□ 韓家偉

（湖南工業(yè)大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，湖南 株洲 412007）

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款的現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款雖然受到大部分農(nóng)民的歡迎，但仍然缺乏國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)政策性文件的給予明確的解讀與支持。在近幾年的中央一號(hào)文件中，多次提出要推動(dòng)更多的財(cái)力下鄉(xiāng)。通過(guò)對(duì)我國(guó)宅基地抵押貸款在宏觀政策、投融資、還貸能力等方面存在的金融風(fēng)險(xiǎn)以及宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題展開(kāi)研究，分析出如何更好地完善我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押模式開(kāi)發(fā)過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題的方法，建立住房評(píng)價(jià)體系，使農(nóng)村住房與資本市場(chǎng)有效銜接。

2015年8月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，賦予“兩權(quán)”抵押融資功能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)；建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障；完善配套措施，提供基礎(chǔ)支撐；加大扶持和協(xié)調(diào)配合力度，增強(qiáng)試點(diǎn)效果；穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從國(guó)家政策和法律的角度看，頂層設(shè)計(jì)要以宅基地抵押為基礎(chǔ)，政府要完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，明確推進(jìn)農(nóng)村宅基地抵押貸款制度的平穩(wěn)運(yùn)行。遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。通過(guò)探索“多戶聯(lián)合保障”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)宅基地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有進(jìn)步意義，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化。土地是農(nóng)民的根，宅基地是重要的土地資源，是國(guó)家為農(nóng)民居住提供的基礎(chǔ)和保障［1］。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民的精神及物質(zhì)生活逐漸完善，這使得農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及教育、醫(yī)療等方面的更多日益增長(zhǎng)。而由于我國(guó)農(nóng)村金融缺乏快速發(fā)展，小農(nóng)戶“用錢難”的問(wèn)題逐漸暴露，其中，農(nóng)民缺少金融抵押物，已成為農(nóng)村借貸機(jī)制正常運(yùn)行的重大阻力。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地的主要組成部分之一［2］。因此，要解決中國(guó)農(nóng)村目前抵押難、貸款貴等問(wèn)題，就要進(jìn)一步拓展農(nóng)村金融抵押物，盤活農(nóng)民手中的宅基地和及住宅等資產(chǎn)，使之成為農(nóng)民抵御重大風(fēng)險(xiǎn)的金融保障。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款存在的問(wèn)題

（一）宅基地法律法規(guī)尚未建全

雖然我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款制度仍在不斷完善，但是現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)成為我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款發(fā)展的政策性制約因素。無(wú)論是法律法規(guī)還是政策，都對(duì)我國(guó)宅基地的流轉(zhuǎn)和抵押做出了嚴(yán)格規(guī)定，宅基地抵押貸款工作舉步維艱。若宅基地做好明確的相關(guān)登記，且嚴(yán)格按照流程操作，在經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整中，方可保證產(chǎn)權(quán)主體對(duì)社會(huì)資源的有效利用［3］。目前，我國(guó)農(nóng)村的宅基地抵押貸款大多在同村農(nóng)民私下約定流轉(zhuǎn)，加之農(nóng)民本身對(duì)房產(chǎn)的需求不是特別強(qiáng)烈，因此，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)買賣和抵押宅基地來(lái)化解農(nóng)民資金短缺問(wèn)題。

（二）宅基地抵押貸款市場(chǎng)不夠完善

我國(guó)宅基地使用權(quán)抵押貸款還處于初步探索階段，面臨著擔(dān)保難、抵押難、風(fēng)險(xiǎn)大等困境［4］。宅基地抵押貸款程序復(fù)雜、成本高，參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民思想保守，經(jīng)濟(jì)素養(yǎng)較低，面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)交易，特別是出現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱時(shí)容易產(chǎn)生觀念偏差，激進(jìn)的交易行為導(dǎo)致合同履約率偏低，進(jìn)而阻礙宅基地抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展與成熟。

（三）宅基地權(quán)屬劃分模糊

自從農(nóng)村土地制度改革以來(lái)，村民生產(chǎn)、自治組織結(jié)構(gòu)緩慢發(fā)生變化，農(nóng)村生產(chǎn)生活越來(lái)越強(qiáng)調(diào)個(gè)體，有關(guān)“集體”的定義日漸模糊，如何定義集體組織，沒(méi)有具體指標(biāo)，由于宅基地所有權(quán)屬于集體，導(dǎo)致宅基地只能在村民個(gè)體之間私下約定進(jìn)行。宅基地抵押貸款完成后，宅基地使用權(quán)本身不屬于“產(chǎn)權(quán)”范疇，如若發(fā)生借款人不能按期還付貸款，則銀行及金融機(jī)構(gòu)將很難將宅基地收回，也會(huì)產(chǎn)生相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)。

