邱 峰，張 渝，孫 奕，靖廣林

(江蘇省農(nóng)藥總站，江蘇 南京 210017)

2017年，新修訂的《條例》為充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的合理配置作用，通過(guò)立法的形式，適度開(kāi)放了農(nóng)藥委托加工與分裝，并設(shè)定了農(nóng)藥委托加工的條件與管理辦法。新條例規(guī)定：“委托加工、分裝農(nóng)藥的，委托人應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的農(nóng)藥登記證，受托人應(yīng)當(dāng)取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。委托人應(yīng)當(dāng)對(duì)委托加工、分裝的農(nóng)藥質(zhì)量負(fù)責(zé)”。新規(guī)定不僅降低了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，有效推動(dòng)了產(chǎn)品、產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)資源共享，并有效促進(jìn)農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)不斷做大做強(qiáng)，如：北方的企業(yè)生產(chǎn)防治柑橘病蟲(chóng)害的農(nóng)藥，就可以委托南方的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)；對(duì)于一些規(guī)模較小的農(nóng)藥企業(yè)，難以登記農(nóng)藥新品種，則可以承接大型農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的委托加工，保持企業(yè)的正常生產(chǎn)；滿足小批量、個(gè)性化產(chǎn)品生產(chǎn)訂單需求等。但近年來(lái)，隨著農(nóng)藥委托加工市場(chǎng)不斷發(fā)展，少數(shù)不法企業(yè)受巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，未能嚴(yán)格按照條例規(guī)定要求依法進(jìn)行農(nóng)藥委托加工生產(chǎn)，甚至偷偷進(jìn)行違法違規(guī)生產(chǎn)等，造成農(nóng)藥產(chǎn)品市場(chǎng)質(zhì)量問(wèn)題多發(fā)，加之各地后續(xù)監(jiān)管手段和能力參差不齊，農(nóng)藥委托加工逐漸遠(yuǎn)離政策制定的初衷。

1 當(dāng)前農(nóng)藥委托加工管理存在的問(wèn)題

從近幾年的農(nóng)藥監(jiān)管情況來(lái)看，農(nóng)藥委托加工市場(chǎng)主要存在如下幾個(gè)方面問(wèn)題：

1.1 違法委托加工問(wèn)題突出 少數(shù)不法企業(yè)為牟取暴利，違反國(guó)家法律規(guī)定，違法委托生產(chǎn)加工高毒、高殘留等國(guó)家明令禁止生產(chǎn)的農(nóng)藥產(chǎn)品，更有甚者通過(guò)編造虛假委托加工協(xié)議或利用廢棄閑置廠房偷偷進(jìn)行地下生產(chǎn)假農(nóng)藥的方式，逃避部門監(jiān)管。如：2020年，某農(nóng)業(yè)科技有限公司非法委托地下小工廠，將未登記的化合物成份作為隱性成分添加在農(nóng)藥里，加工生產(chǎn)“稻稻全”、“稻豐寶”等偽劣農(nóng)藥產(chǎn)品，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民合法權(quán)益。

1.2 產(chǎn)品質(zhì)量難以保證 雖然《條例》明確規(guī)定由委托方對(duì)委托加工農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，但在實(shí)際生產(chǎn)加工過(guò)程中，委托方大都僅僅通過(guò)協(xié)議方式對(duì)委托加工產(chǎn)品質(zhì)量約束，卻很少真正參與受托方實(shí)際生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)品質(zhì)量管理，難以保證受托方是否嚴(yán)格按照產(chǎn)品農(nóng)藥登記證規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量不合格情況時(shí)有發(fā)生。根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于2020年農(nóng)藥監(jiān)督抽查結(jié)果的通報(bào)》(農(nóng)辦農(nóng)〔2021〕9號(hào))結(jié)果，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織的全國(guó)農(nóng)藥監(jiān)督抽查，共檢出433個(gè)不合格樣品，其中經(jīng)標(biāo)稱生產(chǎn)企業(yè)確認(rèn)為其委托加工或受委托加工的樣品共89個(gè)，占不合格樣品總數(shù)>20%。

