胡琴

[摘 要]網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是城市治理現(xiàn)代化的賦能者與催化劑。上海市寶山區(qū)在加快落實全市“一網(wǎng)統(tǒng)管”部署中積累了豐富的實踐經(jīng)驗，其改革路徑、實際效能和發(fā)展趨勢對進一步做優(yōu)做實“一網(wǎng)統(tǒng)管”，加快推進城市治理現(xiàn)代化進程具有重要的實踐價值。

[關(guān)鍵詞]一網(wǎng)統(tǒng)管;城市治理;上海市寶山區(qū)

近年來，上海市深入貫徹落實習(xí)總書記考察上海時關(guān)于城市精細化管理、加強社會治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、推動智慧城市建設(shè)等方面的重要指示精神，踐行以“人民為中心”理念，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等最新信息化技術(shù)成果，加快推進城市治理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、手段創(chuàng)新，提高城市科學(xué)化、精細化、智能化管理水平。寶山區(qū)“城運中心”作為區(qū)級“一網(wǎng)統(tǒng)管”的管理機構(gòu)在加快落實全市部署中積累了豐富的探索經(jīng)驗。

一、路徑及效能：“一網(wǎng)統(tǒng)管”為寶山區(qū)城市現(xiàn)代化治理賦能增效

寶山區(qū)將“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為事關(guān)改革發(fā)展全局和長遠發(fā)展大局的系統(tǒng)性工程。在全市統(tǒng)一部署下，2020年區(qū)城市運行管理中心正式啟動?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”以“高效處置一件事”為目標，“以問題為導(dǎo)向”，為城市精細化治理、應(yīng)急突發(fā)事件處置、公共管理等提供智能化、全方位、全周期的信息處理手段，有效激活了城市治理的各種要素，大大提升了治理的效率和精準度。

1. 建立“一網(wǎng)統(tǒng)管”組織架構(gòu)與工作機制

一是構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)。寶山區(qū)在區(qū)層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，在區(qū)政府辦公室設(shè)置組建區(qū)城運管理中心，承擔領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作。制定行動計劃，印發(fā)《“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃（2020-2022年）》，緊扣市“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作目標和任務(wù)清單，逐一明確責任單位、牽頭單位和時間節(jié)點等工作要求。二是建立應(yīng)急指揮決策體系。安全生產(chǎn)、工程建設(shè)、?；贰⑾?、公共衛(wèi)生等突發(fā)應(yīng)急事項納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，第一時間收集、梳理全區(qū)突發(fā)事件信息動態(tài)。三是建立統(tǒng)一高效的調(diào)度指揮體系和聯(lián)勤聯(lián)動工作機制。在重大突發(fā)事件、重要節(jié)點、重大活動期間，由對應(yīng)的部門擔任指揮長，開展突發(fā)事件處置、城市運行管理的指揮和調(diào)度。以“一網(wǎng)統(tǒng)管”移動端（政務(wù)微信）整合街鎮(zhèn)（園區(qū)）域內(nèi)網(wǎng)格中心、綜治辦、城管中隊、市場監(jiān)管所等部門巡防力量，建構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動工作機制，形成基層城市管理和應(yīng)急處置合力。

2. 推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”大數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)建設(shè)

一是構(gòu)建“縱向到底”的城市管理大數(shù)據(jù)平臺。推進城運網(wǎng)格化系統(tǒng)部署，落實各街鎮(zhèn)（園區(qū)）的網(wǎng)絡(luò)傳輸、數(shù)據(jù)存儲、展示大屏以及應(yīng)急指揮音視頻等相關(guān)硬件設(shè)備的建設(shè)與升級，提升城市運行管理中“發(fā)現(xiàn)、行動、預(yù)警”的能力，初步實現(xiàn)“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”。二是推進城運大數(shù)據(jù)匯聚平臺。平臺接入?yún)^(qū)政法、公安、交通、水務(wù)、城管執(zhí)法、綠化市容等20多個部門約1.8萬路視頻監(jiān)控、約1萬個新型物聯(lián)網(wǎng)感知端，形成了網(wǎng)格化案件與高清探頭的視圖聯(lián)動。梳理匯總了全區(qū)26個職能部門實際數(shù)據(jù)資產(chǎn)情況。三是加快推進城運大數(shù)據(jù)挖掘與共享。對接阿里云，落實電子政務(wù)云升級擴容?！俺沁\云”為各單位的應(yīng)用系統(tǒng)和相關(guān)信息系統(tǒng)提供高性能AI算力和充沛的存儲資源，以便共同挖掘大數(shù)據(jù)價值，挖掘應(yīng)用場景，服務(wù)城市治理和民生保 障。

