王 曉，洪剛俊

(鎮(zhèn)江市林業(yè)局，江蘇 鎮(zhèn)江 212000)

森林生態(tài)系統(tǒng)是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，是筑牢生態(tài)屏障、建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)、保障生態(tài)安全、促進(jìn)林業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要載體。森林資源具有多種功能，可以提供多種物質(zhì)和服務(wù)。森林資源的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益是同一的，對其進(jìn)行任何單一目的經(jīng)營管理都將產(chǎn)生許多重要的額外效益。

1 實(shí)行森林采伐限額管理的背景意義

鎮(zhèn)江市地處江蘇省中南部，枕山瀕(長)江擁(大運(yùn))河，丘陵崗地面積比例較大，發(fā)展林業(yè)具有優(yōu)越的自然稟賦條件。截至“十三五”期末，全市森林面積92 845 hm2，森林覆蓋率為20.01%，森林蓄積量255萬m3；根據(jù)第九次全國森林資源清查成果，全國森林覆蓋率22.96%，鎮(zhèn)江市森林覆蓋率較全國低近3%。

全市森林資源種類較為豐富，但森林資源總量不足、整體質(zhì)量不高、分布不均、結(jié)構(gòu)不合理，與保障國土生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求還有一定差距。為保證森林資源總量不斷增加，森林質(zhì)量和效益不斷提高，切實(shí)抓好林木采伐管理，合理利用森林資源就顯得尤為重要。2020年7月1日，新修訂的《中華人民共和國森林法》正式施行，其中對森林采伐限額制度也做了相應(yīng)規(guī)定，有效落實(shí)采伐管理政策，合理編制年采伐限額，依法實(shí)行采伐限額管理，是嚴(yán)格控制森林資源消耗和維持穩(wěn)定森林年采伐量的重要手段，對于保障鎮(zhèn)江市森林資源持續(xù)增長、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境不斷改善、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

2 執(zhí)行森林采伐限額管理的主要做法

“十三五”期間，鎮(zhèn)江市將森林采伐限額管理作為森林資源保護(hù)的重點(diǎn)工作來抓，各縣區(qū)落實(shí)責(zé)任，采取措施，嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額管理各項(xiàng)要求和任務(wù)，確保全市森林采伐限額管理工作的順利實(shí)施。

2.1 規(guī)范作業(yè)設(shè)計(jì)

在辦理林木采伐手續(xù)前，要求各地組織相應(yīng)資質(zhì)的調(diào)查設(shè)計(jì)人員深入伐塊，按照技術(shù)規(guī)程進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，主要包括林分狀況調(diào)查、面積調(diào)查、蓄積調(diào)查、采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、更新作業(yè)設(shè)計(jì)等，調(diào)查設(shè)計(jì)人員需準(zhǔn)確記錄外業(yè)活動(dòng)數(shù)據(jù)，保證調(diào)查設(shè)計(jì)的精度和質(zhì)量，確保作業(yè)設(shè)計(jì)書的規(guī)范、完整。其中，成片林的林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)可由縣級(jí)以上林業(yè)主管部門或林業(yè)技術(shù)單位承擔(dān)，零星林木的采伐作業(yè)設(shè)計(jì)可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)林業(yè)管理機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門承擔(dān)。

2.2 嚴(yán)格審核審批

認(rèn)真審核采伐單位或個(gè)人提交的林木采伐申報(bào)材料，尤其是材料中涉及的數(shù)據(jù)、單位以及材料的有效性和真實(shí)性等，確保報(bào)批材料齊全無誤后，開具林木采伐許可證或轉(zhuǎn)報(bào)。同時(shí)，采取切實(shí)有效措施，著重做好林木采伐申報(bào)審核審批“3條線”不碰采伐禁區(qū)“紅線”、不超采伐限額“底線”、不越采伐審批“防線”，確保森林資源持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

2.3 嚴(yán)控采伐限額

嚴(yán)格按照“十三五”期間采伐限額批復(fù)要求，加強(qiáng)對林木采伐和森林采伐限額執(zhí)行情況的監(jiān)管、指導(dǎo)和服務(wù)，嚴(yán)控采伐限額，確保不出現(xiàn)商品林和公益林之間限額串用、各分項(xiàng)限額指標(biāo)突破、不同單位間限額互相挪用等現(xiàn)象。對林相優(yōu)化、低效林分改造等情況出現(xiàn)限額不足時(shí)，及時(shí)申報(bào)追加限額指標(biāo)，進(jìn)而為全市做好樹種結(jié)構(gòu)珍貴化、彩色化、效益化調(diào)整，發(fā)展材質(zhì)優(yōu)良、效益顯著、前景廣闊的樹種資源做好保障。

