□康漢真，羅晨陽

（平頂山學(xué)院 河南 平頂山 467000）

我國政府高度重視國家糧食安全問題，2006 年提出要確保國家糧食安全，必須堅(jiān)守“18 億畝耕地紅線”。2015 年國辦發(fā)〔2015〕80 號(hào)文件明確提出了糧食安全省長責(zé)任制。與其他物品不同，糧食的生產(chǎn)周期比較長，極度依賴耕地資源[1]，目前耕地“非糧化”問題仍然很嚴(yán)重[2]。研究耕地“非糧化”的原因，才能對(duì)癥下藥，有效解決問題。

1 糧食是準(zhǔn)公共物品，需要政府干預(yù)耕地的“非糧化”

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，結(jié)合物品經(jīng)濟(jì)屬性，從排他性和競(jìng)爭性角度進(jìn)行劃分，公共物品既具有非排他性又具有非競(jìng)爭性。糧食是典型的私人物品，但僅關(guān)注物品本身的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)特性，不體現(xiàn)社會(huì)倫理的公共物品定義是不全面的。

如果政府承擔(dān)保護(hù)糧食安全的責(zé)任，僅依靠市場(chǎng)來保證糧食，會(huì)造成糧食供應(yīng)量不足，不能體現(xiàn)社會(huì)的基本倫理。因此，糧食和基本醫(yī)療類似，屬于一種準(zhǔn)公共物品[3]。

2 種糧主體類型劃分

不同類型耕地的種植主體有各自的成本收益考慮，會(huì)影響其種糧行為選擇。為此，根據(jù)耕地種植主體的生產(chǎn)規(guī)模和對(duì)耕地的產(chǎn)權(quán)控制情況進(jìn)行分類，結(jié)果如下。

（1）擁有耕地面積總量占全部耕地總面積比重較大的普通農(nóng)戶[4]。這些農(nóng)戶的規(guī)模較小，依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員的身份獲得土地承包權(quán)，國家取消土地稅后，土地承包的租金幾乎為零。普通農(nóng)戶分為以土地收入作為家庭主要收入來源的主業(yè)農(nóng)戶和以其他收入作為家庭主要收入來源的兼業(yè)農(nóng)戶。

（2）規(guī)模經(jīng)營主體包括家庭農(nóng)場(chǎng)、承包耕地的工商企業(yè)，這些主體大部分從普通農(nóng)戶手中獲得土地經(jīng)營權(quán)，土地租金相對(duì)較高。

3 耕地“非糧化”原因分析

3.1 地方政府對(duì)耕地“非糧化”缺少重視

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村落后于城市，政府把扶貧、脫貧作為重要的政治任務(wù)來抓，扶貧、脫貧的主戰(zhàn)場(chǎng)就在農(nóng)村，為響應(yīng)上級(jí)號(hào)召，地方政府大力推動(dòng)扶貧、脫貧工作。一些地方政府對(duì)鄉(xiāng)村振興的理解不準(zhǔn)確，著力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，打造以特色經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)副產(chǎn)品為主的特色村莊，把耕地的糧食種植功能放在了次要地位。與二三產(chǎn)業(yè)相比，第一產(chǎn)業(yè)收益率較低，糧食種植業(yè)的利潤更低。

在此背景下，農(nóng)民利用耕地種植經(jīng)濟(jì)作物，如果木、花卉、景觀植物等，不但提高了家庭收入，還帶動(dòng)了一批農(nóng)戶效仿。帶頭的農(nóng)戶不僅不會(huì)被追責(zé)，反而可能成為致富標(biāo)兵，實(shí)現(xiàn)利益、榮譽(yù)雙贏，加劇了耕地“非糧化”。

