王雪琴，肖啟強(qiáng)，陳仙萍，汪卓赟，魯 超

安徽醫(yī)科大學(xué)第二附屬醫(yī)院醫(yī)學(xué)工程部，安徽 合肥 230601

新型冠狀病毒肺炎（corona virus disease 2019，COVID?19）疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，嚴(yán)重威脅著人民群眾身體健康和生命安全，影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。危機(jī)預(yù)警管理是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首道防線，是在危機(jī)事件發(fā)生的潛伏期和積累期發(fā)現(xiàn)并識(shí)別、解決危機(jī)，避免造成進(jìn)一步危害的最為關(guān)鍵環(huán)節(jié)［1］。本文以COVID?19 疫情為例，基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理現(xiàn)況，分析探討其存在的問題并提出對(duì)策建議。本文的研究為當(dāng)前COVID?19 疫情以及未來突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)工作提供科學(xué)依據(jù)，并進(jìn)一步助推突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系的構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理的現(xiàn)況

（一）科學(xué)的危機(jī)預(yù)警防控體制

COVID?19疫情發(fā)生后，我國政府采用分級(jí)指導(dǎo)制，即中央和地方分別成立疫情防控指揮部門，遵循分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理原則，逐級(jí)派出指導(dǎo)組和督查組，這種模式不僅有利于加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，還有利于全國各地因地制宜，因“疫”制宜，探索出一條符合各地區(qū)實(shí)際情況的具有地方特色的疫情防控道路，出現(xiàn)了諸如湖南的“精準(zhǔn)治療”、河南的“硬核防控”、浙江的“精準(zhǔn)智控”等模式。此外，全國各省市按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類差異化防控疫情。高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施“內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸入、嚴(yán)格管控”策略；中風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施“外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散”策略；低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施“外防輸入”策略?；谙盗写胧┑膶?shí)施，COVID?19 疫情防控取得顯著成效，體現(xiàn)出我國危機(jī)預(yù)警防控體制的科學(xué)性。

（二）疫情信息發(fā)布渠道多樣化

COVID?19疫情流行時(shí)，我國已建成多樣化的疫情信息發(fā)布渠道，一線的疫情信息可以通過多渠道短時(shí)間內(nèi)傳達(dá)給公眾，提高了疫情信息發(fā)布的效率，實(shí)現(xiàn)了疫情信息實(shí)時(shí)發(fā)布。如以微博、抖音、微信公眾號(hào)為代表的疫情信息發(fā)布平臺(tái)，有效促進(jìn)了政府與公眾間疫情信息的互動(dòng)交流，避免了疫情信息由政府向公眾單向傳遞現(xiàn)象。此外，多樣化的疫情信息發(fā)布渠道，有效避免了在既往突發(fā)公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)的瞞報(bào)、漏報(bào)、少報(bào)等不良事件，起到了一定的監(jiān)督作用。疫情信息發(fā)布的渠道多樣化不僅有利于社會(huì)公眾及時(shí)了解疫情信息，有效進(jìn)行自我防護(hù)，也有利于政府部門及時(shí)掌握工作態(tài)勢(shì)，更加科學(xué)地進(jìn)行防控決策，為順利開展疫情預(yù)警管理工作提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（三）較為全面的疫情應(yīng)對(duì)政策法制

COVID?19疫情防控期間，各地政府部門主要沿用了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案》《中華人民共和國傳染病防治法》等系列政策法規(guī)條例，使得在疫情處置期間，對(duì)于諸多不合法行為的處置有了法規(guī)條例可循［2-3］。特別是涉及到以下行為時(shí)：對(duì)COVID?19 感染者、疑似感染者、密切接觸者實(shí)行強(qiáng)制隔離措施；故意隱瞞自己的行程，在出現(xiàn)患病癥狀等情況下，仍主動(dòng)與周邊人群密切接觸者；不服從、不配合或拒絕執(zhí)行政府部門相關(guān)決定（如醫(yī)療防護(hù)用品臨時(shí)征用等）者；在疫情防控過程中編造或傳播謠言等情況的處罰處置，都有了相應(yīng)的政策法規(guī)依據(jù)，為疫情的高效處置提供了法律保障。