3. 打破傳統(tǒng)管理模式，啟動業(yè)務(wù)流程再造

寶山區(qū)以“高效處置一件事”為中心啟動業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)“線上線下”對接和有機聯(lián)動。首先，梳理細化責任網(wǎng)格。對區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）責任網(wǎng)格進行梳理、劃分，與市級城運網(wǎng)格、警務(wù)網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格匯聚，實現(xiàn)“多格合一”。其次，推動社會治理資源下沉。合理分配巡查、執(zhí)法、處置人員，在責任網(wǎng)格內(nèi)定人定崗，形成閉環(huán)運行機制。根據(jù)城市發(fā)展，管理對象、范圍的擴容，動態(tài)調(diào)整責任網(wǎng)格。最后，實現(xiàn)“點對點”政務(wù)微信快捷傳報。為四類人員（基層發(fā)現(xiàn)、處置力量、村居工作和其他人員）開設(shè)政務(wù)微信賬號，案件的上報、流轉(zhuǎn)、處置等流程通過政務(wù)微信完成。加強橫向、縱向單位的互聯(lián)互通，使各類城市綜合管理問題均能做到快捷上報、迅速處置，打通一線基層應(yīng)用“最后一公里”。

4. 強化特色應(yīng)用平臺對接，深化“特色場景”應(yīng)用

寶山區(qū)努力打破“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”，強化特色應(yīng)用平臺對接。將寶山特色應(yīng)用紅帆港、社區(qū)通、商圈通、園區(qū)通、房屋租賃管理等具有寶山特色的社會治理系統(tǒng)接入平臺，向上對接區(qū)級城運平臺，向下整合街鎮(zhèn)平臺前端感知數(shù)據(jù)，確保五級應(yīng)用中網(wǎng)格、社區(qū)（樓宇、單位）最小作戰(zhàn)單元的職責落地。此外，還根據(jù)需求清單、責任清單、負面清單，專題研究需求領(lǐng)域相關(guān)數(shù)據(jù)模塊的納入機制，不斷拓展“特色場景”應(yīng)用。比如，開發(fā)“氣象先知”應(yīng)用場景，提供智能互動的天氣實況、精細化天氣預(yù)報、災(zāi)害性天氣預(yù)警、氣象災(zāi)害風(fēng)險等信息，實時顯示寶山國際郵輪港、長江口航道、郵輪靠泊港口天氣實況，為決策者提供便捷的氣象決策依據(jù)，也為公眾提供郵輪航線氣象方面相關(guān)信息。總之，通過不斷開發(fā)和挖掘場景應(yīng)用，加快推進日常和應(yīng)急管理智能化。

二、特征及趨勢：“一網(wǎng)統(tǒng)管”全方位加快城市現(xiàn)代化治理變革

“一網(wǎng)統(tǒng)管”的運行邏輯與技術(shù)特性為城市現(xiàn)代化治理提供了創(chuàng)造性地解決問題的方法，在一定程度上改進創(chuàng)新了傳統(tǒng)的制度安排與組織安排。上海市委書記李強指出：“一網(wǎng)統(tǒng)管”是提高城市治理現(xiàn)代化水平的有力牽引，不只是技術(shù)手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機制變革，將在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次推動城市治理全方位變革。

1. 從治理結(jié)構(gòu)來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”推動了集約化、扁平化的管理，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的精 簡