3.2 種糧效益低

國家為了提高農(nóng)民的種糧積極性，保障農(nóng)民的種糧收入不會(huì)因?yàn)椤肮荣v傷農(nóng)”而下降，規(guī)定了糧食的收購價(jià)來托底，但糧食價(jià)格仍然較低。種糧的成本包括種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具、農(nóng)資設(shè)備使用以及勞動(dòng)力等，雖然國家發(fā)放了種糧補(bǔ)貼，但是與不斷上漲的物價(jià)相比仍然較少。糧食是最基本的食物原料，在維持國家穩(wěn)定，保障人們基本生活方面具有其他物品無法替代的作用，其價(jià)格雖然也隨著物價(jià)上漲而提高，但糧食價(jià)格仍處于合理范圍。經(jīng)過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中原地區(qū)種植糧食作物，年收入達(dá)到1 000 元/667 m2的農(nóng)戶比較常見，有的甚至還會(huì)虧本。

3.3 種糧與否服從于不同類型耕地種植主體的價(jià)值目標(biāo)

普通農(nóng)戶中的主業(yè)農(nóng)戶以土地收入作為家庭的主要收入來源，往往更傾向于種植勞動(dòng)力投入較高、效益較好的非糧經(jīng)濟(jì)作物；普通農(nóng)戶中的老年農(nóng)戶年齡大，身體條件相對(duì)較差，往往傾向于種植容易照料的糧食作物[5]。普通農(nóng)戶中的兼業(yè)農(nóng)戶以外出打工收入為家庭收入來源，如果選擇把耕地暫時(shí)交給親友種植，往往只要求對(duì)方給予口糧等極少的報(bào)酬，而親友因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)隨時(shí)可能被收回，往往會(huì)選擇種植成本低的作物，以種植糧食為主；如果兼業(yè)農(nóng)戶自己耕種土地，往往會(huì)種植糧食作物，因?yàn)榉N植糧食不需要投入過多精力，農(nóng)民工在農(nóng)忙時(shí)節(jié)請(qǐng)假回家就可以在很短時(shí)間里完成播種、收獲工作。規(guī)模經(jīng)營主體獲得土地經(jīng)營權(quán)的成本較高，根據(jù)其對(duì)土地經(jīng)營控制權(quán)的強(qiáng)弱和時(shí)間長短選擇是否種糧。如果耕地規(guī)模經(jīng)營主體獲得了長時(shí)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營承包權(quán)，其未來種植經(jīng)營被打斷的風(fēng)險(xiǎn)越小，種植行為越趨向于長期化，會(huì)選擇投入高、所需時(shí)間長、收益高的經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致耕地“非糧化”。在耕地規(guī)模經(jīng)營主體對(duì)耕地的控制權(quán)較弱的情況下，農(nóng)民才會(huì)種植糧食。

4 阻止耕地“非糧化”的對(duì)策

4.1 強(qiáng)化政府耕地種糧監(jiān)督責(zé)任

糧食屬于準(zhǔn)公共物品，政府負(fù)有保證國家糧食安全的責(zé)任，應(yīng)細(xì)化并落實(shí)地方各級(jí)政府的責(zé)任。各級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)域耕地“非糧化”負(fù)有防范、監(jiān)督的責(zé)任。相對(duì)省級(jí)政府來說，市、縣、鄉(xiāng)政府更接近農(nóng)村，了解耕地種糧情況的成本，采取的措施更具合理性，壓實(shí)耕地種糧監(jiān)督責(zé)任的成效更好。如果出現(xiàn)耕地“非糧化”的情況，要責(zé)令當(dāng)前耕地經(jīng)營責(zé)任人整改并在下一種植季到來時(shí)去現(xiàn)場(chǎng)檢查。下級(jí)機(jī)構(gòu)需要定期向上級(jí)機(jī)構(gòu)按照糧食種類匯報(bào)耕地面積及其變動(dòng)情況以及耕地“非糧化”整改情況。有關(guān)人員不定期進(jìn)行實(shí)地走訪，對(duì)先進(jìn)典型和落后典型進(jìn)行通報(bào)，提升示范效應(yīng)。在整改落實(shí)時(shí)，對(duì)拒不整改者進(jìn)行懲處，以警示其他耕地經(jīng)營者。各級(jí)地方政府應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)國家糧食安全的重要性，指導(dǎo)地方政府處理好防止“耕地非糧化”與扶貧、脫貧和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系，不能靠犧牲耕地的糧食生產(chǎn)用途實(shí)現(xiàn)扶貧、脫貧和鄉(xiāng)村振興。