（四）多樣化的危機(jī)預(yù)警方法研究

我國政府充分吸取嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）、H7N9 型禽流感等突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理監(jiān)測(cè)不力等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在借鑒國外較為成熟的危機(jī)預(yù)警管理方法基礎(chǔ)上，相關(guān)專家學(xué)者也積極開展了一系列研究，如楊柳等［4］利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)，分析引起網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的影響因素，結(jié)合灰色關(guān)聯(lián)分析方法建立輿情預(yù)警指標(biāo)體系。徐鵬等［5］在總結(jié)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警工作質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，總結(jié)形成危機(jī)預(yù)警的質(zhì)量控制指標(biāo)以及核心關(guān)鍵指標(biāo)。楊維中等［6］通過對(duì)歷史傳染病報(bào)告數(shù)據(jù)的分析，采用控制圖法建立了七種傳染病預(yù)警界值，并建立了相應(yīng)的傳染病預(yù)測(cè)模型，技術(shù)操作簡(jiǎn)單且效率高。相關(guān)研究都為我國危機(jī)預(yù)警管理工作的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理存在的問題

（一）部門間缺乏聯(lián)合機(jī)制

習(xí)近平總書記指出，疫情防控要堅(jiān)持全國一盤棋［7］。COVID?19 疫情發(fā)生后，黨中央召開會(huì)議決定成立疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展疫情防控工作，并向疫情嚴(yán)重的湖北省等地區(qū)派出專家指導(dǎo)組，配合地方疫情防控小組全面加強(qiáng)防控一線工作。但疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組只是臨時(shí)成立的部門，缺乏延續(xù)性，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力、物力和財(cái)力進(jìn)行機(jī)構(gòu)之間工作的協(xié)調(diào)，不利于疫情防控，降低了危機(jī)預(yù)警的效率。由此，在疫情初期出現(xiàn)了各地政府“各自為政”的局面，發(fā)生了截留其他省份應(yīng)急醫(yī)療救援物資現(xiàn)象；許多地方在未經(jīng)上級(jí)部門許可情況下，自行采取封村、封路措施，導(dǎo)致救援物資不能及時(shí)送達(dá)一線；又如有部門發(fā)布的疫情消息與國際主流期刊刊登論文結(jié)論相悖，致使其公信力受損。各部門之間缺乏相互合作、協(xié)調(diào)的聯(lián)合機(jī)制，給疫情防控工作增加了一定困難。

（二）輿情監(jiān)測(cè)體系不健全

全球信息化背景下，網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)發(fā)展迅速，公眾能夠隨時(shí)隨地獲取大量信息。疫情輿情監(jiān)測(cè)建立在信息化技術(shù)基礎(chǔ)之上，作為危機(jī)預(yù)警管理的一部分，輿情監(jiān)測(cè)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)防并控制危機(jī)。雖然我國已經(jīng)建立危機(jī)預(yù)警管理監(jiān)測(cè)體系，然而，具體輿情評(píng)估指標(biāo)體系尚未明確，導(dǎo)致無法辨別真假信息，疫情研判不準(zhǔn)。疫情輿情監(jiān)測(cè)體系不健全帶來的不良現(xiàn)象，在COVID?19 疫情防控期間暴露無遺。疫情暴發(fā)后，部分高校和研究機(jī)構(gòu)擅自發(fā)布未得到充分科學(xué)試驗(yàn)驗(yàn)證的結(jié)果，導(dǎo)致發(fā)生搶購“雙黃連口服液”藥物的混亂現(xiàn)象，增加了相互交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)。新媒體輿論場(chǎng)中，公眾言論表達(dá)具有一定的自由，信息魚龍混雜，其中謠言等虛假信息一度造成公眾恐慌，阻礙了疫情防控工作的開展。

（三）專業(yè)應(yīng)急人員缺乏

專業(yè)的應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)是妥善應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不可或缺的一環(huán)。我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生工作人員總量多，但是缺乏專業(yè)的應(yīng)急人員。突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警工作對(duì)工作人員的專業(yè)性要求較高，相關(guān)工作人員不僅需要掌握醫(yī)學(xué)相關(guān)知識(shí)，還需要掌握統(tǒng)計(jì)學(xué)與計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)。而現(xiàn)階段我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)部門主要是各級(jí)疾病預(yù)防控制中心，工作人員多數(shù)來自先前衛(wèi)生防疫站、衛(wèi)生監(jiān)督所等單位，專業(yè)基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，造成監(jiān)測(cè)預(yù)警不到位，數(shù)據(jù)分析、報(bào)告出現(xiàn)紕漏。此外，面對(duì)COVID?19 疫情，84 歲高齡的鐘南山院士時(shí)隔17年再次掛帥出征武漢，反映了專業(yè)應(yīng)急人員缺乏的問題。

