泮偉江

超大規(guī)模城市治理，就是將超大規(guī)模城市當(dāng)作一個(gè)超大規(guī)模復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行治理。如何運(yùn)用復(fù)雜性科學(xué)，對這樣一個(gè)超大規(guī)模城市復(fù)雜體呈現(xiàn)出來的諸種特征和規(guī)律進(jìn)行把握，從而對癥下藥，形成對超大規(guī)模城市的良法善治，這是擺在中國所有超大規(guī)模城市治理者面前的一道大題目，也是必須做好的一道大題目。

一、中國城市的分化與超大規(guī)模城市的崛起

目前來看，四十多年改革開放所帶來的一個(gè)非常重要的歷史效果，就是中國正逐步變成一個(gè)超大規(guī)模的復(fù)雜社會。如果“三千年未有之大變局”之說成立，這恐怕就是中國正在經(jīng)歷的。往前追溯三千年，中國一直是一個(gè)超大規(guī)模國家，有著輝煌的文明，但很難稱得上是超大規(guī)模復(fù)雜的國家和社會。按照德國社會學(xué)家尼克拉斯·盧曼的觀點(diǎn)，復(fù)雜性包含三個(gè)維度，分別是要素的數(shù)量、要素的異質(zhì)性以及要素之間鏈接和溝通的頻率與可能性。以復(fù)雜性的這三個(gè)維度來說，雖然這三千年的中國也是廣土眾民，但各地之間，限于交通、通訊等技術(shù)，以及戶籍制度等各種制度性障礙，彼此之間的交流是非常有限的，因此，雖然要素的數(shù)量乃至彼此之間的異質(zhì)性都不少，但各要素之間的溝通和交流卻并不活躍與頻繁。唯有經(jīng)歷了改革開放，尤其是中國加入世界貿(mào)易組織，逐漸成為世界工廠之后，東南部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)生了巨大的勞動力需求，加之中國交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施的多輪進(jìn)化和普及，中國國內(nèi)才產(chǎn)生了巨大的人員、信息、物資的大流動和大轉(zhuǎn)移，從而使得復(fù)雜性的三個(gè)方面，在中國都呈現(xiàn)出大規(guī)模的活躍狀態(tài)。

當(dāng)前中國超大規(guī)模復(fù)雜社會還呈現(xiàn)出一個(gè)特征，就是中國超大規(guī)模城市的崛起。這幾乎已經(jīng)變成了一個(gè)不可逆的趨勢，并且對中國的國家治理和社會發(fā)展產(chǎn)生了一系列深遠(yuǎn)和深刻的影響。中國超大規(guī)模城市的崛起，至少包含了如下幾個(gè)層次：

首先，它是中國城市化發(fā)展的縮影。有一組數(shù)據(jù)很能說明問題。1949年，中國城市人口占總?cè)丝诘谋戎厥?0.64%，到了1979年，中國城市人口比重也不過是19.96%（也正因如此，當(dāng)時(shí)有一個(gè)非常流行的說法是“中國人口80%都生活在農(nóng)村”），到2019年年末，中國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)上升到60.6%，城市化率首次超過60%。2021年國家統(tǒng)計(jì)局公布了第七次全國人口普查結(jié)果，其中居住在城鎮(zhèn)的人口占63.89%，城鎮(zhèn)人口比重進(jìn)一步上升。

人口由農(nóng)村向城市流動，并不是中國特有的現(xiàn)象，而是世界范圍內(nèi)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。例如，在日本，人口大量流向東京都地區(qū)，許多農(nóng)村都呈現(xiàn)出空心化的特征。這是因?yàn)橄鄬τ谵r(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，生活更加便利，同時(shí)更重要的是，城市能夠比農(nóng)村地區(qū)提供更多的工作機(jī)會和更高的收入。此外，城市人口匯聚八方，往往能夠帶來多元文化的交融和匯合，形成創(chuàng)新，引領(lǐng)潮流，因此對年輕人口具有更強(qiáng)的吸引力。