1.3 安全環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)隱患較大 委托加工的農(nóng)藥制劑產(chǎn)品種類眾多，國(guó)內(nèi)已登記的不同劑型、不同含量農(nóng)藥制劑產(chǎn)品多達(dá)上萬(wàn)種。同一種劑型的不同農(nóng)藥因有效成分含量不同，其生產(chǎn)工藝也不完全一樣，因此在生產(chǎn)過(guò)程中，其環(huán)保和安全管理標(biāo)準(zhǔn)也不相同，如農(nóng)藥乳油產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中需使用甲醇、N,N-二甲基甲酰胺、甲苯和二甲苯等有機(jī)溶劑，根據(jù)《農(nóng)藥乳油中有害溶劑限量》(HG/T4536-2013)規(guī)定，其對(duì)不同溶劑限量標(biāo)準(zhǔn)不同，如標(biāo)準(zhǔn)要求N,N-二甲基甲酰胺溶劑質(zhì)量分?jǐn)?shù)限量標(biāo)準(zhǔn)為≤2%，而對(duì)甲醇質(zhì)量分?jǐn)?shù)限量標(biāo)準(zhǔn)為≤5%。同時(shí)，不同有機(jī)溶劑，其危險(xiǎn)性系數(shù)高低不同，也將導(dǎo)致生產(chǎn)過(guò)程中安全風(fēng)險(xiǎn)隱患不可控因素有所升高。

2 農(nóng)藥委托加工監(jiān)管難度大的原因

農(nóng)藥委托加工監(jiān)管難度大，主要有以下幾方面原因：

2.1 委托、受托企業(yè)分布面廣，加工產(chǎn)品種類眾多 農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量多，產(chǎn)品種類多，加之委托加工門檻較低，導(dǎo)致農(nóng)藥委托加工分布非常分散。以江蘇省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省已取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)200余家，共登記農(nóng)藥制劑產(chǎn)品4 900余種。2020年，江蘇省農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)受外省農(nóng)藥企業(yè)委托加工農(nóng)藥產(chǎn)品約360種，委托外省農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)加工農(nóng)藥產(chǎn)品約上千種。因此，要將這些數(shù)量眾多且分散的委托加工群體監(jiān)管到位，存在較大難度。

2.2 農(nóng)藥委托加工缺少有效信息化監(jiān)管手段 目前，全國(guó)農(nóng)藥委托加工數(shù)量多，大部分省市雖已建成相應(yīng)的農(nóng)藥信息化監(jiān)管平臺(tái)，但未能在全國(guó)進(jìn)行有效信息互通和數(shù)據(jù)共享，各地管理部門在實(shí)際工作中還存在委托加工企業(yè)底數(shù)不清，產(chǎn)品不詳?shù)惹闆r，無(wú)法開(kāi)展針對(duì)性的監(jiān)管。這就亟需建立全國(guó)農(nóng)藥委托加工數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，建立全國(guó)委托加工信息管理動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)藥委托加工信息互通共享。

2.3 農(nóng)藥委托加工的有效監(jiān)管機(jī)制有待完善 農(nóng)藥委托加工屬于化工生產(chǎn)環(huán)節(jié)之一，其生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)管除農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門外，還涉及生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理和公安等部門，如根據(jù)2021年3月新實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》要求，受托方受委托生產(chǎn)的制劑產(chǎn)品排污，必須依法取得生態(tài)環(huán)境部門的排污許可。此外，委托加工產(chǎn)品的設(shè)施設(shè)備還需通過(guò)應(yīng)急管理部門的驗(yàn)收方可進(jìn)行生產(chǎn)等。但各地各部門對(duì)農(nóng)藥委托加工監(jiān)管重視程度不一，監(jiān)管能力參差不齊，有的地區(qū)對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)委托加工監(jiān)管幾乎處于空白，勢(shì)必會(huì)給部分利欲熏心的生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)可乘之機(jī)。

3 做好農(nóng)藥委托加工后續(xù)監(jiān)管的建議

隨著農(nóng)藥委托加工業(yè)務(wù)量的不斷增加，必須要加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，進(jìn)一步完善和規(guī)范委托加工市場(chǎng)秩序，主要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展：