（四）監(jiān)測(cè)預(yù)警制度不完善

監(jiān)測(cè)預(yù)警制度是保證監(jiān)測(cè)預(yù)警工作科學(xué)開展的重要基礎(chǔ)［8］。SARS疫情過后，為加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)管理，我國先后出臺(tái)了系列法律法規(guī)以及應(yīng)急預(yù)案，包括監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，然而在實(shí)際操作過程中，可操作性并不強(qiáng)。監(jiān)測(cè)預(yù)警制度對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警相關(guān)的流程、發(fā)布主體以及相關(guān)定義未做出具體說明，加之各級(jí)監(jiān)測(cè)主體部門監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不同，在實(shí)際工作中執(zhí)行困難。此外，COVID?19被定性為乙類傳染病，并啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)，但地方政府需要一定的時(shí)間才能得到明確授權(quán)，一定程度上貽誤疫情處置時(shí)機(jī)，給疫情防控工作帶來困難，未能將疫情遏制在萌芽階段。如何完善傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警制度建設(shè)，使其在實(shí)踐中發(fā)揮最大效能，亦是一個(gè)不容忽視的問題。

三、完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理的對(duì)策建議

（一）完善政府危機(jī)預(yù)警管理協(xié)調(diào)機(jī)制

落實(shí)科學(xué)的危機(jī)預(yù)警管理協(xié)調(diào)機(jī)制是密切各部門之間聯(lián)系、協(xié)調(diào)各部門工作部署、打通各部門間壁壘、有效防止疫情蔓延的前提。首先，應(yīng)建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件常設(shè)機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施及專業(yè)應(yīng)急工作人員，由國家衛(wèi)健委統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一調(diào)度，配合各部門相互協(xié)作，高效防控疫情。其次，加強(qiáng)派駐軍隊(duì)與地方政府的協(xié)調(diào)配合能力。在疫情防控物資調(diào)配方面，充分發(fā)揮軍隊(duì)執(zhí)行力強(qiáng)、行動(dòng)迅速等優(yōu)勢(shì)，結(jié)合地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)情的了解，實(shí)現(xiàn)兩者間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)揮“協(xié)同效應(yīng)”。最后，借鑒比利時(shí)傳染病防控經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國家聯(lián)絡(luò)中心等信息部門，專門負(fù)責(zé)疫情信息管理工作。加強(qiáng)各高校和研究機(jī)構(gòu)等參與主體間交流協(xié)作，發(fā)布經(jīng)科學(xué)驗(yàn)證的研究結(jié)果。做到信息發(fā)布客觀準(zhǔn)確，避免引起公眾恐慌，正確引導(dǎo)公眾，助力政府部門適時(shí)調(diào)整防控策略，在保護(hù)人民群眾身體健康和生命安全，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯帶來的負(fù)面效應(yīng)之間找到最佳平衡點(diǎn)，確保各項(xiàng)措施的落實(shí)。

（二）健全危機(jī)預(yù)警管理輿情監(jiān)測(cè)體系

COVID?19疫情發(fā)生以來，魚龍混雜的疫情信息影響公眾掌握準(zhǔn)確的信息，阻礙相關(guān)部門防控疫情的腳步，由此，健全輿情監(jiān)測(cè)體系十分迫切和必要。首先，應(yīng)采用Delphi專家咨詢法，基于危機(jī)生命周期理論，從疫情發(fā)生前、疫情應(yīng)對(duì)、疫情發(fā)生后不同階段建立可行高效的輿情監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)，明確監(jiān)測(cè)主體、監(jiān)測(cè)目標(biāo)、具體評(píng)估指標(biāo)及計(jì)分方式，并邀請(qǐng)多學(xué)科專家對(duì)指標(biāo)科學(xué)性反復(fù)推敲，最終形成一套可行高效、切合實(shí)際的輿情信息評(píng)估指標(biāo)體系，按照“3T 原則”［tell your own tale（以我為主提供情況）；tell it first（盡快提供情況）；tell it all（提供全部情況）］，全面、真實(shí)、客觀地發(fā)布疫情信息，回應(yīng)公眾關(guān)切。其次，及時(shí)打通疫情信息快速傳遞通道，形成從地方到中央的信息快速傳遞機(jī)制和科學(xué)決策、快速應(yīng)對(duì)機(jī)制，做到一旦發(fā)現(xiàn)疫情即迅速公開、迅速?zèng)Q策，避免“灰犀牛效應(yīng)”。最后，完善輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警輿情監(jiān)測(cè)。輿情監(jiān)測(cè)預(yù)警主體不要僅限于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制中心等衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，應(yīng)充實(shí)完善跨部門多學(xué)科專家咨詢團(tuán)隊(duì)，聯(lián)合各高校、研究機(jī)構(gòu)作為理論、技術(shù)支撐，發(fā)布疫情防控的可靠消息，輔助政府科學(xué)決策。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