第二，它是中國城市化的一個(gè)新階段，體現(xiàn)了中國城市化發(fā)展的新特征。這個(gè)新階段的新特征，就是中國城市二元分化的趨勢。這一趨勢，大致開始于2001年中國加入世界貿(mào)易組織前后。在此之前（1978—2001年前后），中國城市發(fā)展的基本國策是“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)?！币虼?，雖然城市化進(jìn)程加快，但主要體現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如果往更早前追溯，從1949年中華人民共和國成立后到1978年改革開放前，這個(gè)階段中國城市發(fā)展的主要特征是城市化發(fā)展緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化發(fā)展步伐。例如，從1952年到1978年，工業(yè)占GDP的比重從17.6%上升到44.4%，提升了27個(gè)百分點(diǎn)，而同期城市化率僅僅提升了5個(gè)百分點(diǎn)。

中國加入世貿(mào)組織以后，快速而深度地融入世界貿(mào)易體系，并依靠自身的規(guī)模優(yōu)勢，逐漸成為“世界工廠”。這也是中國整個(gè)城市發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生顯著變化的時(shí)期。在此之前，中國城市發(fā)展戰(zhàn)略的重心是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，此后，中國城市的發(fā)展重心逐漸改變?yōu)榉龀执蟪鞘邪l(fā)展。當(dāng)中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)了舉足輕重的地位后，隨之而來的是全國范圍內(nèi)的人口大流動過程，大量人口不斷涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)城市，從而催生了一批超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)。在農(nóng)村與城市的二元區(qū)分之外，又悄悄形成了一種新的二元分化，即超大規(guī)模城市與中小城市之間的分化。

因此，中國超大規(guī)模城市的崛起，并不僅僅是人口從農(nóng)村向城市流動這個(gè)普世故事的一部分，也具有中國本土的國情基礎(chǔ)。一方面，從中國城市發(fā)展的歷史來看，與歐洲中世紀(jì)以來以工商業(yè)為基礎(chǔ)，以特許狀和市民自治為特征的城市不同，中國的城市主要是以中央和各級政府駐所為基礎(chǔ)，綜合考慮軍事、交通和經(jīng)濟(jì)等多種因素而發(fā)展起來的。行政等級越高、規(guī)模越大的城市，往往地理位置越優(yōu)越，各種政治經(jīng)濟(jì)資源越豐富，從而發(fā)展機(jī)會也越好。另一方面，當(dāng)前中國國家和社會治理的一個(gè)重要特征，就是地方政府之間的競爭。這種競爭的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)，就是中央集中的人事任免和績效考核體制。在這種地方治理的政治錦標(biāo)賽體制下，各地往往奉行強(qiáng)省會的體制，集中資源支持省會等超大規(guī)模城市，通過超大規(guī)模城市的發(fā)展搶占國家政策資源，將省會城市作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，帶動整個(gè)區(qū)域發(fā)展。

以上幾個(gè)因素疊加在一起，不但造成了中國城市與農(nóng)村之間的分化，同時(shí)也造成了超大規(guī)模城市與中小城市之間的分化。簡單來說，一部分占據(jù)有利政治和地理位置、抓住各種歷史機(jī)遇，在招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中勝出的城市，進(jìn)一步融入全國甚至全球的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中，變得更加強(qiáng)大，也吸引更多的人口流入，從而日益發(fā)展成為超大規(guī)模城市。另外還有一批城市，在政治和地理位置方面并不占據(jù)優(yōu)勢，錯(cuò)過了各種歷史機(jī)遇，同時(shí)在地方發(fā)展的政治錦標(biāo)賽中落后的城市，逐漸變成人口凈流出城市，或者不斷萎縮，或者停留在中小城市的規(guī)模。大量處于二者之間的大型城市，根據(jù)自身在整個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀地位不同，分別朝這兩個(gè)不同的方向運(yùn)動：在這個(gè)過程中，有些城市進(jìn)一步萎縮為中小城市，有些城市則不斷成長為超大規(guī)模的城市。

