□ 中國民用航空飛行學(xué)院 許凌潔/文

民用航空監(jiān)察員，是指按照《中國民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》（CCAR-118-R4）取得監(jiān)察員資格的民航各級行政機關(guān)的執(zhí)法崗位工作人員和受中國民用航空局委托從事民航行政執(zhí)法工作的具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織編制內(nèi)工作人員。簡言之，民航監(jiān)察員即民航執(zhí)法人員。

民航規(guī)章作為民航法律規(guī)范體系中數(shù)量最多，適用范圍最廣，內(nèi)容最為明確具體的法律規(guī)范，是民航監(jiān)察員從事執(zhí)法工作主要和重要的依據(jù)。民航監(jiān)察員在實際工作中經(jīng)常面對的困惑就是對民航規(guī)章讀得了，但讀不懂；讀得懂，但不會適用，或者適用起來拿不準，這就涉及到對民航規(guī)章的理解和適用問題。

民航監(jiān)察員對規(guī)章理解和適用存在的主要問題及原因

具體而言，民航監(jiān)察員在規(guī)章理解和適用上存在如下問題：

第一，規(guī)章理解的片面性。由于路徑依賴等因素，不同專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)察員在規(guī)章理解上存在偏差、不統(tǒng)一，表現(xiàn)為在實務(wù)中做法不一，甚至出現(xiàn)同一行為定性和處罰不一致的情況，損害執(zhí)法機關(guān)的公正和權(quán)威。

這個問題的產(chǎn)生有民航規(guī)章立法上的問題。民航領(lǐng)域的規(guī)章立法更加注重操作和行為的規(guī)范，因此規(guī)章立法工作既要體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)要求，也要遵循立法原理和立法技術(shù)規(guī)范。過于強調(diào)立法表述在本專業(yè)領(lǐng)域的“好用”，忽視了同一內(nèi)涵概念的名稱規(guī)范統(tǒng)一性等立法規(guī)范性問題，長期以來又成為了本專業(yè)領(lǐng)域的特有慣例，沿襲下來。按照技術(shù)標準去確定法律概念和法律規(guī)則，導(dǎo)致同一術(shù)語在不同規(guī)章中概念不一，有的甚至和國家基本法律中的相關(guān)概念存在差異，這也帶來了民航監(jiān)察員在規(guī)章理解上的困惑。

第二，規(guī)章理解上過于注重技術(shù)思維，缺乏法律思維。法律規(guī)范與技術(shù)標準具有不同的屬性，前者體現(xiàn)了國家意志，具有普遍適用性和強制性；后者則體現(xiàn)社會文明、科技進步的程度，具有跨國界的廣泛適用性?！吨腥A人民共和國標準化法》將標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準。國家標準又分為強制性標準、推薦性標準。強制性標準是必須實施的，即以法律保障強制性標準的實施。民航規(guī)章大部分包含技術(shù)性標準，尤其是涉及飛行運行、適航管理、空域管理、機場管理等方面，民航監(jiān)察員以技術(shù)標準思維和視角去理解規(guī)章，不同于以法律的思維和視角理解，技術(shù)標準與法律規(guī)范的屬性不同、關(guān)系混淆，導(dǎo)致監(jiān)管尺度、監(jiān)管方式均采用法律的強制性，技術(shù)的進步難免受制于法律規(guī)范修訂的滯后性。

這個問題的產(chǎn)生受民航技術(shù)管理的特點和我國民航規(guī)章形成歷程影響。我國民航規(guī)章，尤其是飛行運行、適航管理、空域管理等領(lǐng)域的規(guī)章，早期多借鑒國外先進經(jīng)驗。經(jīng)驗的借鑒確實有利于我國民航規(guī)章體系的快速構(gòu)建并有效地規(guī)范了我國民航的初期發(fā)展。然而，隨著中國民航發(fā)展由高速進入高質(zhì)量發(fā)展的階段，民航規(guī)章需要立足本國國情，進行規(guī)范與創(chuàng)新。對于西方經(jīng)驗和法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，在符合民航內(nèi)在運行特點和規(guī)律的前提下進行借鑒和適用，要體現(xiàn)中國特色，使借鑒成果更加符合我國實際。