相較于傳統(tǒng)科層制管理模式，網(wǎng)絡(luò)化治理是一場行政方式和組織系統(tǒng)的再造。傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)以職責體系、功能結(jié)構(gòu)為單元，自上而下推進和落實組織任務(wù)，在紛繁復(fù)雜、快速流動的現(xiàn)代大城市治理中，常常因中心任務(wù)鏈條太長、責任邊界不明晰、職責交叉或協(xié)調(diào)不力而導(dǎo)致推諉塞責，貽誤處理時機。“一網(wǎng)統(tǒng)管”通過頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以政務(wù)微信、智能感知、大數(shù)據(jù)平臺等技術(shù)，理順管理流程，實現(xiàn)前端自治共治、后端快速處置，推動了集約化、扁平化的組織結(jié)構(gòu)再造。一方面，通過線上線下的智能聯(lián)動，使上下貫通對接，把線下的自治共治“一張網(wǎng)”和線上智能管理“一張網(wǎng)”相融合，以線上的數(shù)據(jù)流、管理流，倒逼線下業(yè)務(wù)流程全面優(yōu)化和管理創(chuàng)新。另一方面，它與責任分明的網(wǎng)格化單元對接，實現(xiàn)了工作職責縱向到底、閉環(huán)處置，使各類城市運行管理問題信息化快速流轉(zhuǎn)?！斑@種改進從根本上重新思考以技術(shù)為支撐的政府、組織和部門在數(shù)字化方面應(yīng)該做什么，以及如何調(diào)整其業(yè)務(wù)和技術(shù)發(fā)展。” ①最終，使政府組織結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。

2. 從治理機制來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”搭建部門共享協(xié)作平臺，實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)整體化治理

部門割據(jù)、本位主義等嚴重制約了政府社會治理能力，無法適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性的治理環(huán)境。隨著跨部門決策不斷增加，越來越多的治理建立在跨部門和跨機構(gòu)的基礎(chǔ)上，政府部門之間的高效協(xié)作成為必然要求?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”打破“部門縫隙”，倒逼部門彌合分歧和管理“縫隙”，全面優(yōu)化和提升城市治理體系，正是適應(yīng)了時代的需求。比如，過去各部門以各自的條線為準，基層處置力量的融合度不高?，F(xiàn)在有了城運中心進行協(xié)調(diào)，建立起各級聯(lián)動聯(lián)勤工作站和合作機制，實現(xiàn)了跨部門的集中調(diào)度，打通了條和塊、條和條、塊與塊之間阻隔。政府事務(wù)的整體化治理，能更好地處理那些涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的棘手問題，破除部門主義、狹隘視野和各自為政，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務(wù)。 ②

3. 從治理效度來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”以“問題”為導(dǎo)向，有助于高效解決城市治理痛點、盲點和難點

“一網(wǎng)統(tǒng)管”是以問題為靶向，圍繞問題場景進行預(yù)警、分析、處置和事后防范的科學(xué)管理機制?！皢栴}”來自群眾需求和城市運行突出問題?！罢鎸χ粋€復(fù)雜、快速切換的‘多目標函數(shù)，需要承擔來自上級、群眾、社會等各方的復(fù)雜治理任務(wù)?！?③如何解決各類型問題，考驗著政府的現(xiàn)代化治理能力和水平。 “一網(wǎng)統(tǒng)管”在寶山實踐中的應(yīng)用證明，在問題發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、快速處置、規(guī)律研究，以及政府高效回應(yīng)、傳播引導(dǎo)等方面，體現(xiàn)出了區(qū)別于傳統(tǒng)治理的明顯效率優(yōu)勢。通過打破管理和服務(wù)上的時間、空間界限，推動政府內(nèi)部統(tǒng)籌整合、流程再造和管理創(chuàng)新，以大數(shù)據(jù)的海量處理能力，全方位向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的服務(wù)，能滿足超大規(guī)模的治理需要，實現(xiàn)城市治理模式根本變革、治理效能質(zhì)的飛躍。

4. 從治理精度來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”有助于精準研判治理問題，全面提升治理精細化水平

“一網(wǎng)統(tǒng)管”大數(shù)據(jù)平臺的運用，改變了過去問題難以量化、信息延時、信息模糊和信息不對稱的弊端，將問題場景、信息數(shù)據(jù)全面匯聚于城運平臺，統(tǒng)一調(diào)度，大大提升了治理的精準度?！坝脭?shù)據(jù)說話、靠數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)行動”，實現(xiàn)了精細化治理。 ④這表現(xiàn)為：一是高效發(fā)現(xiàn)和定位問題。精準定位“民所需、民所呼”以及各類應(yīng)急問題現(xiàn)場，實現(xiàn)過去難以想象的、針對具體問題的“大海撈針”。二是精準解決問題。調(diào)動責任網(wǎng)格，通過政務(wù)微信做到“點到人、點到群”迅速“派單”，啟動責任網(wǎng)格中的管理、執(zhí)法、作業(yè)部門的工作力量，火速處理問題現(xiàn)場。高效便捷辦結(jié)反饋，把問題和風(fēng)險解決在萌芽狀態(tài)。三是總結(jié)規(guī)律，賦能政府精準施策和服務(wù)。積累的數(shù)據(jù)可以為事后“復(fù)盤”提供改進優(yōu)化的精準指導(dǎo)。輔助決策中樞平臺和指揮平臺提供更實時、更簡潔、更聚焦，分析更深入的數(shù)據(jù)，有利于領(lǐng)導(dǎo)精準把握宏觀態(tài)勢和發(fā)展趨勢，綜合分析研判，研究制定相關(guān)對策措施，解決深層次矛盾問題，全面提升區(qū)域治理精細化水平。