筆者最近考察了浙江幾個(gè)很快就要通高鐵的中小城市。這幾個(gè)城市負(fù)責(zé)招商引資和人才工作的干部都向筆者表達(dá)了自己的擔(dān)憂。因?yàn)殡S著高鐵的開通，這幾個(gè)中小城市與上海、杭州等超大規(guī)模城市之間即將處于一個(gè)小時(shí)之內(nèi)的車程。如此一來，中小城市與這些超大規(guī)模城市在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面的劣勢就會進(jìn)一步凸顯出來，很多本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)都有可能將總部和研發(fā)中心等權(quán)重部門遷移到上海、杭州等超大規(guī)模城市，僅僅在本地留下一些比較基礎(chǔ)和低端的生產(chǎn)基地。這種擔(dān)憂不能說是沒有道理的。

二、中國超大規(guī)模城市崛起帶來的機(jī)遇

中國超大規(guī)模城市的崛起，已經(jīng)引起了理論界的高度關(guān)注。首先，超大規(guī)模城市的崛起，帶來了更大規(guī)模的資源聚集效應(yīng)、更高的資源利用效率、更大的創(chuàng)新可能性，從而也有利于中國在新一輪的全球產(chǎn)業(yè)競爭中維持和擴(kuò)大現(xiàn)有優(yōu)勢。同時(shí)，超大規(guī)模城市的發(fā)展，還可以形成集群效應(yīng)，通過相鄰超大規(guī)模城市的聚集與合作，形成超大規(guī)模城市群，從而進(jìn)一步發(fā)揮聚集和創(chuàng)新的優(yōu)勢，帶動周邊地區(qū)中小城市乃至農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成真正意義的城鄉(xiāng)融合。

關(guān)于城市對鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理的重要作用，中國古代就有非常典型的例子。華人歷史學(xué)家許倬云曾經(jīng)寫過一本很有意思的書，叫做《漢代農(nóng)業(yè)》。該書中有一個(gè)有趣的概念，叫做“Z活動”，指的是在農(nóng)閑季節(jié)，農(nóng)戶將精力投入到與農(nóng)業(yè)無關(guān)的活動，又分為供自己消費(fèi)的F和直接出售的Z兩部分。F部分和Z部分之間的比例，是與市場網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)密切相關(guān)的。當(dāng)市場發(fā)達(dá)時(shí)，農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)的活動就更多地偏向Z部分，當(dāng)市場網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)時(shí)，農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)期的活動就偏向F部分，也就是不向市場出售，主要供自己消費(fèi)的農(nóng)副產(chǎn)品。而市場網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達(dá)程度，又往往取決于農(nóng)民所生活的農(nóng)村地區(qū)與城市之間交往的密切和活躍程度。渭河流域、黃河平原及淮河上游各郡國，也就是畿輔地區(qū)（今陜西中部）、河內(nèi)（河南北部）、河?xùn)|（山西西南部）、上黨（山西東南部）、趙國（山西中西部與河北中東部）及太原（山西中部），都是城市發(fā)達(dá)和市場發(fā)達(dá)地區(qū)，也是土地兼并最嚴(yán)重的地區(qū)，被稱作是基本經(jīng)濟(jì)區(qū)。

許倬云在這本書中收集和列舉了西漢和東漢時(shí)期的農(nóng)民起義，列了兩張表格，結(jié)果發(fā)現(xiàn)一個(gè)特別有意思的現(xiàn)象，就是這些起義都發(fā)生在基本經(jīng)濟(jì)區(qū)之外的地區(qū)，只有三個(gè)例外。最容易爆發(fā)起義的地區(qū)位于今河北、山東、安徽與湖北省，它們都在陜西-河南中心地帶的邊緣。這是因?yàn)椋盎窘?jīng)濟(jì)區(qū)集中了最大的城市中心與最大數(shù)量的消費(fèi)者，由于能利用發(fā)達(dá)的市場體系，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生計(jì)是能夠得到補(bǔ)充的?！?/p>