第三，規(guī)章理解的孤立性。民航監(jiān)察員囿于自己的監(jiān)管專業(yè)、法律知識，在監(jiān)管中往往習(xí)慣于學(xué)習(xí)、研究自己專業(yè)的規(guī)章，執(zhí)法中習(xí)慣于適用自己專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)章，導(dǎo)致對某一問題認識不全面，法律適用不充分，甚至可能導(dǎo)致監(jiān)管遺漏。這種問題來源于監(jiān)察員對中國特色社會主義法律體系的認知不夠，對民航規(guī)章從體系角度的認知不足。

解決民航監(jiān)察員規(guī)章理解和適用問題的對策

針對上述問題，要解決民航監(jiān)察員對規(guī)章理解適用的困惑，需要對監(jiān)察員加以相關(guān)的培訓(xùn)教育，使之具備以下認識和能力。

（一）學(xué)習(xí)中國特色社會主義法律體系，理解民航法律規(guī)范體系的廣義概念，體系化、全方位掌握相關(guān)法律規(guī)范

民航監(jiān)察員往往對民航領(lǐng)域的法律規(guī)范更加熟悉，部分監(jiān)察員更是認為只要熟悉好本專業(yè)規(guī)章，了解民航規(guī)章體系就可以了。然而，現(xiàn)實問題的復(fù)雜性，很多問題只靠民航法律規(guī)范體系是無法解決的。

傳統(tǒng)的民航法理論認為民用航空法律規(guī)范體系僅指以《民用航空法》為基礎(chǔ)和龍頭，與民航行政法律為基本內(nèi)容，以民航規(guī)章為民航法律法規(guī)的具體細化，并輔之以民航其他規(guī)范性文件的自上而下法律位階不同、效力等級依次降低的法律規(guī)范體系，至多再加上民航國際公約。

然而，社會生活日趨復(fù)雜，法律規(guī)范日漸增多，復(fù)雜多變的社會關(guān)系催生出各領(lǐng)域多層次法律規(guī)范，可以說這些法律規(guī)范為人類生活編織了縱橫交錯細密的法網(wǎng)。單一違法行為可能觸發(fā)民事責(zé)任、行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任；可能在民事責(zé)任中又存在著侵權(quán)和違約的競合，在行政責(zé)任中，存在多個領(lǐng)域行政監(jiān)管的并行。民航活動同樣具有人類活動的復(fù)雜性，且民航的重資本性、高科技性、高風(fēng)險性，國際性等特征使得民航活動不僅僅牽涉到狹義航空法律規(guī)范，更涉及國家相關(guān)法律規(guī)范。其中，比較重要的包括：《民法典》、《安全生產(chǎn)法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政訴訟法》、《公務(wù)員法》等。

因此，監(jiān)察員需要學(xué)習(xí)中國特色社會主義法律體系，了解不同法律部門及相關(guān)法律的主要內(nèi)容；同時，建立廣義的民航活動概念和廣義的民航法律規(guī)范體系概念——包括狹義的民航法律法規(guī)體系，以及民航國際公約、國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)范，以及國家標準、行業(yè)標準。避免畫地為牢，跳出民航領(lǐng)域，以體系化、結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的思維去看待問題，深入分析問題，這樣才能理解規(guī)章，找全法律規(guī)范，正確、全面適用法律規(guī)范。

（二）學(xué)習(xí)并掌握立法原理和立法技術(shù)規(guī)范，學(xué)會讀懂法律規(guī)范

良好的立法技術(shù)可以有效表達立法者的意圖，邏輯嚴謹，規(guī)定清晰明確，便于理解和適用。對于民航監(jiān)察員而言，通過相關(guān)學(xué)習(xí)，對規(guī)章理解和把握要注意掌握：效力層級、結(jié)構(gòu)框架、目的依據(jù)原則、法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)、法律用語概念等，并具備一定的中文閱讀理解水平。