（四）宅基地價(jià)值難以評(píng)估

農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題多、有償使用推進(jìn)困難、退出機(jī)制不順暢、管理基礎(chǔ)較為薄弱［5］。當(dāng)前，由于我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押及流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏有效建設(shè)，未形成比較成熟的宅基地價(jià)值評(píng)估體系，加之農(nóng)民對(duì)宅基地價(jià)值不了解，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民對(duì)于自家宅基地及其住房的金融價(jià)值沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)。宅基地流轉(zhuǎn)改革工作完成前，不允許宅基地的抵押與交易，無(wú)法形成標(biāo)準(zhǔn)化宅基地抵押市場(chǎng)，加之缺乏科學(xué)戰(zhàn)略與監(jiān)管，宅基地價(jià)值難以評(píng)估。

（五）農(nóng)戶參與積極性較弱

我國(guó)農(nóng)村宅基地制度具有公益性與保障性，農(nóng)民的日常務(wù)農(nóng)收成與收入通常只能自給自足，房屋作為最后的保障體現(xiàn)其重要性，小農(nóng)戶不會(huì)輕易將自住房屋進(jìn)行抵押貸款。小農(nóng)戶對(duì)于宅基地抵押貸款持懷疑、保守態(tài)度，除非家庭遭遇重大災(zāi)難，否則不會(huì)輕易將宅基地進(jìn)行抵押貸款。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也在一定程度上限制了宅基地的自由流轉(zhuǎn)，由于宅基地土地與宅基地上的房屋在空間上不可分割，導(dǎo)致農(nóng)民不能正常將宅基地進(jìn)行抵押貸款。

（六）農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱

目前，我國(guó)農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合加速發(fā)展，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；男纬?，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融需求也不斷增大，而我國(guó)傳統(tǒng)的貸款模式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)生活的需要，主要原因是農(nóng)戶缺少有效的抵押品。為促進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品多元化，農(nóng)村宅基地抵押貸款應(yīng)時(shí)而生。但是，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍規(guī)模較小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、管理體制尚不完善，這也為農(nóng)村宅基地抵押貸款的發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏高精尖人才投入，技術(shù)落后，農(nóng)村金融產(chǎn)品缺乏應(yīng)用試驗(yàn)，基本上照搬城市金融制度，沒(méi)有做到因地制宜發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力偏弱。

三、農(nóng)村宅基地抵押貸款的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律規(guī)定

建議最高人民法院以司法解釋或判例的形式，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款的合法性。放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資的限制，賦予宅基地使用權(quán)完全意義上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。政府相應(yīng)監(jiān)管部門應(yīng)形成合力，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地抵押市場(chǎng)的監(jiān)管和治理，嚴(yán)厲打擊損害農(nóng)村宅基地抵押制度和抵押市場(chǎng)的違法犯罪行為。促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的良性發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體辦理抵押貸款的意愿，重振市場(chǎng)信心。

（二）建設(shè)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

在保證土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的基礎(chǔ)上，建立縣、村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級(jí)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡快促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的自發(fā)意識(shí)。提倡農(nóng)信社、農(nóng)商行等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村宅基地抵押貸款問(wèn)題上的服務(wù)機(jī)制。加快建設(shè)以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為主的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，積極培養(yǎng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)與金融業(yè)務(wù)意識(shí)。建議政府對(duì)宅基地抵押貸款實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)大規(guī)模抵押農(nóng)村宅基地。

（三）選擇試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款的開(kāi)展和實(shí)施，不僅需要地方金融機(jī)構(gòu)的參與，還需要我國(guó)廣大的國(guó)有和私立商業(yè)銀行的積極參與。建議政府在充分調(diào)動(dòng)地方金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村宅基地抵押貸款試點(diǎn)工作的前提下，采取有效措施，通過(guò)法律法規(guī)和激勵(lì)政策吸引金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)，為金融機(jī)構(gòu)順利開(kāi)展工作保駕護(hù)航。實(shí)踐中，第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要是由政府行政部門監(jiān)管設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，如土地承包經(jīng)營(yíng)合作社、村集體和農(nóng)業(yè)融資公司等。組成部分涉農(nóng)專業(yè)人員較多，熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管理職能。

（四）建設(shè)評(píng)估市場(chǎng)

做好宅基地價(jià)值評(píng)估工作，研究適合我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度地區(qū)的農(nóng)村宅基地發(fā)展模式，科學(xué)分析我國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款的實(shí)現(xiàn)路徑，建立健全農(nóng)村宅基地評(píng)估機(jī)構(gòu)，出臺(tái)相關(guān)法律、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等評(píng)價(jià)管理和技術(shù)規(guī)范，引進(jìn)高端人才，大力推廣農(nóng)村信用社為農(nóng)村宅基地抵押提供評(píng)估服務(wù)。

（五）完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

積極倡導(dǎo)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體參保，引入更加規(guī)范的商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，為農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻。同時(shí)，進(jìn)一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠機(jī)制，提高理賠效率，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，推出更加豐富合理的商業(yè)保險(xiǎn)品種。進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保作用，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在一定程度上化解在金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶之間，為農(nóng)村宅基地抵押的融資提供保障。