□ 董天宇（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475004）

新冠疫情使原本脆弱的世界糧食供需關(guān)系的不穩(wěn)定性更加凸顯，糧食安全問(wèn)題再次成為世界的焦點(diǎn)和熱門話題。中國(guó)是世界第一人口大國(guó)，面臨著人口基數(shù)大、剛性需求增長(zhǎng)、土地資源環(huán)境限制多等國(guó)內(nèi)因素的束縛，以及國(guó)際糧食市場(chǎng)供需鏈條不穩(wěn)定等國(guó)際因素的影響。國(guó)際國(guó)內(nèi)因素的多重疊加，使中國(guó)的糧食安全問(wèn)題再次凸顯出來(lái)。目前，中央釋放出“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的信號(hào)，為解決中國(guó)的糧食安全問(wèn)題提供了新的思路與方向。

一、中國(guó)“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略提出的背景

2020年，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和持續(xù)打破了世界經(jīng)濟(jì)秩序的既有格局，考驗(yàn)著各個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者的政治智慧。中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議在分析了國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷變化的新形勢(shì)之后，及時(shí)提出了以我國(guó)超大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力為依托，從經(jīng)濟(jì)循環(huán)的角度構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際相互促進(jìn)的雙循環(huán)，這無(wú)疑將成為指導(dǎo)中國(guó)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全新理念。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)大致經(jīng)歷了改革開放前的國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主和改革開放后的外向型國(guó)際大循環(huán)占主導(dǎo)地位的階段，新時(shí)代條件下，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)融入國(guó)際國(guó)內(nèi)相互促進(jìn)的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是中國(guó)政府做出的正確選擇?！半p循環(huán)”新發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)“十四五”規(guī)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展將產(chǎn)生重要影響，其影響也將是全面、持久而深遠(yuǎn)的。

二、糧食安全概念的演變

人們對(duì)糧食安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是不斷深化和發(fā)展的。糧食安全概念從提出到確立大致經(jīng)歷了從數(shù)量到質(zhì)量再到生態(tài)的基本路徑。

糧食安全的基本概念是在20世紀(jì)70年代初期被提出的。近幾十年來(lái)，糧食安全概念的內(nèi)涵在各國(guó)實(shí)踐中不斷得到豐富和發(fā)展。

20世紀(jì)70年代中期，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織在《世界糧食安全國(guó)際協(xié)定》中首次提出了“糧食安全”的概念，即“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食物”?？梢姡Z食安全的矛盾主要表現(xiàn)為數(shù)量的不足，其核心在于確保弱勢(shì)群體能獲得維持基本生存所需的糧食數(shù)量。

20世紀(jì)90年代以后，第二次世界糧食首腦會(huì)議對(duì)糧食安全內(nèi)涵作了新的表述：“只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食，來(lái)滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全?！憋@然，糧食安全關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)悄然發(fā)生了變化，營(yíng)養(yǎng)和消費(fèi)偏好取代了糧食數(shù)量不足，其核心在于在“吃飽”的前提下提高糧食消費(fèi)質(zhì)量。

近年來(lái)，《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》的發(fā)布實(shí)施，不斷推動(dòng)糧食系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，要求糧食的生產(chǎn)要符合環(huán)境的可持續(xù)、氣候的相適應(yīng)，其核心在于糧食安全的生態(tài)可持續(xù)。

概言之，糧食安全概念經(jīng)歷了“吃飽”“吃好”“可持續(xù)”這一演變過(guò)程。

三、中國(guó)糧食安全存在的主要問(wèn)題

由于我國(guó)仍處于發(fā)展中國(guó)家的行列，其糧食安全問(wèn)題是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等問(wèn)題交織在一起的?，F(xiàn)在的基本表現(xiàn)是，數(shù)量安全問(wèn)題已基本解決，質(zhì)量安全問(wèn)題處于解決之中，生態(tài)安全問(wèn)題被提上議事日程。

糧食安全問(wèn)題是多種因素綜合作用的集中體現(xiàn)，下面立足于中長(zhǎng)期考慮，從三個(gè)方面剖析中國(guó)糧食安全存在的主要問(wèn)題。

