□許連群

（曲沃縣自然資源局 山西 臨汾 043400）

20 世紀(jì)80 年代，我國(guó)開(kāi)始第一輪土地利用總體規(guī)劃，目前，第三輪土地利用整體規(guī)劃正在快速開(kāi)展?，F(xiàn)階段，我國(guó)已基本形成了涵蓋國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)的規(guī)劃編制體系，并通過(guò)對(duì)規(guī)劃的開(kāi)展與落實(shí)，使耕地得到更加嚴(yán)格的保護(hù)，且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定良好的發(fā)展形成了極大的推動(dòng)作用。然而，隨著土地規(guī)劃實(shí)踐及理論研究的進(jìn)一步深入，規(guī)劃體系的不足日益凸顯，對(duì)土地管理造成相應(yīng)的約束和限制。鑒于此，應(yīng)對(duì)土地利用規(guī)劃編制體系予以更多的關(guān)注和重視，并對(duì)其深入研究，采取優(yōu)化完善措施，為村級(jí)土地利用規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。

1 村級(jí)土地利用規(guī)劃及其內(nèi)容

村級(jí)土地利用明確貫穿“保護(hù)土地資源，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一土地規(guī)劃編制明確強(qiáng)調(diào)的基本內(nèi)容，對(duì)村域發(fā)展戰(zhàn)略作出科學(xué)明確指導(dǎo)，對(duì)耕地作出科學(xué)明確保護(hù)，尤其是明確基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和規(guī)劃布局，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地目標(biāo)和規(guī)劃布局作出科學(xué)、明確、合理的調(diào)整等。與此同時(shí)，制定道路建設(shè)、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、土地整理等有關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃?；谝?guī)劃結(jié)果作出科學(xué)系統(tǒng)的分析，具體涵蓋規(guī)劃文本、說(shuō)明、數(shù)據(jù)庫(kù)，以及建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施和基本農(nóng)田等有關(guān)的專題圖件[1]。

以上屬于村級(jí)土地利用規(guī)劃內(nèi)容方面的具體表現(xiàn)形式，關(guān)于同其他土地利用規(guī)劃存在的區(qū)別，則體現(xiàn)在編制過(guò)程及實(shí)質(zhì)內(nèi)容中。

2 村級(jí)土地利用規(guī)劃的必要性

2.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地合理利用的管理需要

隨著我國(guó)工業(yè)化與城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，農(nóng)村土地利用管理獲得重點(diǎn)關(guān)注?，F(xiàn)階段，農(nóng)村土地利用問(wèn)題仍然突出。例如農(nóng)業(yè)資本“進(jìn)村”和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，直接推動(dòng)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)期間土地用途管制缺乏嚴(yán)格規(guī)范；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)村生活條件落后，高質(zhì)量農(nóng)田無(wú)法獲得妥善保護(hù)；部分地區(qū)土地管理粗放，利用效率不足。因此，需基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本原則，加強(qiáng)村級(jí)土地利用規(guī)劃，從而促進(jìn)農(nóng)村土地合理利用[2]。

2.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地利用規(guī)劃體系的需要

中央曾提出“五個(gè)統(tǒng)籌”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為重中之重，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》應(yīng)運(yùn)而生。此后中央連續(xù)出臺(tái)有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的政策文件，對(duì)農(nóng)村土地管理提出了更嚴(yán)格的要求。加強(qiáng)農(nóng)村土地利用管理的有關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)，特別是國(guó)土資源部針對(duì)農(nóng)村宅基地與農(nóng)村土地整治等提出了嚴(yán)格要求。

3 村級(jí)土地利用規(guī)劃的幾個(gè)基本問(wèn)題

3.1 規(guī)劃要求

（1）貫徹落實(shí)基本國(guó)策，即以國(guó)家政策為基本的關(guān)鍵要求。這要求土地規(guī)劃基本準(zhǔn)則及村級(jí)土地利用規(guī)劃應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)出國(guó)家要求，并在編制中充分有效融入。