2.4 強(qiáng)化跡地監(jiān)管

強(qiáng)化林木采伐過程管理，加大跡地更新檢查力度，按照森林、林木采伐更新作業(yè)設(shè)計(jì)書要求，重點(diǎn)核實(shí)植被恢復(fù)地點(diǎn)、樹種、密度、規(guī)格等是否與林木采伐更新作業(yè)設(shè)計(jì)書或使用林地森林植被異地恢復(fù)設(shè)計(jì)方案一致，確保植被恢復(fù)質(zhì)量。對采伐跡地更新造林實(shí)行全程監(jiān)管并做到“2個(gè)不批”：更新質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的下年度不批，對生態(tài)環(huán)境有影響且更新不符合要求的堅(jiān)決不批?！笆濉逼陂g，對丹陽、句容、揚(yáng)中和京口、新區(qū)進(jìn)行了跡地恢復(fù)情況的雙隨機(jī)抽查，進(jìn)一步確保植被更新、恢復(fù)落實(shí)到位。

2.5 深入采伐標(biāo)段現(xiàn)場勘查

對于報(bào)批的林木采伐項(xiàng)目，前期主動(dòng)介入，了解采伐項(xiàng)目情況，并與采伐個(gè)人或單位詳細(xì)說明報(bào)批流程和需要提供的有關(guān)材料，使其在辦理林木采伐項(xiàng)目過程中盡可能少走彎路，用最短的時(shí)間，最快的方式完成報(bào)批手續(xù)，進(jìn)一步提升服務(wù)效能。收到申報(bào)材料后，深入到各標(biāo)段進(jìn)行現(xiàn)場勘查，仔細(xì)核實(shí)林木采伐的面積、權(quán)屬、小班號(hào)等，確保采伐現(xiàn)場與提交申報(bào)材料中的內(nèi)容一致，提高申報(bào)材料的質(zhì)量。

3 年森林采伐限額執(zhí)行情況分析

根據(jù)《省政府關(guān)于全省“十三五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》(蘇政復(fù)[2016]36號(hào))，按照采伐總量控制、分類管理的原則，全面落實(shí)采伐管理政策，加強(qiáng)監(jiān)管指導(dǎo)和服務(wù)，“十三五”期間年森林采伐限額得到較好控制。

3.1 森林采伐限額指標(biāo)

省下達(dá)本市“十三五”期間年森林采伐限額為90 251 m3，包括：國有林采伐限額為5 732 m3，集體林采伐限額為84 518 m3。其中，商品林采伐限額為75 322 m3，包括：主伐57 262 m3，撫育采伐14 658 m3，低產(chǎn)林改造3 402 m3；公益林采伐限額14 929 m3，包括：撫育采伐7 726 m3，更新采伐5 845 m3，低效林改造1 358 m3。

3.2 森林采伐限額執(zhí)行情況

2016—2020年度，全市森林采伐總蓄積量為81 446.614 2 m3，5年度森林采伐量分別為25 997，17 561，11 721.835 2，11 638.61，14 528.169 m3。全市每年森林采伐蓄積量均未突破年森林采伐限額指標(biāo)，采伐蓄積量基本呈逐年下降趨勢，2020年采伐蓄積量較2016年減少1萬m3以上。2016—2020年年森林采伐情況詳見表1。

表1 年森林采伐情況 m3

3.2.1 2016—2020年度公益林采伐情況 2016—2020年度，公益林采伐蓄積量共計(jì)8 827.13 m3，分別為1 868,2 795,2 256,870.3，1 037.83 m3，均未突破年森林采伐限額各分項(xiàng)指標(biāo)。2017年，在國有林場建設(shè)方面，針對密度過大、林木競爭激烈的林分，重點(diǎn)開展了森林撫育工作，調(diào)整林分密度，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林木生長；同時(shí)，針對低產(chǎn)低效林，在撫育基礎(chǔ)上，補(bǔ)植“三化”樹種，進(jìn)行林相改造，精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量和效益，所以2017年公益林更新采伐及撫育采伐蓄積量相對其他年度多。具體分項(xiàng)采伐情況詳見表2。

表2 公益林采伐情況 m3

3.2.2 2016—2020年度商品林采伐情況 2016—2020年度，商品林采伐蓄積量共計(jì)72 619.484 2 m3，分別為24 129,14 766,9 465.835 2,10 768.31,13 490.339 m3，均未突破年森林采伐限額各分項(xiàng)指標(biāo)。其中，商品林主伐基本呈逐年下降趨勢，因2016年大面積楊樹面臨成熟待伐狀態(tài)，故商品林主伐蓄積量較大。具體分項(xiàng)采伐情況詳見表3。

表3 商品林采伐情況 m3

森林采伐限額執(zhí)行中存在的問題及不足

“十三五”期間，本市年森林采伐限額雖得到了較好地控制，林木采伐工作順利有序開展，但在執(zhí)行森林采伐限額的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)一些問題，主要有：部分縣、區(qū)基層林政管理隊(duì)伍力量薄弱，人員專業(yè)知識(shí)有待提高；個(gè)別地方采伐作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，存在填寫不完整或不規(guī)范情況；部分群眾對林木采伐相關(guān)的法律法規(guī)知之不多、了解甚少，林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳有待加強(qiáng)；采伐跡地后續(xù)監(jiān)管力度有待加強(qiáng)，尤其是公益林更新采伐后管護(hù)工作需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