4.2 降低糧食生產(chǎn)成本，提升糧食質(zhì)量和效益

（1）提高種糧規(guī)模化程度，降低糧食種植成本。繼續(xù)推進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，降低耕地流轉(zhuǎn)的制度成本、締約成本，提高違約成本，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，依靠規(guī)?；笊a(chǎn)提高糧食生產(chǎn)效率。提高規(guī)?；N糧主體生產(chǎn)效益可以增強(qiáng)農(nóng)民的種糧積極性，擴(kuò)大種植規(guī)模。當(dāng)生產(chǎn)效率相對(duì)低下的主業(yè)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶獲得的土地租金高于種糧收益時(shí)，會(huì)將手中的耕地流轉(zhuǎn)給規(guī)?；N糧主體，形成良性循環(huán)。生產(chǎn)效率相對(duì)低下的老年農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶種糧的初衷只是為了口糧或者耕地不撂荒，部分老年農(nóng)戶是因?yàn)榫哂袕?qiáng)烈的土地情結(jié)，但老年農(nóng)戶離世和兼業(yè)農(nóng)戶在城市定居，耕地種植的真空部分還需要靠規(guī)?；N植主體來填充。只有規(guī)模化耕地種植主體種植糧食的經(jīng)濟(jì)效益不低于種植其他經(jīng)濟(jì)作物時(shí)，規(guī)模化耕地種植主體才愿意從事糧食種植，不斷吸納普通農(nóng)戶的耕地，提高糧食種植的規(guī)?；?，獲取更多的規(guī)?；找妫纬蓮母亓鬓D(zhuǎn)、糧食種植規(guī)?；?、提高種糧效益到耕地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。

（2）繼續(xù)對(duì)種糧主體進(jìn)行種子和化肥補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼的精確度，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼資金。政府補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)給耕地種植者，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)物價(jià)情況及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼金額，達(dá)到降低種糧成本的目的。只有通過種糧補(bǔ)貼降低糧食的種植成本，才能在保障糧食價(jià)格處于老百姓吃得起、吃得飽、吃得好的范圍內(nèi)，既體現(xiàn)糧食基于社會(huì)倫理的準(zhǔn)公共物品屬性，又能保證糧食生產(chǎn)量充足，有效防范耕地“非糧化”。

（3）政府應(yīng)加大對(duì)糧食生產(chǎn)的病蟲害防治、有機(jī)肥和糧食生產(chǎn)相關(guān)機(jī)械的研發(fā)、生產(chǎn)、推廣補(bǔ)貼，提高耕地的肥力和再生產(chǎn)能力，提高糧食生產(chǎn)品質(zhì)。目前，我國糧食生產(chǎn)主要依靠化肥增加耕地土壤肥力，依賴農(nóng)藥防治病蟲害，導(dǎo)致我國耕地的可持續(xù)生產(chǎn)和增產(chǎn)能力弱。由于我國耕地?cái)?shù)量有限，且需要一定數(shù)量的濕地、山林、草場(chǎng)維持生態(tài)平衡，因此只能依靠科技提高糧食的生產(chǎn)效率。高品質(zhì)對(duì)應(yīng)高價(jià)格，注重提高糧食品質(zhì)的經(jīng)營主體具有更大的利潤空間，市場(chǎng)競(jìng)爭力也更強(qiáng)。在人們?nèi)找嬷匾暯】档慕裉?，?qiáng)化糧食種植主體之間的競(jìng)爭，高品質(zhì)、更健康的糧食無疑具有更廣闊的市場(chǎng)和更高的利潤。

（4）推動(dòng)糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)包括大米、小麥、玉米等農(nóng)作物的市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)信息服務(wù)，提供良種、化肥、農(nóng)藥的服務(wù)，糧食種植的綠色生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，作物秸稈等廢棄物資利用服務(wù)，糧食生產(chǎn)機(jī)械的租賃、維修服務(wù)，糧食品牌打造、營銷服務(wù)等，糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，可以使各類型耕地種植主體更便捷、以更低的成本獲得相關(guān)服務(wù)，降低糧食生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率和效益，促進(jìn)耕地“趨糧化”。