第一，效力層級就是要求閱讀法律文件時首先判斷文件的效力等級是屬于法律、法規(guī)、規(guī)章還是其他規(guī)范性文件。具體的判斷要依據(jù)《立法法》及相關(guān)規(guī)范制定要求。實務(wù)中也可以簡單識別，通過看文件名稱是“法”、“條例”還是“規(guī)定”，看發(fā)文單位，是“主席令”、“國務(wù)院令”還是“部長令”等。判斷效力層級是正確適用法律規(guī)范的前提，在適用時先進行基本合法性審查，即下位法不能與上位法相抵觸，理解特別法優(yōu)于一般法，后法優(yōu)于先法的適用規(guī)則。這不僅僅是對民航法制部門工作人員的要求，其他專業(yè)監(jiān)察員也都應(yīng)當(dāng)具備這樣的基本判斷能力。

第二，框架結(jié)構(gòu)就是把握法律規(guī)范性文件的一般性結(jié)構(gòu)，即總則、分則和附則，了解總則規(guī)定一般性內(nèi)容，涵蓋分則；分則的規(guī)定與總則不一致的，采用總則規(guī)定，或者分則有理解歧義的，以總則規(guī)定判斷；法律責(zé)任應(yīng)與義務(wù)對應(yīng)，避免出現(xiàn)有義務(wù)而無責(zé)任的情況，即便這種責(zé)任不規(guī)定在本規(guī)章中，也應(yīng)有概括或援引。

第三，立法目的依據(jù)和基本原則。目的依據(jù)是立法的起源，起到根基和統(tǒng)攝全文的作用；而基本原則起到指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法的作用，具有補足法律漏洞的功能。在適用法律時，有具體規(guī)則用規(guī)則，無規(guī)則用原則。

第四，條款結(jié)構(gòu)。法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，指法律規(guī)范諸要素的邏輯聯(lián)結(jié)方式，即從邏輯的角度看法律規(guī)范是由哪些部分或要素來組成的，以及這些部分或要素之間是如何聯(lián)結(jié)在一起。法律規(guī)范通常由假定、處理、制裁三個部分構(gòu)成，采用“如果……，則……；否則……”的公式。如《民用航空法》第199條規(guī)定航空人員玩忽職守，或者違反規(guī)章制度，導(dǎo)致發(fā)生重大飛行事故，造成嚴重后果的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。分析之，即假定航空人員玩忽職守，或者違反規(guī)章制度，導(dǎo)致發(fā)生重大飛行事故，造成嚴重后果的，則制裁——依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。

第五，法律概念的理解。了解、掌握法律概念的基本理論對于正確的法律適用而言具有基礎(chǔ)性的意義。法律概念有狹義與廣義之別。狹義上的法律概念指的是，為法律和法學(xué)所獨有并具有特定之法律意義的概念，如“無因管理”、“緊急避險”。而廣義上的法律概念指的則是一切具有法律意義的概念，它既包括狹義上的法律概念或者說專門概念，也包括其他可能起源于日常生活但具有法律意義的概念，如“自然人”、“財產(chǎn)”。一個日常用語一旦成為法律概念，便具有特定的含義，尤其是其蘊涵著相關(guān)的法律規(guī)范。另外，一些法律制度設(shè)定的法律概念也固定了其特有含義，即便不予以明確，也能以慣常規(guī)定而理解。因此，民航監(jiān)察員掌握法律概念就非常重要。具體包括：一是學(xué)習(xí)相關(guān)的法律規(guī)范，將法律概念與其涵攝的法律規(guī)范聯(lián)系起來認識，如提及機長要聯(lián)系到機長的職責(zé)和機長權(quán)力；提及某下機時摔傷、死亡則要聯(lián)系到承運人責(zé)任規(guī)則、航空事故認定等；二是認識到法律概念中涉及一些未被確定的價值要素，蘊涵著立法者的價值判斷，在理解時需要借助價值觀，并需要一些技術(shù)手段將主觀評價客觀化；三是掌握固有法律概念，理解相關(guān)概念的區(qū)別。如以上、以下、以內(nèi)、不足、超過在數(shù)方面是否包含本數(shù)；吊銷、撤銷、注銷的性質(zhì)含義；許可、備案的區(qū)別；法人與法定代表人的區(qū)別等等。

