梅冬麗

(上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234)

1 問題的提出

2018年，我國提出了2020年我國農(nóng)村人居環(huán)境改善的目標(biāo)，并就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施意見提出農(nóng)村人居環(huán)境3a整治行動(dòng)的主要任務(wù)之一是農(nóng)村垃圾治理，高度重視農(nóng)村垃圾治理問題。國內(nèi)學(xué)者也逐漸開始展開對農(nóng)村生活垃圾治理的研究，相關(guān)文獻(xiàn)也比較豐富，主要包括村鎮(zhèn)生活垃圾處理現(xiàn)狀[1]、生活垃圾分類立法[2]、垃圾治理模式[3]以及垃圾治理長效管理機(jī)制[4]等方面。除了對農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀和模式展開研究外，學(xué)者還比較關(guān)注農(nóng)村生活垃圾管理問題，通過定量研究方法對農(nóng)戶參與行為影響農(nóng)村生活垃圾分類處理效率[5]進(jìn)行研究，以及對農(nóng)村生活垃圾治理參與主體的行為和意愿研究[6]。雖然國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村垃圾治理問題研究比較豐富，但目前我國農(nóng)村生活垃圾治理體系還處在轉(zhuǎn)型和完善的過程中，垃圾治理政策執(zhí)行困境還需要進(jìn)一步討論和研究，以優(yōu)化農(nóng)村垃圾治理路徑。

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)村生活垃圾治理問題仍然突出，那么在農(nóng)村垃圾治理政策執(zhí)行的過程中，地方基層政府是如何執(zhí)行的，為什么同一政策在不同的地方實(shí)施會(huì)有較大的反差，基層政府政策執(zhí)行困境在哪里。以湖北省萬家鋪村(W村)為例，通過對其進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并結(jié)合該村垃圾治理政策執(zhí)行情況，分析該村在政策執(zhí)行過程中存在的困境，以期為農(nóng)村垃圾治理的深入推進(jìn)提供思路。

2 農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行困境分析——以W村為例

2.1 W村垃圾治理政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

W村垃圾產(chǎn)生的主要來源是生活過程中產(chǎn)生的垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的垃圾，村里大部分人都在家務(wù)農(nóng)，外出務(wù)工的家庭也都有老人在家進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此每天都會(huì)產(chǎn)生大量生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾。生活垃圾主要包括廢棄的衣服、廚余垃圾、塑料袋、污染過的日常生活用品等。由于生活水平不斷提高，村里人逐漸開始對生活質(zhì)量有了要求，從服裝到生活用品，廢棄物越來越多，沒有統(tǒng)一的地方回收，村民都會(huì)堆在村里的池塘邊，也沒有人處理；一些廚余垃圾隨意傾倒，污水也沒有排放管道，放置時(shí)間過長，會(huì)產(chǎn)生難聞的氣味。遇上刮風(fēng)的天氣，隨處可見塑料袋和衛(wèi)生紙等，有些生活垃圾如廢棄電池等，還容易對土壤環(huán)境和生活用水源造成污染。

自2018年中央提出農(nóng)村垃圾治理的“2020年目標(biāo)”以來，W村也積極響應(yīng)國家政策，村委會(huì)和村民等都對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有了一定的意識(shí)。在垃圾桶設(shè)置方面，村委開始在村里和路邊放置簡易的垃圾箱，每個(gè)村組大概投放了3個(gè)垃圾箱，一共投放了28個(gè)垃圾箱。在垃圾處理和運(yùn)輸人員安排方面，村委安排了專門的工作人員每天用卡車定時(shí)收集這些垃圾箱里的垃圾，集中處理；同時(shí)，村組也聘用了一些村里沒有工作的人員清理路邊、池塘邊等地方的垃圾，再由這些保潔員將垃圾堆放到垃圾箱里。

因經(jīng)濟(jì)條件有限，W村設(shè)置的垃圾箱數(shù)量較少，密閉的垃圾桶數(shù)量不足，更沒有投放4分類的垃圾箱。在垃圾的運(yùn)輸上，W村委會(huì)只聘用了一位工作人員，垃圾運(yùn)輸經(jīng)常不夠及時(shí)，以至于有時(shí)垃圾桶周圍堆滿了垃圾；保潔員由村組自己聘用，保潔范圍僅限村主道，只能滿足附近極少居民的需求。W村逐漸形成了“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)”的垃圾治理模式，相比之前村民的生活環(huán)境有了很大程度的改善，這說明W村垃圾治理政策的執(zhí)行取得了一定的成效，但就目前調(diào)查的情況來看，W村垃圾治理依然存在很大的問題。

2.2 W村垃圾治理政策執(zhí)行困境分析

2.2.1 理想化政策：“模糊—沖突”下政策執(zhí)行的策略選擇困境

早在2010年，W村所在的市政府就在政府工作報(bào)告中提出要鼓勵(lì)支持鎮(zhèn)村建設(shè)垃圾填埋場，大力開展環(huán)保專項(xiàng)治理。2016年該市政府的政府工作報(bào)告中也僅僅是提到了要深入開展城鄉(xiāng)生活垃圾治理及環(huán)境綜合整治行動(dòng)，建立農(nóng)村生活垃圾治理長效機(jī)制，但是沒有出臺(tái)具體的政策和措施，在報(bào)告中多使用“提高”、“完善”等模糊性的語言，沒有具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)政策呈現(xiàn)出較高的模糊性。另外，在沖突性方面，方案中任務(wù)分工只有牽頭單位市城市管理執(zhí)法委員會(huì)，并未具體到單位、個(gè)人，導(dǎo)致部門間推諉扯皮，較高的模糊性和沖突性政策帶來的后果是地方政府的象征性執(zhí)行。2010—2016年間，W村并沒有采取明確的措施來進(jìn)行垃圾治理，村里居民生活產(chǎn)生的垃圾依然是露天隨意堆放。