3.1 利用信息化監(jiān)管平臺(tái)，加強(qiáng)委托加工源頭管控 依托現(xiàn)有的中國(guó)農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺(tái)，探索建立集全國(guó)農(nóng)藥委托加工信息數(shù)據(jù)共享的管理模塊，建立“2+1+1”委托加工數(shù)據(jù)管理檔案，即“兩家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)簽署一份委托加工協(xié)議對(duì)應(yīng)一個(gè)編號(hào)”。各地農(nóng)藥管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)委托和受托資格條件審查，重點(diǎn)審查委托人是否取得相應(yīng)委托加工(分裝)產(chǎn)品的農(nóng)藥登記證，受托人是否已取得所在省農(nóng)業(yè)行政主管部門頒發(fā)的農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。委托加工的農(nóng)藥是否符合國(guó)家或省農(nóng)藥相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)品所屬劑型是否與受托方農(nóng)藥生產(chǎn)許可證中劑型相一致。其次，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥委托加工(分裝)協(xié)議的審查，重點(diǎn)審查委托加工的農(nóng)藥產(chǎn)品名稱、種類、數(shù)量及委托加工期限等內(nèi)容。

3.2 建立多部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化生產(chǎn)過(guò)程中監(jiān)管 在農(nóng)藥委托加工信息互通互享的基礎(chǔ)上，推動(dòng)各地建立起農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急管理和公安等多部門協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制，明確各方職責(zé)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)委托加工農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，重點(diǎn)檢查受托方是否按照產(chǎn)品農(nóng)藥登記證標(biāo)明的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)藥生產(chǎn)許可證規(guī)定的生產(chǎn)條件組織生產(chǎn)，在農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽檢中，加強(qiáng)對(duì)此類農(nóng)藥產(chǎn)品的抽查力度；生態(tài)環(huán)境部門加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中排污環(huán)節(jié)管控，重點(diǎn)關(guān)注委托加工產(chǎn)品是否具備環(huán)保手續(xù)，是否按照《排污許可證管理?xiàng)l例》規(guī)定要求依法排污；應(yīng)急管理部門重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品安全生產(chǎn)條件監(jiān)管，對(duì)不符合安全生產(chǎn)要求的，要及時(shí)責(zé)令企業(yè)按照要求整改。同時(shí)，要聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理和公安等部門，加大對(duì)地下非法農(nóng)藥加工行為查處力度，依法打擊地下黑工廠、黑窩點(diǎn)，對(duì)涉嫌刑事犯罪的，及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。

3.3 加強(qiáng)末端流通環(huán)節(jié)監(jiān)管，倒逼企業(yè)樹(shù)立守法意識(shí) 新《條例》賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管職責(zé)，明確了假劣農(nóng)藥判定情形，加大了違法行為處罰力度。各地農(nóng)藥管理部門要及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)農(nóng)藥委托加工和分裝情況，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)此類型農(nóng)藥產(chǎn)品市場(chǎng)抽檢力度，對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的不合格產(chǎn)品標(biāo)稱的委托和受托生產(chǎn)廠家，按照相關(guān)法律規(guī)定要求依法查處，情節(jié)嚴(yán)重的，要依法吊銷其農(nóng)藥登記證和農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。同時(shí)，完善“重點(diǎn)抽查企業(yè)名單”和“質(zhì)量信用黑名單”制度，對(duì)不合格產(chǎn)品標(biāo)稱的委托和受托農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)加工生產(chǎn)假劣農(nóng)藥行為，倒逼農(nóng)藥委托加工市場(chǎng)秩序持續(xù)向好。

3.4 完善法律法規(guī)制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)藥委托加工行為 為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥委托加工監(jiān)管力度，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)藥委托加工行為，建議由上級(jí)層面制定出臺(tái)農(nóng)藥委托加工具體管理細(xì)則或規(guī)范性文件，在新《條例》對(duì)農(nóng)藥委托加工相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化明確農(nóng)藥委托加工條件、農(nóng)藥委托加工雙方責(zé)任義務(wù)及應(yīng)履行的程序、農(nóng)藥委托加工備案相關(guān)手續(xù)辦理流程和不得進(jìn)行委托加工的禁止性事項(xiàng)。同時(shí)，進(jìn)一步明確相關(guān)管理部門對(duì)農(nóng)藥委托加工監(jiān)管職責(zé)，針對(duì)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的不同違法情形，明確相應(yīng)的處罰規(guī)定和依據(jù)，從制度層面不斷提升農(nóng)藥委托加工管理能力，促進(jìn)農(nóng)藥委托加工市場(chǎng)持續(xù)向好發(fā)展。