當(dāng)前我國城市發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣度與深度，當(dāng)然已經(jīng)遠(yuǎn)非漢代所能比擬。當(dāng)時(shí)農(nóng)村的工商業(yè)，主要局限于農(nóng)閑時(shí)期生產(chǎn)的多余農(nóng)副產(chǎn)品。改革開放之后，中國農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了這個(gè)限制，變成了專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)。以北上廣深為核心各自形成的超大規(guī)模城市集群，例如長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群，都相對有效地整合和帶動了周邊的中小城市和農(nóng)村地區(qū)，從而形成區(qū)域化的經(jīng)濟(jì)圈和市場網(wǎng)絡(luò)，形成區(qū)域性的市場化資源整合和配置機(jī)制。

更進(jìn)一步說，中國近幾十年新涌現(xiàn)出來的超大規(guī)模城市，幾乎都是深度參與經(jīng)濟(jì)全球化，與中國世界工廠地位密切相關(guān)的城市。相對于中小城市，這些超大規(guī)模城市事實(shí)上既是國內(nèi)周邊廣大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)樞紐城市，同時(shí)也深嵌在整個(gè)國際經(jīng)濟(jì)體系之中，并發(fā)揮著日益重要的作用。由此造成的結(jié)果是，中國超大規(guī)模城市的工業(yè)生產(chǎn)不再僅僅是滿足周邊本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利潤，擴(kuò)大再生產(chǎn)，并不斷通過各種方式拓展市場的邊界和范圍，直至深入全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈之中。這意味著，超大規(guī)模城市由規(guī)模所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮并不局限于城市及其有限的周邊本身，而是著眼于整個(gè)國家的發(fā)展和繁榮。

三、中國超大規(guī)模城市崛起帶來的風(fēng)險(xiǎn)治理挑戰(zhàn)

中國超大規(guī)模城市崛起，既帶來了重要的發(fā)展機(jī)遇，也帶來了全新的挑戰(zhàn)。2020年新冠肺炎疫情國內(nèi)最初暴發(fā)地武漢，2021年7月發(fā)生特大暴雨災(zāi)情的鄭州，都是最近十多年加速發(fā)展的中國新型準(zhǔn)超大城市。

按照國務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)2014第51號文件）的標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市。根據(jù)2020年住建部公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國總共有6個(gè)超大城市，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津;特大城市總共有9個(gè)，其中人口規(guī)模最大的是武漢，其他的包括成都、東莞、南京、杭州、鄭州、西安、沈陽和青島。一方面，我們看到，這9個(gè)特大城市的經(jīng)濟(jì)活躍程度特別高，最近十多年，城市規(guī)模擴(kuò)張的速度特別快，體量也非常大。另外一方面，我們也發(fā)現(xiàn)，無論是疫情的暴發(fā)還是防控，這9個(gè)特大城市和6個(gè)超大城市的防控壓力都特別大，防控形勢也非常復(fù)雜。在新冠肺炎疫情防控過程中，南京、鄭州、青島和沈陽都曾經(jīng)出現(xiàn)過較為嚴(yán)重的疫情擴(kuò)散事件。相對于北上廣深等老牌超大規(guī)模城市，這9個(gè)目前處于特大城市，但正加速成為超大城市的新興準(zhǔn)超大城市，不但面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也在治理層面面臨著艱巨的挑戰(zhàn)。這種機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的局面，同時(shí)也適用于人口處于500萬以下100萬以上、發(fā)展勢頭良好的100個(gè)大城市。有鑒于此，本文所謂的超大規(guī)模城市，也將人口500萬以上、經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新活躍的城市考慮在內(nèi)。