（一）國(guó)內(nèi)糧食供需矛盾趨緊，數(shù)量安全長(zhǎng)期存在

國(guó)內(nèi)糧食供需矛盾長(zhǎng)期趨緊。影響糧食消費(fèi)需求增長(zhǎng)的主要因素是人口增長(zhǎng)的剛性和消費(fèi)升級(jí)的彈性，一方面，到2030年我國(guó)人口總量達(dá)到峰值的14.5億人，人口的絕對(duì)增長(zhǎng)是糧食的剛性需求。另一方面，按照我國(guó)GDP增長(zhǎng)速度測(cè)算，預(yù)計(jì)我國(guó)“十四五”期間將進(jìn)入高收入國(guó)家行列，城鎮(zhèn)化率不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，消費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步升級(jí)。人口剛性增長(zhǎng)和消費(fèi)彈性升級(jí)，我國(guó)的谷物需求量將逐步達(dá)到峰值。但糧食的生產(chǎn)能力受耕地逐漸減少、農(nóng)業(yè)用水空間變小、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入不足、抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)等因素的制約，以及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步對(duì)提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)的難度越來(lái)越大?？傮w上講，我國(guó)糧食供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，數(shù)量安全長(zhǎng)期存在。

（二）糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，質(zhì)量安全隱患頻現(xiàn)

糧食生產(chǎn)與供應(yīng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何系統(tǒng)都存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一是從糧食品種結(jié)構(gòu)看，主要糧食均存在產(chǎn)需失衡。稻谷產(chǎn)量過(guò)足，遠(yuǎn)大于需求，倉(cāng)儲(chǔ)稻谷有待消化；小麥產(chǎn)量在滿足需求的前提下，略有盈余，但優(yōu)質(zhì)小麥需大量進(jìn)口；玉米產(chǎn)量遠(yuǎn)小于需求，要實(shí)現(xiàn)自給需要付出艱苦的努力；大豆對(duì)外依存度過(guò)高，需求缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。二是從糧食產(chǎn)銷區(qū)域看，糧食產(chǎn)銷區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇。從全國(guó)來(lái)看，糧食盈余省份已有減少的趨勢(shì)，產(chǎn)需基本平衡的省份的糧食自給率在下降，這無(wú)形中使得糧食主產(chǎn)區(qū)越來(lái)越不堪承受增產(chǎn)的重荷。三是從糧食品質(zhì)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)始終存在數(shù)量與質(zhì)量的矛盾，還給生態(tài)環(huán)境安全帶來(lái)隱患?？傮w上看，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，而且這種矛盾在短時(shí)期內(nèi)難以消弭，糧食產(chǎn)量和質(zhì)量并未同步提升，存在糧食質(zhì)量安全隱患。

（三）國(guó)際貿(mào)易環(huán)境惡化，政府政策性自救有待加強(qiáng)

糧食是世界通用性的商品，糧食商品的特性決定了糧食參與國(guó)際貿(mào)易的必要性，而國(guó)際貿(mào)易的環(huán)境變化，需要政府采取政策性自救的方法予以解決。研究表明，農(nóng)產(chǎn)品的供需平衡要靠農(nóng)作物的最低種植面積來(lái)保障，而目前我國(guó)用于農(nóng)產(chǎn)品供需平衡保障的種植面積缺口達(dá)10億畝，這就決定了中國(guó)的糧食安全必須在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)中統(tǒng)籌考慮。從近期看，新冠肺炎疫情在全球的蔓延和中國(guó)國(guó)際貿(mào)易摩擦的升級(jí)，增加了國(guó)際貿(mào)易環(huán)境的不確定性，各國(guó)加大糧食儲(chǔ)備和糧食進(jìn)出口渠道不暢的勢(shì)頭凸顯，這必將使國(guó)際糧食貿(mào)易成本提高。從長(zhǎng)期來(lái)看，在國(guó)際規(guī)則允許的條件下政府的農(nóng)業(yè)政策性支持是平衡國(guó)際貿(mào)易的手段。我國(guó)存在先天不足的土地要素稟賦，這勢(shì)必從基礎(chǔ)上弱化我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家政策性農(nóng)業(yè)支持必須加強(qiáng)，但我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持不超過(guò)該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值8.5%的承諾，限制了我國(guó)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，這一課題需要認(rèn)真研究。

四、“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略背景下糧食安全問(wèn)題對(duì)策

“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局是中國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)，在“雙循環(huán)”發(fā)展戰(zhàn)略的背景下確保我國(guó)糧食安全，既面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，也具備基礎(chǔ)和條件，我們應(yīng)針對(duì)上述存在的糧食安全問(wèn)題，精心規(guī)劃，精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）農(nóng)田建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)化是切實(shí)保護(hù)耕地資源的有效措施

