng)絡(luò)、微博、微信、QQ、直播、短視頻等，這些無疑為危機(jī)預(yù)警提供便利，但對年老體弱或文化水平不高的人群，要給予特別關(guān)注，在危機(jī)來臨時(shí)，挨家挨戶通知可能更加有效，從而形成危機(jī)預(yù)警全方位、多樣性、立體化、無盲點(diǎn)，做到預(yù)警信息家喻戶曉、人盡皆知。

（三）建立健全智慧化危機(jī)預(yù)警“人機(jī)”協(xié)同機(jī)制

建設(shè)智慧化社區(qū)、智慧化網(wǎng)格，已成為現(xiàn)代社會(huì)治理的基本任務(wù)或基本目標(biāo)，顯然，智慧化預(yù)警也是網(wǎng)格化治理的重要內(nèi)容。如前所述，危機(jī)預(yù)警是一項(xiàng)專業(yè)性與技術(shù)性非常強(qiáng)的工作，需要專業(yè)性人才與現(xiàn)代信息技術(shù)的平衡發(fā)展即“人機(jī)”協(xié)同合作，這要從兩方面提升智慧化網(wǎng)格預(yù)警能力：一方面培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才。要科學(xué)制訂網(wǎng)格工作人員危機(jī)預(yù)警培訓(xùn)計(jì)劃，尤其要加大對網(wǎng)格員預(yù)警專業(yè)的培訓(xùn)工作；盡快引進(jìn)危機(jī)預(yù)警專業(yè)技術(shù)人才，可考慮每年從高校招錄相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生加入網(wǎng)格員隊(duì)伍；對有條件的社區(qū)，可以組建危機(jī)預(yù)警專家組織，形成專家、網(wǎng)格員、工作人員及居民相結(jié)合的危機(jī)預(yù)警組織體制。另一方面要優(yōu)化網(wǎng)格治理信息技術(shù)。大力推進(jìn)老舊小區(qū)、落后鄉(xiāng)村的信息化建設(shè)，將物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用到信息化建設(shè)之中，彌補(bǔ)二元制網(wǎng)絡(luò)技術(shù)短板，真正實(shí)現(xiàn)全區(qū)域網(wǎng)格治理集成化、數(shù)字化、實(shí)時(shí)化、智能化、模塊化、協(xié)同化；加大開發(fā)危機(jī)預(yù)警軟件，建立危機(jī)預(yù)警網(wǎng)格治理智能化多邊平臺(tái)[14]，通過借助信息技術(shù)檢索、收集、分析、集成所提供的強(qiáng)大計(jì)算功能，實(shí)現(xiàn)危機(jī)預(yù)警信息資源共享互聯(lián)互通，提高網(wǎng)格危機(jī)預(yù)警的清晰化、精細(xì)化水平，這樣，根據(jù)“歷史信息自動(dòng)化的處理對當(dāng)前突發(fā)公共事件爆發(fā)的概率進(jìn)行長期預(yù)測”，對公共事件的“威脅的范圍和程度”“演變過程”進(jìn)行綜合性評估[15]，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格危機(jī)預(yù)警智慧化。

（四）建立健全危機(jī)預(yù)警責(zé)任清單制度

網(wǎng)格化治理為公共危機(jī)預(yù)警帶來了新的發(fā)展前景，但網(wǎng)格治理的行政化傾向，使網(wǎng)格治理模式的“內(nèi)卷化”十分明顯，在壓力型體制驅(qū)動(dòng)下，憑借趨向網(wǎng)格化治理“全知全能”的目標(biāo)運(yùn)行，管理職責(zé)不斷下沉，基層承擔(dān)了更多無限責(zé)任[16]，職權(quán)不清、責(zé)任不明，極易造成基層治理功能泛化，制約網(wǎng)格化治理的有效運(yùn)行，顯然，通過制度化明晰危機(jī)預(yù)警權(quán)責(zé)是保障危機(jī)預(yù)警的重要途徑。在全國沒有統(tǒng)一的網(wǎng)格化治理法律法規(guī)出臺(tái)之前，各地應(yīng)結(jié)合具體情況，有針對性地進(jìn)行地方立法，保證網(wǎng)絡(luò)化治理依法進(jìn)行。[17]目前，較好的地方立法形式是實(shí)行危機(jī)預(yù)警責(zé)任清單制度。責(zé)任清單制度應(yīng)包括：一是政府部門危機(jī)預(yù)警職責(zé)清單，主要指街道辦事處及社區(qū)工作站危機(jī)預(yù)警的職責(zé)與權(quán)限清單，政府部門危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)設(shè)置和預(yù)警技術(shù)設(shè)施供給職責(zé)，以及應(yīng)急預(yù)案的制定職責(zé)。二是明晰“下沉”網(wǎng)格黨政機(jī)關(guān)工作人員與網(wǎng)格員的危機(jī)預(yù)警職責(zé)，特別要明確危機(jī)預(yù)警職能部門行政工作人員的預(yù)警職責(zé)，減少網(wǎng)格員的壓力。三是明確社會(huì)組織與社會(huì)企業(yè)危機(jī)預(yù)警責(zé)任，尤其是社會(huì)企業(yè)責(zé)任，可以運(yùn)用市場化機(jī)制，通過契約方式，確立社會(huì)企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)。四是明確社區(qū)居民危機(jī)預(yù)警義務(wù)與責(zé)任，比如告知真實(shí)危機(jī)預(yù)警信息責(zé)任。

四、結(jié)語

網(wǎng)格化治理是我國治理理論的創(chuàng)新成果，也是社會(huì)治理實(shí)踐的智慧結(jié)晶。網(wǎng)格化治理“前饋控制”性既契合了危機(jī)預(yù)警的內(nèi)在需求，又彰顯了危機(jī)預(yù)警治理多元化、精細(xì)化、協(xié)同一體化的獨(dú)特優(yōu)勢，但網(wǎng)格化治理并未擺脫“政府中心主義”的設(shè)計(jì)理念，是“內(nèi)嵌于權(quán)力重構(gòu)與‘行政吸納社會(huì)’的具體行動(dòng)，是政府行為與策略選擇的內(nèi)在邏輯機(jī)制”[18]，網(wǎng)格化治理這種濃厚的行政化色彩又限制了其危機(jī)預(yù)警的優(yōu)勢，當(dāng)下，在無法克服網(wǎng)格化治理行政化的情況下，最好的解決辦法是通過彌補(bǔ)網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警的短板與不足，建立健全網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，對沖和弱化網(wǎng)格化治理危機(jī)預(yù)警的行政化傾向。