（2）堅(jiān)持“兩個(gè)遵守”，即遵守建設(shè)用地嚴(yán)禁超標(biāo)、基本農(nóng)田和耕地總量嚴(yán)禁減少的標(biāo)準(zhǔn)，遵守節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求村級(jí)土地利用規(guī)劃要對(duì)耕地采取重點(diǎn)嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地，有效節(jié)約集約用地，統(tǒng)籌規(guī)劃與科學(xué)安排各項(xiàng)用地[3]。

（3）力爭(zhēng)“三個(gè)突破”，即突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。這是村級(jí)土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵，要求對(duì)土地利用作出科學(xué)規(guī)劃調(diào)整，切實(shí)推動(dòng)“三農(nóng)”良好發(fā)展。

（4）堅(jiān)持“合法為本”，即在政策允許范圍的前提下進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。這就要求基于村級(jí)土地利用整體規(guī)劃與基礎(chǔ)，對(duì)耕地和基本農(nóng)田作出嚴(yán)格有效的保護(hù)。將現(xiàn)狀建設(shè)用地總量用于規(guī)劃建設(shè)用地控制指標(biāo)。

（5）堅(jiān)持“求實(shí)為要，科學(xué)創(chuàng)新”，即堅(jiān)持實(shí)事求是的基本原則及思想態(tài)度，積極面對(duì)用地矛盾。目前，耕地保護(hù)同建設(shè)用地兩者間矛盾明顯，且一直未能得到有效緩解。要正視矛盾的客觀存在，以節(jié)約集約的方式及綜合平衡的方法作出綜合統(tǒng)籌。重視對(duì)土地規(guī)劃方法及管理制度的優(yōu)化創(chuàng)新，對(duì)村級(jí)土地資源科學(xué)利用，切實(shí)推動(dòng)村域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定良好發(fā)展。

此外，針對(duì)主要控制指標(biāo)的明確，需充分結(jié)合上述第2 點(diǎn)和第4 點(diǎn)的要求。若一些具體法定效力的政策或規(guī)劃等對(duì)村域用地情況產(chǎn)生直接影響，則需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整[4]。

3.2 規(guī)劃特點(diǎn)

（1）以大比例尺為主，數(shù)圖標(biāo)準(zhǔn)一致。以某市為例，其已推行村級(jí)土地利用規(guī)劃暫行試點(diǎn)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為1∶2 000 實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，并建立了科學(xué)系統(tǒng)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，保證圖斑同數(shù)據(jù)之間保持吻合。同時(shí)，全部規(guī)劃土地依托于現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)圖斑調(diào)整，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)來(lái)源的準(zhǔn)確性、科學(xué)性及可靠性?；诮Y(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，建立了科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)?？梢?jiàn)，村級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)圖充分滿足嚴(yán)格的具體標(biāo)準(zhǔn)。

（2）土地利用確保地塊化，有效提升管理水平。全部土地規(guī)劃利用，需要嚴(yán)格落實(shí)至地塊，這樣對(duì)其現(xiàn)狀所產(chǎn)生的變化可以更加直觀清晰地掌握，使管理可以更具科學(xué)性、精準(zhǔn)性及時(shí)效性。同時(shí)，基于村級(jí)層面，保證做到圖斑地塊化管理并實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)及面對(duì)面。這不僅對(duì)基本農(nóng)田同建設(shè)用地具有非常重要的影響和意義，還可使宏觀及微觀層面存在的不足得到有效解決，使土地利用管理水平得到切實(shí)有效的提高。

（3）盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃?；谛罗r(nóng)村建設(shè)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的背景，村級(jí)土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地采取科學(xué)規(guī)劃調(diào)整，使農(nóng)村居住條件得到明顯改善。對(duì)廢棄農(nóng)村建設(shè)用地采取有效復(fù)墾，有效盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地。通過(guò)多種措施，構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的調(diào)節(jié)機(jī)制，便于農(nóng)民開(kāi)展生產(chǎn)生活，從而進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[5]。

（4）綜合協(xié)調(diào)各個(gè)規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。土地規(guī)劃是各項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)鍵載體，因此村級(jí)土地需要對(duì)村鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村等有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，村級(jí)土地利用規(guī)劃應(yīng)將產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)作重要主導(dǎo)，對(duì)有關(guān)規(guī)劃采取綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并加以全面貫徹落實(shí)，以防造成沖突，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)的情況。