5 森林采伐限額執(zhí)行建議

2021年是執(zhí)行“十四五”年森林采伐限額的開局之年，江蘇省政府《關(guān)于全省“十四五”期間年森林采伐限額的批復(fù)》(蘇政復(fù)[2021]14號(hào))已印發(fā)，全市要在進(jìn)一步加強(qiáng)森林采伐管理，落實(shí)屬地管理責(zé)任上下功夫，采取有效措施，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，使林木采伐各分項(xiàng)指標(biāo)嚴(yán)格控制在限額計(jì)劃之內(nèi)。

(1)落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管。切實(shí)加強(qiáng)對全市森林采伐限額工作的管理和組織領(lǐng)導(dǎo)，在采伐管理工作中，明確各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及業(yè)主、國有林場是直接責(zé)任人，嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究制度，保證采伐管理工作順利進(jìn)行。強(qiáng)化林木采伐審批事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管，真正做到“事前申報(bào)材料把關(guān)、事中現(xiàn)場查驗(yàn)過關(guān)、事后跡地更新通關(guān)”，確保林木采伐項(xiàng)目不發(fā)生超面積、超蓄積審核審批行為，保護(hù)和利用好鎮(zhèn)江市珍貴的森林資源。

(2)重視核查，限期更新。為確保森林資源可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)越采越多，越采越好，青山常在，永續(xù)利用，防止采伐跡地撂荒和林地流失，應(yīng)高度重視采伐跡地更新及后續(xù)管護(hù)工作，不定期對采伐跡地更新情況進(jìn)行核查，督促采伐個(gè)人或單位保質(zhì)保量完成更新造林。同時(shí)，注重跡地更新工作與鄉(xiāng)土樹種有機(jī)結(jié)合，因地制宜，鼓勵(lì)推廣鄉(xiāng)土樹種進(jìn)行采伐跡地的植被更新，由單純追求數(shù)量增長向量質(zhì)并重轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)展和提升全市森林資源質(zhì)量。

(3)緊控限額，嚴(yán)格把關(guān)。進(jìn)一步強(qiáng)化林木采伐審核審批管理，嚴(yán)格執(zhí)行森林限額采伐、林木憑證采伐制度。首先嚴(yán)把作業(yè)設(shè)計(jì)關(guān)、審批關(guān)與發(fā)證關(guān)。所有采伐地塊，要求縣級(jí)林業(yè)主管部門必須進(jìn)行現(xiàn)場查驗(yàn)，核對作業(yè)設(shè)計(jì)書，按權(quán)限審批發(fā)證。其次改革和完善集體林采伐管理，根據(jù)國家、省有關(guān)文件要求，嚴(yán)格執(zhí)行省林業(yè)局在采伐更新審批范圍、限額指標(biāo)管理、簡化審批手續(xù)、采伐公示等方面的規(guī)定，進(jìn)一步鞏固集體林權(quán)改革成果，促進(jìn)森林資源科學(xué)經(jīng)營和持續(xù)利用。同時(shí)，做好林木采伐臺(tái)賬管理，時(shí)刻掌握森林采伐限額各項(xiàng)指標(biāo)，確保不發(fā)生超限額采伐現(xiàn)象。

(4)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高效率。隨著行政審批制度改革的不斷深化，林木采伐的審批權(quán)限也隨之下放，同時(shí)國家林業(yè)和草原局、省林業(yè)局也出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，對公益林、商品林等林木采伐的審核審批提出了更為明確的要求。為進(jìn)一步做好森林采伐限額管理工作，“十四五”期間，可采取通過集中培訓(xùn)、在線學(xué)習(xí)、線下研討等方式，要求業(yè)務(wù)人員熟練掌握江蘇省林木采伐管理有關(guān)要求，大力提升林政管理人員的業(yè)務(wù)水平，提高林木采伐審核審批效率，確保林木采伐前期作業(yè)設(shè)計(jì)準(zhǔn)確無誤，中期現(xiàn)場查驗(yàn)及時(shí)到位，后期跡地更新驗(yàn)收合格。

(5)廣泛宣傳，營造氛圍。進(jìn)一步加大林木采伐管理工作宣傳力度，擴(kuò)大宣傳覆蓋面，通過網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、行風(fēng)熱線等多種形式不定期向廣大群眾及項(xiàng)目單位進(jìn)行普法宣傳，提高公眾對保護(hù)森林資源重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，營造全社會(huì)保護(hù)森林、合理使用森林資源的良好氛圍。同時(shí)，配合相關(guān)執(zhí)法部門做好與森林資源采伐相關(guān)的行政執(zhí)法工作，嚴(yán)厲打擊盜伐、濫伐等破壞森林資源的行為，對破壞森林資源的不法分子敲響警鐘，進(jìn)一步降低非法破壞森林資源案件的發(fā)生概率，形成全社會(huì)“眼中有林、心中有法”的愛林護(hù)林意識(shí)。