中國城市治理的傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。在漫長的歷史發(fā)展中，逐漸形成了相對穩(wěn)定的治理模式和傳統(tǒng)，并延續(xù)至今，主要呈現(xiàn)出如下特征：依托整個(gè)國家的官僚體制，通過組織化或者網(wǎng)格化治理的方式將人口固定在適當(dāng)規(guī)模的封閉空間之中，并以行政壓制型法的手段進(jìn)行管控和治理。例如，在宋代之前，中國城市實(shí)行嚴(yán)格的里坊制，所謂里坊，其實(shí)就是封閉式街區(qū)，以便政府實(shí)行網(wǎng)格化管理。同時(shí)，像唐代的長安城，晚上還實(shí)行宵禁，以確保城市治安。商業(yè)活動必須在專門的區(qū)域進(jìn)行，例如東市和西市。雖然在宋代以后，隨著城市工商業(yè)的發(fā)達(dá)，里坊制的封閉性被打破，出現(xiàn)了《清明上河圖》所呈現(xiàn)出來的工商業(yè)繁榮興旺的市井圖景，但里坊制所象征的一整套城市網(wǎng)格化封閉式治理的理念和手段并沒有消失，而是隨著城市的發(fā)展和演變，不斷轉(zhuǎn)化為許多新的具體城市治理措施。

即便在當(dāng)代中國城市治理中，許多常見的措施中都能夠看見傳統(tǒng)中國里坊制城市治理理念的身影。例如，我國城市社區(qū)基本上以封閉性社區(qū)為主，隨處可見各種通過圍墻、路障等圍成的各種類型和性質(zhì)的城市社區(qū)。我國超大規(guī)模城市普遍存在的交通擁堵狀況，與中國城市社區(qū)的此種封閉性很難說沒有關(guān)系。為了緩解交通擁堵，許多城市曾一度提倡打開封閉式社區(qū)，形成城市交通循環(huán)的毛細(xì)血管，但類似的改革最后都無疾而終。

又例如，無論是城市規(guī)劃、市政市容管理、戶籍人口與民政管理、工商稅務(wù)管理、社會治安管理、文化教育管理，城市治理者都更傾向于用行政性法令的方式進(jìn)行管制，其中許多法令的內(nèi)容以及起草和修改的過程，都較深地印刻著中國傳統(tǒng)官僚體制的影響。經(jīng)過幾十年的法治建設(shè)和發(fā)展，我國城市治理的法治化取得了巨大的進(jìn)步，這是有目共睹的事實(shí)。但我們?nèi)匀豢吹?，城市治理過程中出臺的各種各樣的地方性法規(guī)、行政規(guī)章和命令，在很多方面仍然存在著與法治精神相違背的地方。例如，一些超大規(guī)模城市頒布地方性法規(guī)、行政規(guī)章和命令，其核心內(nèi)容并非是對公民個(gè)人權(quán)利和利益的維護(hù)，也不是對公權(quán)力行使設(shè)置各種資格、條件和程序性的限制，而是出于管理的需要和考慮，規(guī)定各種針對城市居民和私人的禁止性規(guī)定，包括針對城市居民和私人的各種資格、條件和程序的任性而恣意限制，體現(xiàn)出國家對個(gè)體和私人的各種形式的管控與約束。

此種城市治理的思路著眼點(diǎn)是治安，主要的方法論是通過降低城市人口活動的活躍度和相互之間接觸交往的頻率，盡量將城市人口裝進(jìn)某種相對封閉的空間進(jìn)行隔離和控制，從而實(shí)現(xiàn)城市治理的安全與穩(wěn)定。例如，通過戶籍制度在教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面對外來人口設(shè)置制度性門檻和障礙，盡量將這些人群排除在城市生活之外，并最大限度地免除城市治理者對這部分城市居民的責(zé)任，從而降低城市治理的復(fù)雜性與挑戰(zhàn)。