第六，中文用語理解。有些條文并不涉及法律專業(yè)術(shù)語的理解問題，而影響理解的反而是中文語意和邏輯結(jié)構(gòu)。例如行政訴訟起訴期和行政復(fù)議申請期的區(qū)別?！缎姓V訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”行政訴訟起訴期原則上為6個月，但“有例外，從例外”，意味著只要特別法規(guī)定和6個月不一樣的，就適用特別法的規(guī)定，可能多于6個月，也可能少于6個月；但行政復(fù)議申請期限則不同?！缎姓?fù)議法》第9條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外?！奔葱姓?fù)議原則上為60日，法律規(guī)定超過60日的，適用該法律規(guī)定。即意味著，若特別法規(guī)定多于60日的，適用特別法規(guī)定；但若特別法規(guī)定少于60日的，仍應(yīng)適用60日，也就是說行政復(fù)議申請期限只能大于等于60日。

（三）了解規(guī)章制定背景，理解規(guī)章價值取向

法律應(yīng)社會生活需要而誕生，應(yīng)社會生活發(fā)展變遷而變化，法律應(yīng)立足于現(xiàn)實又超越現(xiàn)實，具有一定的預(yù)見性。法律的修訂源于該法律滯后于當(dāng)下，更源于對未來的需求，以及立法者的價值取向和價值引領(lǐng)。因此，每一部法律均有立法目的，每一部法律的變遷都反映了該領(lǐng)域的發(fā)展變化。民航規(guī)章概莫能外。因此，對于規(guī)章的學(xué)習(xí)理解，需要格外關(guān)注立法目的和立法原則，學(xué)習(xí)立法者釋法的立法說明，新舊條文一一對照學(xué)習(xí)，思考為什么這樣修訂，修訂前是怎么的狀況，修訂后有怎樣的變化，預(yù)計會產(chǎn)生怎樣的社會效果。

法律規(guī)定背后存在著價值判斷，以控權(quán)為核心和目標的行政法律規(guī)范，在設(shè)計法條時往往都能體現(xiàn)出對行政機關(guān)的控權(quán)，對相對人權(quán)利的保護。在對行政監(jiān)管活動涉及民事主體權(quán)利時，民航規(guī)章如何立法，如何實現(xiàn)有效監(jiān)管的同時保障民事主體的權(quán)利，避免以權(quán)力侵入權(quán)利是一個涉及法治核心的根本性問題。處理不好，可能帶來巨大隱患。這考驗著立法者的法治理念和立法技術(shù)，既不能越權(quán)，也要更好地履職；既要體現(xiàn)監(jiān)管者的意圖，又要給民事主體留下自治的空間；既要有效開展市場監(jiān)管，又要把握自身行為的合法性、合理性和必要性。

我國憲法明確規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。行政機關(guān)通過人民的立法獲得行政權(quán)力，是為履行法律賦予的職責(zé)，管理公共事務(wù)，服務(wù)人民，建設(shè)社會主義事業(yè)。安全是民航業(yè)的生命，行業(yè)監(jiān)管是民航行政機關(guān)的首要職責(zé)，民航監(jiān)察員就是履行職責(zé)的具體行動者，其政治素質(zhì)、法治觀念、執(zhí)法理念和執(zhí)法能力直接影響到民航監(jiān)管水平的高低，影響到民航發(fā)展質(zhì)量和人民的獲得感。推進民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要從民航監(jiān)察員自身完善出發(fā)。本文從對民航規(guī)章的理解和適用這一具體方面出發(fā)，明監(jiān)察員自我完善、自我革新之勇氣和精神，促民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的早日實現(xiàn)。