陳楊名 周偉國(guó) 陳玉杰

2015年以來(lái)，浙江省德清縣作為全國(guó)人大授權(quán)的33個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、土地征收制度改革、宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線(xiàn)，精心組織，統(tǒng)籌推進(jìn)，特別是在新《土地管理法》頒布實(shí)施后，積極承接、加快推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，注重把握保障與利用、穩(wěn)定與放活、基礎(chǔ)與創(chuàng)新的關(guān)系，蹄疾步穩(wěn)、審慎推進(jìn)，在持續(xù)放大改革紅利效應(yīng)的同時(shí)，形成了一批可復(fù)制、能推廣、利修法的實(shí)踐成果和制度成果。

創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，搭建改革四梁八柱

三權(quán)分置固化權(quán)益。在率先出臺(tái)宅基地“三權(quán)分置”管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)”的有效實(shí)現(xiàn)形式和行使方法路徑。出臺(tái)《關(guān)于建立德清縣農(nóng)村宅基地村級(jí)組織主體作用履行機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》《德清縣宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)管理暫行規(guī)定》等文件，指導(dǎo)村級(jí)組織制定《宅基地管理章程》，強(qiáng)化村級(jí)組織在宅基地分配、審批、流轉(zhuǎn)、處置、監(jiān)管中的重要基礎(chǔ)地位。目前，已認(rèn)定宅基地資格權(quán)人1568人，申請(qǐng)保障性住房213戶(hù)，頒發(fā)了全國(guó)首批宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記證，發(fā)放房地一體不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證8500余張。

活權(quán)賦能顯化價(jià)值。在實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放活宅基地使用權(quán)。制定了《德清縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行規(guī)定》等文件，探索宅基地使用權(quán)（農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款，與基層政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)相結(jié)合，建立了風(fēng)險(xiǎn)緩釋和補(bǔ)償機(jī)制。目前，通過(guò)出租、開(kāi)辦民宿和農(nóng)家樂(lè)等方式流轉(zhuǎn)宅基地6817戶(hù)781畝，跨村集體安排宅基地276戶(hù)52畝，有償擇優(yōu)選位395戶(hù)74畝4272萬(wàn)元；在宅基地抵押貸款方面，建立了按貸款余額2.5%設(shè)置的風(fēng)險(xiǎn)資金池。

分類(lèi)施策穩(wěn)慎推進(jìn)。針對(duì)歷史上形成的各類(lèi)宅基地問(wèn)題，研究制定了《德清縣農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題處置若干規(guī)定》《德清縣農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見(jiàn)》《德清縣宅基地集體收儲(chǔ)管理暫行規(guī)定》《德清縣閑置農(nóng)房與閑置宅基地盤(pán)活利用實(shí)施方案》等文件。對(duì)歷史上形成的規(guī)劃撤并點(diǎn)內(nèi)危房改造、超面積占用等情況，通過(guò)合理合法方式逐步化解。目前，已合法化解后頒證2547戶(hù)。對(duì)歷史上形成的超標(biāo)準(zhǔn)宅基地，以及城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)房占用宅基地，實(shí)施由村股份經(jīng)濟(jì)合作社為主導(dǎo)的宅基地有償使用制度，促進(jìn)宅基地公平、公正、集約利用。對(duì)已實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”的宅基地資格權(quán)戶(hù)，積極鼓勵(lì)其在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上暫時(shí)或者永久退出宅基地資格權(quán)，由土地整治實(shí)施單位或項(xiàng)目征遷單位給予一定的補(bǔ)償。目前，自愿有償退出宅基地1386戶(hù)，補(bǔ)償金額19.8億元。對(duì)閑置的農(nóng)房和閑置宅基地，通過(guò)集體收儲(chǔ)、自主流轉(zhuǎn)、合作入股等方式，加快盤(pán)活利用，提高使用效率。目前，已集體收儲(chǔ)379幢農(nóng)房213畝，其中盤(pán)活331幢農(nóng)房188畝。

收益共享保障權(quán)益。完善收益分配機(jī)制，制定《德清縣農(nóng)村宅基地收益分配管理指導(dǎo)意見(jiàn)》，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)、退出、經(jīng)營(yíng)等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機(jī)制。明確村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的宅基地收益，全部納入農(nóng)村集體“三資”代理服務(wù)中心統(tǒng)一管理，并實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。目前，已增加村集體收益1.72億元。堅(jiān)持以人民為中心思想，實(shí)行改革觀察員制度，探索改革滿(mǎn)意度評(píng)估制度，提高改革滿(mǎn)意度，提升群眾幸福感。建立改革評(píng)價(jià)督導(dǎo)機(jī)制，以“清單推進(jìn)、評(píng)價(jià)排名、末位督導(dǎo)”的方式，對(duì)13個(gè)鎮(zhèn)（街道）及6個(gè)重點(diǎn)部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)督導(dǎo)，推動(dòng)改革落地見(jiàn)效。

強(qiáng)化數(shù)字賦能，推動(dòng)改革迭代升級(jí)

開(kāi)展全覆蓋數(shù)字化調(diào)查。率先開(kāi)展宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查工作，在完成前期調(diào)研分析、技術(shù)論證、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)等工作基礎(chǔ)上，依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，綜合運(yùn)用遙感測(cè)繪、高精地圖、實(shí)景三維等地理信息技術(shù)，全面摸清德清縣農(nóng)村宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬、利用狀況等基礎(chǔ)信息，加快建立宅基地專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)。目前，已在全縣各鎮(zhèn)（街道）全面鋪開(kāi)，累計(jì)完成5.6萬(wàn)宗宅基地屬性數(shù)據(jù)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查。