不可否認(rèn)，傳統(tǒng)城市治理的這些思路和舉措，對于實(shí)現(xiàn)城市的治安來說，是較為有效的。從改革開放到2001年中國加入世貿(mào)組織這段時(shí)期，中國奉行抑制超大規(guī)模城市、重點(diǎn)發(fā)展中小城市的策略，在很大程度上也是受了此種以治安為優(yōu)先的城市治理策略的影響?？刂瞥鞘械囊?guī)模和流動性，盡量降低城市人口的多元復(fù)雜性，就能夠降低城市治理的復(fù)雜性，從而以較低的成本，較為原始的手段實(shí)現(xiàn)城市治理的安定。

但是，這種城市治理的思路和舉措，是與2001年中國加入世界貿(mào)易組織以來中國城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢不相符的。在這個(gè)階段，由于深度融入全球經(jīng)濟(jì)秩序，中國成為世界工廠，并且隨著產(chǎn)業(yè)鏈沿著各種交通樞紐不斷向內(nèi)陸遷移，部分大城市不斷向特大城市發(fā)展，特大城市不斷向超大城市發(fā)展。人口是否凈流入以及城市人口規(guī)模的發(fā)展速度，變成衡量城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展前景的關(guān)鍵指標(biāo)。如何有效提升城市擴(kuò)張的速度和程度，成為絕大多數(shù)城市治理者都必須考慮的問題。

由于不能突破傳統(tǒng)以治安為核心考慮的城市治理思路和舉措，中國許多大城市的治理者不得不通過各種自相矛盾的政策和措施，走鋼絲似地在嚴(yán)格管控和放松管制之間搖擺，從而導(dǎo)致城市治理的混亂和失序。為了抓住歷史發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就必須盡量投入各種資源重點(diǎn)建設(shè)各種區(qū)域中心城市，盡量使得這些城市發(fā)展成為大城市和特大城市，甚至最終發(fā)展成經(jīng)濟(jì)活動和創(chuàng)新活動活躍、具有巨大體量和能量的超大城市。只有這樣，才能在地方的政治錦標(biāo)賽競爭中取得領(lǐng)先地位。一旦傳統(tǒng)的各種以治安為目的的管制措施限制或者阻礙了這一點(diǎn)，在城市治理最高決策者的直接干預(yù)下，這些城市管制措施往往要被靈活處理，形成各種例外和突破，其實(shí)質(zhì)就是被規(guī)避。當(dāng)然，這樣處理也是存在風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)檫@些臨時(shí)的舉措往往處于政策模糊地帶，雖然能夠暫時(shí)繞開一些不合理的陳規(guī)陋習(xí)，但同時(shí)也隱含著許多新的風(fēng)險(xiǎn)與隱患。當(dāng)城市發(fā)展到一定程度，規(guī)模和復(fù)雜性達(dá)到某種臨界點(diǎn)時(shí)，這些風(fēng)險(xiǎn)和隱患也會被隨之放大，并且形成某種風(fēng)險(xiǎn)蔓延的規(guī)模效應(yīng)，最終醞釀成事故和災(zāi)害。

四、中國超大規(guī)模城市治理范式的更新

中國超大規(guī)模城市治理過程中出現(xiàn)的一系列治理病癥、難題和挑戰(zhàn)表明，傳統(tǒng)以治安為核心價(jià)值，以將城市人口進(jìn)行網(wǎng)格化分解和控制的方式，將城市治理進(jìn)行各種去復(fù)雜化處理的治理思路，已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前日益涌現(xiàn)的中國超大規(guī)模城市治理的現(xiàn)實(shí)需要。傳統(tǒng)的這種以治安為核心追求的城市治理思路，乃是基于小規(guī)模生活共同體的生活經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際總結(jié)出來的治理經(jīng)驗(yàn)和舉措。這種治理的實(shí)質(zhì)，是希望通過對空間和人口的分割，將大規(guī)模城市化整為零，從而實(shí)現(xiàn)城市治理的去復(fù)雜化，以降低治理的難度。