三、思考和建議：補齊“短板”，做優(yōu)做實“一網(wǎng)統(tǒng)管”

上海市各區(qū)“城運中心”的建設(shè)，為特大型城市治理打開了新的視窗，提供了高效便捷的工具?！暗惨逍训乜吹?，在技術(shù)體系、應(yīng)用生態(tài)、創(chuàng)新人才、法律法規(guī)等方面仍然存在不少值得重視的問題?！?⑤我們對網(wǎng)絡(luò)化治理的認識和理解還處于初步階段，網(wǎng)絡(luò)化虛擬治理如何與現(xiàn)實的政府治理緊密結(jié)合，發(fā)揮其最大效用，目前還需要更進一步優(yōu)化和改善。

1. 要強化基層專業(yè)化隊伍建設(shè)

“一網(wǎng)統(tǒng)管”智慧系統(tǒng)建設(shè)改變了傳統(tǒng)社會管理模式，專業(yè)技術(shù)成為智慧系統(tǒng)建設(shè)不可或缺的重要方面。目前，基層尤其是街鎮(zhèn)、村居的專業(yè)技術(shù)人才十分缺乏，難以滿足智慧系統(tǒng)建設(shè)的需要。因此，要進一步提高基層城運關(guān)鍵崗位專業(yè)人才和隊伍建設(shè)，邊學(xué)邊做，培訓(xùn)先行，提高信息數(shù)據(jù)存儲和使用能力，滿足“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)維護和內(nèi)容保障需要，持續(xù)支撐整個城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作。

2. 要構(gòu)建公眾參與機制

“數(shù)字化降低了公眾參與社會治理的門檻。” ⑥加快構(gòu)筑公眾參與體系，鼓勵企業(yè)和公民等社會力量積極參與，將居民群眾、志愿者等社會力量納入城市治理組織架構(gòu)，提升社會公眾的參與度和積極性，不斷拓展“問題捕獲渠道”和“數(shù)字化參與渠道”。同時，探索問題場景解決的多元化辦法，充分發(fā)揮城市居民的主人翁意識，通過“認領(lǐng)”的方式，發(fā)動公眾一起維護和解決城市安全穩(wěn)定或精細化治理中的各種“微問題”，推動“一網(wǎng)共治”。

3. 要高度重視信息安全

要著力提高信息管理能力，“一網(wǎng)統(tǒng)管”后，以前數(shù)據(jù)都在各部門，現(xiàn)在都匯集在一起，要高度重視安全問題，要上升到政治安全的角度來防范信息泄露，信息安全做好了是1，沒做好就全部變成0。要維護好網(wǎng)絡(luò)安全，保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的完整性、保密性和可用性，提升信息安全事件響應(yīng)速度。完善公共數(shù)據(jù)和個人信息保護，加大網(wǎng)絡(luò)不良信息治理力度等。

注釋：

①王益民：《數(shù)字政府》，中共中央黨校出版社2020年版，第9頁。

②龍怡、呂斌：《基于辦事成本的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”評價模型研究》，《數(shù)字治理評論》2020年第3期。

③⑥張建鋒：《數(shù)字時代的治理現(xiàn)代化》，電子工業(yè)出版社2021年版，第53、22頁。

④王益民：《數(shù)字政府》，中共中央黨校出版社2020年版，第60頁。

⑤譚鐵牛：《人工智能的歷史、現(xiàn)狀和未來》，《求是》2019年第4期。

作者系中共上海市寶山區(qū)委黨校講師

（責任編輯 王 玉）