耕地資源是保證糧食安全的基本要素，是糧食安全的命脈所系，農(nóng)田建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)化是切實(shí)保護(hù)耕地資源的有效措施，是確保糧食安全的前提性和基礎(chǔ)性的對(duì)策。一是耕地紅線不能突破。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，我國(guó)現(xiàn)有耕地18.65億畝，這個(gè)數(shù)字距35億畝的保障面積有不小的缺口，而且，建設(shè)用地逐年增加的趨勢(shì)不會(huì)倒轉(zhuǎn)，耕地只會(huì)減少。因此必須像愛(ài)護(hù)眼睛一樣保護(hù)和珍惜每一寸耕地資源，要堅(jiān)守18億畝耕地這條紅線。二是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。我國(guó)耕地面積原本就有缺口，而且耕地總體質(zhì)量差。另外，我國(guó)的許多耕地處于干旱半干旱地區(qū)和斜坡上，低生產(chǎn)能力也難以穩(wěn)定。因此，在切實(shí)保護(hù)耕地資源的前提下，要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

（二）農(nóng)業(yè)裝備的高技術(shù)化是推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的根本動(dòng)力

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)裝備的高技術(shù)化，需要多方面的鼎力合作，需要多種因素的綜合助力，筆者僅從以下兩個(gè)方面闡述。一是種業(yè)科技研發(fā)投入要增加。要加強(qiáng)種業(yè)科技研發(fā)人才的培養(yǎng)，加大種業(yè)研發(fā)的技術(shù)和資金投入，使長(zhǎng)板更長(zhǎng)、短板補(bǔ)長(zhǎng)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，加強(qiáng)種質(zhì)資源的普查、收集、保護(hù)、評(píng)估和利用是基礎(chǔ)性工作，從國(guó)家層面加大對(duì)科研院所、高等院校和農(nóng)業(yè)企業(yè)的支撐力度，研發(fā)并推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆性強(qiáng)、適宜自動(dòng)化耕作和管理的突破性品種。二是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)。這是糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。國(guó)家“三化”（新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步釋放新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的活力。改革開放初期及其以后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本是沿襲傳統(tǒng)耕作和管理手段，發(fā)展后勁缺乏現(xiàn)代化手段的支撐。進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平應(yīng)從兩個(gè)方面扎實(shí)推進(jìn)。第一，加快農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，突破大機(jī)械耕作、機(jī)械化插播、病蟲害防治自動(dòng)化、機(jī)械化收割的普及化、山地適用小型機(jī)械等方面的技術(shù)瓶頸。第二，強(qiáng)力解決長(zhǎng)期存在的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地域不平衡問(wèn)題。我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很低，因此必須強(qiáng)力解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地域不平衡的問(wèn)題，普及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、整體農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的必然內(nèi)涵。

（三）農(nóng)業(yè)合作的國(guó)際化是優(yōu)化糧食進(jìn)出口結(jié)構(gòu)的重要手段

我國(guó)的糧食品種結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，主要糧食均存在產(chǎn)需失衡的現(xiàn)實(shí)。這些都要求我國(guó)要站在全球的高度，以開放型的國(guó)家糧食安全觀，以農(nóng)業(yè)合作的國(guó)際化優(yōu)化糧食進(jìn)出口結(jié)構(gòu)。一是要正確認(rèn)識(shí)和充分估計(jì)國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，特別是中美關(guān)系前景。隨著中國(guó)的全面崛起，美國(guó)對(duì)中國(guó)采取緊縮、防備甚至打壓戰(zhàn)略，這必然會(huì)影響中國(guó)的糧食安全。我國(guó)應(yīng)該在堅(jiān)持底線思維的前提下，努力維護(hù)我國(guó)權(quán)益和貿(mào)易正常化，推進(jìn)進(jìn)口源地和匯地的多樣化，把糧食安全掌控在自己手中。二是深化農(nóng)業(yè)國(guó)際合作，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度深化境外農(nóng)業(yè)投資合作、構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，深謀遠(yuǎn)慮，整體部署，確保我國(guó)的糧食安全穩(wěn)定、提升和可持續(xù)。

五、小結(jié)

如何在“雙循環(huán)”戰(zhàn)略背景下確保我國(guó)的糧食安全，是一個(gè)宏大在課題，因此糧食安全存在的問(wèn)題及其解決對(duì)策也是立體和全方位的。本文僅從糧食安全概念的演變、中國(guó)糧食安全存在的主要問(wèn)題及其解決對(duì)策等方面對(duì)中國(guó)的糧食安全問(wèn)題作一淺析，希望能有絲微的拋磚引玉之效。