由此造成的代價(jià)，就是失去城市規(guī)模聚集所形成的創(chuàng)新和資源更有效配置方面的優(yōu)勢。這是因?yàn)閯?chuàng)新的本質(zhì)其實(shí)就是一種對常規(guī)的偏離，創(chuàng)新所帶來的收益，也就是偏離常規(guī)所帶來的收益，或者更準(zhǔn)確地說，創(chuàng)新的優(yōu)勢，就是通過各種高密度的網(wǎng)絡(luò)化，迅速放大偏離所形成的規(guī)?；找?。而任何偏離或創(chuàng)新，其首要條件就是賦予個(gè)體更大的選擇空間和選擇可能性。而這恰恰是傳統(tǒng)治安式城市管理模式所力圖防范和避免的。因?yàn)槿魏蔚钠x，就意味著對既有秩序的挑戰(zhàn)，意味著新風(fēng)險(xiǎn)的釋放。這也是人們?yōu)槭裁唇?jīng)常把創(chuàng)新稱為“創(chuàng)造性顛覆”的原因。

習(xí)近平總書記在上海浦東開發(fā)區(qū)30周年慶祝大會上指出：“科學(xué)技術(shù)從來沒有像今天這樣深刻影響著國家前途命運(yùn)，從來沒有像今天這樣深刻影響著人民幸福安康。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比過去任何時(shí)候都更加需要科學(xué)技術(shù)解決方案，更加需要增強(qiáng)創(chuàng)新這個(gè)第一動力。要面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加速科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，為確保全國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定多作新貢獻(xiàn)?！?/p>

習(xí)近平總書記在上海這樣一個(gè)中國創(chuàng)新最活躍、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的超大規(guī)模城市，在這樣一個(gè)特殊的場合，談?wù)搫?chuàng)新的話題，意義深遠(yuǎn)。真正能夠增強(qiáng)中國在全球競爭中優(yōu)勢地位的重大基礎(chǔ)性和前沿性創(chuàng)新，往往是在創(chuàng)新人才高度聚集的超大規(guī)模城市中產(chǎn)生的。這是因?yàn)?，城市人口?guī)模越大，城市人口的異質(zhì)性越強(qiáng)，城市個(gè)體化的自主選擇空間和選擇能力越強(qiáng)，各種各樣的組織化網(wǎng)絡(luò)越密集，從整體上就越可能匯集更多的創(chuàng)新/偏離可能性，也越可能以更快的速度將這些創(chuàng)新/偏離放大成規(guī)模效應(yīng)，從而在全球競爭中形成創(chuàng)新優(yōu)勢。但同時(shí)，偏離并不總是意味著收益的擴(kuò)大，同時(shí)也確實(shí)意味著風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大，意味著更大的流動性，更大的秩序不安定性。

中國超大規(guī)模城市治理過程中所凸顯出的種種問題，都在提醒我們，城市創(chuàng)新發(fā)展與城市治理安全二者不可偏廢，必須同步發(fā)展。這就需要一種能夠同時(shí)兼顧二者的城市治理新思路。20世紀(jì)新興的復(fù)雜科學(xué)理論，為此提供了許多重要啟發(fā)。

根據(jù)專門從事復(fù)雜性研究的美國學(xué)者米歇爾的總結(jié)，復(fù)雜系統(tǒng)有兩個(gè)核心特征。第一個(gè)特征是自組織，也即復(fù)雜系統(tǒng)的有規(guī)律行為不受內(nèi)部和外部控制者的控制。例如，無論是蟻群中的螞蟻還是大腦中的神經(jīng)元，或者是免疫系統(tǒng)中的免疫細(xì)胞，它們都不受任何內(nèi)部和外部的控制，幾乎都是自發(fā)和本能地自主做出行動。但大量的這些自主和簡單的行動之間最后產(chǎn)生了極為復(fù)雜的系統(tǒng)。第二個(gè)特征是涌現(xiàn)（Emergent）。涌現(xiàn)是一個(gè)與還原論完全相反的思考方向，指的是從簡單的個(gè)體行為中根本就無法預(yù)測出由無數(shù)簡單個(gè)體連接而成的整體復(fù)雜系統(tǒng)的行動，更不用說理解整體復(fù)雜系統(tǒng)的特性。例如，在蟻群的例子中，“受遺傳天性驅(qū)使尋找食物，對蟻群中其他螞蟻釋放的化學(xué)信號做出簡單反應(yīng)，抵抗入侵者等。但是，……雖然單只的螞蟻行為很簡單，整個(gè)蟻群一起構(gòu)造出的結(jié)構(gòu)卻復(fù)雜得驚人。”通過考察大腦中的神經(jīng)元與大腦之間的關(guān)系，以及免疫系統(tǒng)中免疫細(xì)胞與免疫系統(tǒng)之間的關(guān)系，我們都能夠觀察到類似的現(xiàn)象。