探索全周期數(shù)字化管理。完善宅基地審批、監(jiān)管等機(jī)制，謀劃宅基地全生命周期管理應(yīng)用場(chǎng)景，按照協(xié)同理念，貫通共享省市縣公共數(shù)據(jù)平臺(tái)11項(xiàng)數(shù)據(jù)，打通數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖、數(shù)字農(nóng)業(yè)云平臺(tái)等16項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。聯(lián)動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源和規(guī)劃局、建設(shè)局等6個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，突出數(shù)據(jù)管理、業(yè)務(wù)辦理、信息服務(wù)、資源共享等多項(xiàng)功能，推動(dòng)農(nóng)村宅基地規(guī)、批、供、用、管、查、登全流程數(shù)字化管理。目前，在浙江省內(nèi)率先建立“宅富通”農(nóng)村宅基地管理信息系統(tǒng)，累計(jì)收到建房申請(qǐng)75宗，開(kāi)展實(shí)地巡查132次，發(fā)現(xiàn)違規(guī)3宗，已全部整改到位。莫干山鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已率先建立農(nóng)村宅基地建房“紅黃綠”三色動(dòng)態(tài)預(yù)警應(yīng)用，創(chuàng)新線(xiàn)上線(xiàn)下融合的宅基地監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，形成了宅基地?cái)?shù)字化管理的雛形。

推動(dòng)全要素?cái)?shù)字化整合。圍繞“綠水青山就是金山銀山”理念，推進(jìn)“兩山銀行”建設(shè)，致力于對(duì)“碎片化”資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)、整合提升、打包策劃、規(guī)模開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化宅基地與山水林田湖草等資源資產(chǎn)的全要素整合。目前，已梳理了一批閑置及低效利用的宅基地納入“兩山銀行”統(tǒng)一管理范圍，探索建立“企業(yè)+村集體+村民”合作經(jīng)營(yíng)模式，引導(dǎo)各類(lèi)主體以“兩山銀行”為紐帶聯(lián)合抱團(tuán)發(fā)展，既可以實(shí)現(xiàn)沉睡資產(chǎn)的有效開(kāi)發(fā)利用，又能帶動(dòng)村集體和農(nóng)戶(hù)增收，著力打通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

加大盤(pán)活利用，打造改革鮮活樣本

實(shí)現(xiàn)村莊布局優(yōu)化。以新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，結(jié)合全域土地綜合整治和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，依據(jù)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治等要求，打破原來(lái)村莊規(guī)劃“一村一規(guī)劃”的局限，實(shí)施多個(gè)行政村合并編制村莊規(guī)劃，促進(jìn)人口適度集聚、土地集約利用，率先打造了一批以中心村為載體的鄉(xiāng)村新社區(qū)，為建設(shè)共同富?，F(xiàn)代化基本單元探索路徑。2020年以來(lái)，已實(shí)施省級(jí)全域土地綜合整治工程11個(gè)，搬遷改善農(nóng)戶(hù)791戶(hù)，村莊（含宅基地）復(fù)墾總面積889畝，打造形成涉及11個(gè)鎮(zhèn)（街道）的47個(gè)鄉(xiāng)村新社區(qū)。

助推優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地。堅(jiān)持“好風(fēng)景+新宅改助力新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路，以閑置農(nóng)房和閑置宅基地作為資源要素，招引一批數(shù)字經(jīng)濟(jì)類(lèi)、文化創(chuàng)意類(lèi)、咨詢(xún)服務(wù)類(lèi)等10余類(lèi)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)注冊(cè)落地，并按照“樓宇經(jīng)濟(jì)”標(biāo)準(zhǔn)探索宅基地招商新模式，讓每一幢閑置農(nóng)房發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)與產(chǎn)出。目前，已招引落地項(xiàng)目16個(gè)、在談項(xiàng)目23個(gè)，總投資超6000萬(wàn)元。其中，坐落于莫干山鎮(zhèn)高峰村的“義新歐”貿(mào)易窗口旗艦店就是通過(guò)盤(pán)活閑置宅基地打造的，構(gòu)建了“貿(mào)易+文旅”零售商業(yè)新模式，年收入可達(dá)500萬(wàn)元，為村集體每年帶來(lái)增收5萬(wàn)余元。

吸引人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。依托宅基地改革為深化實(shí)施“兩進(jìn)兩回”機(jī)制提供要素保障，出臺(tái)《德清縣農(nóng)村宅基地合作建房管理辦法（試行）》，允許農(nóng)民出地拿租金、社會(huì)資本出錢(qián)合作建房，結(jié)合農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”政策，允許宅基地退出+土地入市用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。2019年以來(lái)實(shí)施農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目21個(gè)92畝，首創(chuàng)科技人才等高端要素植入美麗山谷新模式，之江實(shí)驗(yàn)室莫干山基地等一批具有引領(lǐng)性、標(biāo)志性的科技人才項(xiàng)目相繼落地。2020年以來(lái)，僅莫干山區(qū)塊就吸引頂尖領(lǐng)軍人才11名、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年235人、大學(xué)生720人。