應(yīng)急專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［9］。加強(qiáng)應(yīng)急專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)圍繞以下幾方面進(jìn)行，首先，應(yīng)引進(jìn)專業(yè)力量，加大應(yīng)急專業(yè)人才培養(yǎng)力度。各高校應(yīng)設(shè)立與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理相關(guān)的專業(yè)學(xué)科，成立公共衛(wèi)生應(yīng)急研究所，引進(jìn)有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及具備數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析能力的專家，共同研究創(chuàng)立學(xué)科重點(diǎn)。其次，調(diào)整用人制度，分類管理培訓(xùn)應(yīng)急人才。用人單位要綜合考慮理論知識(shí)與工作能力兼?zhèn)涞膽?yīng)急人才，采用雙向選擇，調(diào)動(dòng)應(yīng)聘人員的上進(jìn)心，進(jìn)而有助于提高專業(yè)綜合素質(zhì)。對(duì)于應(yīng)急工作人員應(yīng)采用梯隊(duì)建設(shè)模式，著重培養(yǎng)具有突出領(lǐng)導(dǎo)和決策能力的人才，同時(shí)培養(yǎng)具有醫(yī)學(xué)知識(shí)與數(shù)理統(tǒng)計(jì)學(xué)知識(shí)的技術(shù)型人才。最后，改革疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)內(nèi)部績(jī)效考核和激勵(lì)制度，績(jī)效考核、薪酬分配和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)向業(yè)務(wù)工作傾斜，向科研工作傾斜，向基層一線傾斜，以提高應(yīng)急人才的社會(huì)地位。出臺(tái)符合實(shí)際的人才政策，健全應(yīng)急專業(yè)人才的準(zhǔn)入、使用、考評(píng)和晉升機(jī)制。同時(shí)，新聞媒體大力宣揚(yáng)其先進(jìn)事跡，在精神上進(jìn)行褒獎(jiǎng)鼓勵(lì)，破解專業(yè)應(yīng)急人才隊(duì)伍缺乏的困境。

（四）完善危機(jī)預(yù)警管理制度建設(shè)

建立行之有效的危機(jī)預(yù)警管理制度是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度保障［10］。首先，要將危機(jī)預(yù)警制度法制化。將危機(jī)預(yù)警管理制度納入法治體系，明確各行政主體應(yīng)行使的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任清單。建立統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)范，各司其職，保證危機(jī)預(yù)警管理工作的協(xié)調(diào)有序高效進(jìn)行。其次，《傳染病防治法》中把COVID?19 歸為乙類傳染病并采取更為嚴(yán)格的甲類傳染病防控措施，對(duì)已發(fā)現(xiàn)但尚未納入法定傳染病管理，以及地方政府未得到明確授權(quán)的情況下，應(yīng)對(duì)屬地政府擁有的權(quán)力、需要承擔(dān)的責(zé)任等做出明確的法律規(guī)定，建立制度化的危機(jī)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防職責(zé)。最后，應(yīng)站在國家治理體系與大安全觀視角下，從疫情防控的角度對(duì)《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行修訂，以及加大生物安全法的出臺(tái)實(shí)施。

綜上，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理過程中出現(xiàn)的問題，通過完善政府危機(jī)預(yù)警管理協(xié)調(diào)機(jī)制、健全危機(jī)預(yù)警管理輿情監(jiān)測(cè)體系、加強(qiáng)應(yīng)急專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、完善危機(jī)預(yù)警管理制度建設(shè)等措施，優(yōu)化重構(gòu)突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)預(yù)警管理體系，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置工作提供科學(xué)依據(jù)，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生期間危機(jī)預(yù)警管理能力。危機(jī)預(yù)警管理的研究不僅為當(dāng)前疫情以及未來可能的類似突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作提供參考依據(jù)，更將進(jìn)一步助推突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。