（5）鼓勵(lì)引導(dǎo)村民踴躍參與，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。編制村級(jí)土地利用規(guī)劃時(shí)，會(huì)在不同階段甚至全過(guò)程鼓勵(lì)、引導(dǎo)村民踴躍參加到規(guī)劃編制中。例如在進(jìn)行村域發(fā)展定位、新村布局建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向選擇時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)村民踴躍參與。同時(shí)，規(guī)劃編制的最終成果應(yīng)廣泛征求村民意見(jiàn)或建議，并制訂科學(xué)可行的計(jì)劃方案。此外，應(yīng)為村民仔細(xì)講解和介紹有關(guān)規(guī)劃編制思路、土地利用管理標(biāo)準(zhǔn)以及土地利用調(diào)整方式等內(nèi)容，充分激發(fā)村民的參與熱情和積極性，使規(guī)劃更具科學(xué)性與可實(shí)施性。

（6）探索尋求規(guī)劃剛性和彈性的有機(jī)結(jié)合。以主要調(diào)控指標(biāo)剛性控制為前提，對(duì)以下幾點(diǎn)作出明確規(guī)定。①建設(shè)用地所涉及的具體位置及方向，可采取相應(yīng)的微調(diào)；②地塊間可采取調(diào)劑指標(biāo)或采取合并使用；③建設(shè)用地以外地類可直接轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w耕地，生產(chǎn)道路不用考慮規(guī)劃布局，但應(yīng)保留相應(yīng)的合理用地量[6]。

3.3 規(guī)劃定位

根據(jù)《城市規(guī)劃編制方法》可知，城市規(guī)劃具體包含總體和詳細(xì)規(guī)劃。針對(duì)具體需求，大中型城市主要參考總體規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)編制科學(xué)可行的分區(qū)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃可劃分為控制性及修建性詳細(xì)規(guī)劃。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃編制體系體現(xiàn)了具體明確的分工，具有具體性、完整性與完善性等特點(diǎn)。與城市規(guī)劃編制相比，村級(jí)規(guī)劃編制有所不同。

針對(duì)土地利用規(guī)劃編制體系所涉及的規(guī)劃，村級(jí)土地利用規(guī)劃編制均以總體規(guī)劃為主，詳細(xì)規(guī)劃并未有所涉及；針對(duì)土地利用規(guī)劃，村級(jí)土地利用規(guī)劃編制僅局限于項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，并沒(méi)有考慮修建性規(guī)劃，也就是說(shuō)，對(duì)控制性、修建性詳細(xì)規(guī)劃并沒(méi)有作出具體明確區(qū)分?？傊?，相較于城市規(guī)劃體系，村級(jí)土地利用規(guī)劃體系有待優(yōu)化與完善。

根據(jù)村級(jí)土地利用規(guī)劃所表現(xiàn)出的特點(diǎn)，定位方面應(yīng)當(dāng)以土地利用詳細(xì)規(guī)劃為主，對(duì)土地利用規(guī)劃體系采取進(jìn)一步的優(yōu)化完善，促使土地規(guī)劃管理整體水平得以切實(shí)有效的提高。與此同時(shí)，鑒于土地利用總體規(guī)劃體系的缺陷，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的調(diào)整，例如市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃可以取消，國(guó)家、省、縣級(jí)土地利用規(guī)劃則需要有效保留，從而使土地利用規(guī)劃可以更具科學(xué)性、可操作性和可實(shí)施性。

4 結(jié)束語(yǔ)

村級(jí)土地利用規(guī)劃體現(xiàn)出了明顯的探索性和創(chuàng)新性，但任何新事物在推進(jìn)發(fā)展中都不可避免地存在一些問(wèn)題，例如村級(jí)土地利用規(guī)劃法律和實(shí)施管理等機(jī)制方面的問(wèn)題，規(guī)劃基數(shù)、范圍及農(nóng)村布局等技術(shù)層面的問(wèn)題等，因此務(wù)必重視對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃的深入探索和研究。規(guī)劃體系的健全完善屬于系統(tǒng)、長(zhǎng)期的工作，應(yīng)切實(shí)推動(dòng)土地利用規(guī)劃的穩(wěn)步、良好發(fā)展。