如果我們用復(fù)雜科學(xué)的眼光和方法論來觀察和分析中國超大規(guī)模城市治理所呈現(xiàn)出來的新現(xiàn)象和新挑戰(zhàn)，就會產(chǎn)生新思路和新方法。復(fù)雜系統(tǒng)理論啟發(fā)我們，在城市治理的過程中，城市治理者更應(yīng)該注重從宏觀上總結(jié)城市生活的各種現(xiàn)象和規(guī)律，運(yùn)用類似于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的利率等宏觀手段進(jìn)行調(diào)控，而非在微觀層次上通過行政性命令和各種禁止性規(guī)定，通過對個(gè)體的不合理控制來治理城市。在微觀層面，法律的核心內(nèi)容是保護(hù)個(gè)體的基本權(quán)利和正當(dāng)利益，以及基于個(gè)人合法權(quán)利保護(hù)而對公權(quán)力的行使，在資格、條件、程序等各方面進(jìn)行約束，從而最大限度地保證個(gè)體的自由選擇和行動的可能性，最大限度地促進(jìn)個(gè)體的創(chuàng)新。城市治理者應(yīng)該加強(qiáng)對于大量城市自由個(gè)體選擇之間頻繁互動和接觸所形成的系統(tǒng)效應(yīng)的研究，從而將超大規(guī)模城市理解成一個(gè)由超大規(guī)模異質(zhì)人群之間超高頻率的接觸所形成的一個(gè)超大規(guī)模的復(fù)雜系統(tǒng)。

這樣一個(gè)超大規(guī)模的復(fù)雜系統(tǒng)，事實(shí)上已經(jīng)具備了智慧城市的基本特征。因?yàn)橹腔鄢鞘兄械乃^智慧，就是能夠?qū)Νh(huán)境中出現(xiàn)的各種激擾，形成某種非自動生成的反應(yīng)。而這恰恰是傳統(tǒng)管控式的城市治理措施最終難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的核心原因。這意味著，要調(diào)控房地產(chǎn)市場，并不僅僅是下一道行政命令，將房價(jià)凍結(jié)就可以實(shí)現(xiàn)。要調(diào)控校外教育培訓(xùn)，也并非是簡單出一道行政命令，一禁了之，而是必須將超大規(guī)模城市的房地產(chǎn)市場和校外培訓(xùn)體系當(dāng)作一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)來觀察和理解，抓準(zhǔn)它們的規(guī)律，摸準(zhǔn)它們的脾性，才能真正實(shí)現(xiàn)良法善治的目的。

超大規(guī)模城市治理，就是將超大規(guī)模城市當(dāng)作一個(gè)超大規(guī)模復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行治理。如何運(yùn)用復(fù)雜性科學(xué)，對這樣一個(gè)超大規(guī)模城市復(fù)雜體呈現(xiàn)出來的諸種特征和規(guī)律進(jìn)行把握，從而對癥下藥，形成對超大規(guī)模城市的良法善治，這是擺在中國所有超大規(guī)模城市治理者面前的一道大題目，也是必須做好的一道大題目。

（作者為中國科協(xié)—北京航空航天大學(xué)科技組織與公共政策研究院副院長）

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