2017年初，W村村委將垃圾治理工作列入年度工作重點(diǎn)之一，明確了垃圾治理的目標(biāo)和責(zé)任，各個(gè)村組分別建了垃圾填埋場，從過去無法集中處理到有了固定的垃圾堆放點(diǎn)。基于國務(wù)院出臺(tái)的農(nóng)村人居環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)，該市政府結(jié)合實(shí)際情況每年出臺(tái)相應(yīng)政策方案，政策責(zé)任主體和目標(biāo)以及政策工具逐漸清晰，政策模糊性和政策沖突性顯著下降。W村居民生活環(huán)境得到改善，這表明基層政府政策執(zhí)行的策略也從象征性執(zhí)行向行政性執(zhí)行轉(zhuǎn)變，政策框架的變化影響著政策執(zhí)行行為選擇，從而導(dǎo)致不同的執(zhí)行效果。

2.2.2 執(zhí)行機(jī)關(guān)：運(yùn)行機(jī)制落實(shí)困境

在政策執(zhí)行方面，地方政府特別是基層政府直面群眾，是農(nóng)村垃圾治理政策落實(shí)的重要主體。然而W村村委依然遵循“自上而下”的管理觀念，在生活垃圾治理政策執(zhí)行過程中，存在“包攬建設(shè)”的現(xiàn)象，而村民則充當(dāng)著旁觀者的角色。在政策執(zhí)行的過程中，村委沒有收集村民的意見，村民的積極性無法調(diào)動(dòng)，村民對村內(nèi)生活垃圾治理沒有參與感。

受到農(nóng)村這個(gè)特殊場域的限制，村居面積范圍廣，村民居住比較分散，W村垃圾不易收集和處理。雖然W村在每個(gè)村組都投放了垃圾箱，但是碰到一些不愿走到垃圾箱處倒垃圾的村民，村干部還是束手無策；即使制定了《農(nóng)村生活垃圾治理辦法》，但實(shí)際運(yùn)作過程中對聘請的運(yùn)輸人員和保潔人員缺乏明確的監(jiān)督機(jī)制，存在不能及時(shí)處理收運(yùn)的現(xiàn)象；垃圾箱也沒有按照垃圾分類的原則進(jìn)行投放，垃圾只能混合在一起運(yùn)輸。

總之，在政策執(zhí)行過程中，垃圾治理運(yùn)行機(jī)制難以落實(shí)，基層政府針對村民、垃圾運(yùn)輸人員、各村的保潔員沒有一個(gè)整體性的長遠(yuǎn)規(guī)劃，沒有建立起同城鎮(zhèn)那樣環(huán)環(huán)相扣的全面的垃圾運(yùn)輸和處理的長效運(yùn)行機(jī)制。在遇到難以落實(shí)的環(huán)節(jié)時(shí)，村委會(huì)只能選擇變通，隨之帶來政策的不完整執(zhí)行，政策執(zhí)行效果受到削弱。

2.2.3 目標(biāo)群體：協(xié)同治理困境

一項(xiàng)政策能否奏效，不僅在于政策制定以及政策框架的科學(xué)性、合理性，更在于目標(biāo)群體的認(rèn)可、接受程度。如果目標(biāo)群體認(rèn)可、接受程度高，那么該政策就擁有深厚的群眾基礎(chǔ)，執(zhí)行過程就比較順利，反之就會(huì)比較曲折艱難[7]。

就農(nóng)村垃圾治理政策而言，村民是最為龐大的受眾群體，此外村委會(huì)、基層政府、企業(yè)家等也是目標(biāo)群體之一。W村村委會(huì)作為垃圾治理的主導(dǎo)力量，未能充分調(diào)動(dòng)村民以及企業(yè)等其它主體參與到垃圾治理政策執(zhí)行的過程中來，對環(huán)境保護(hù)宣傳不到位，致使參與主體較為單一。村民沒有意識(shí)到垃圾污染對自身影響的嚴(yán)重性，缺乏主體責(zé)任認(rèn)知以及對垃圾治理政策的認(rèn)可和接受程度，扮演著依賴政府的角色，自愿積極主動(dòng)參與治理的村民較少；另外，基層政府也沒有對企業(yè)等社會(huì)組織進(jìn)行指導(dǎo)和引領(lǐng)，企業(yè)等社會(huì)組織缺乏參與鄉(xiāng)村垃圾運(yùn)輸處理的渠道和方式。

在調(diào)查中，村民普遍認(rèn)為垃圾治理是政府的事情，認(rèn)為政府或者村委會(huì)有義務(wù)、有責(zé)任為村民提供干凈有序的居住環(huán)境。這反映出村民對垃圾治理政策參與感不強(qiáng)，自愿參與治理的很少，大部分都是一種被動(dòng)參與。

2.2.4 環(huán)境因素：目標(biāo)與環(huán)境不匹配

政策環(huán)境影響政策的執(zhí)行，主要包括外部環(huán)境對政策執(zhí)行者和目標(biāo)群體的影響以及政策系統(tǒng)對環(huán)境的反作用。對政策執(zhí)行者而言，只有對政策本身進(jìn)行理解和消化后，才能轉(zhuǎn)化為行動(dòng)；對目標(biāo)群體而言，多數(shù)難以認(rèn)同的政策在于政策內(nèi)容與受眾群體主流價(jià)值觀或傳統(tǒng)的沖突，但想要改變目標(biāo)群體的價(jià)值觀又是很困難的。同時(shí)政策執(zhí)行系統(tǒng)又對環(huán)境產(chǎn)生反作用，并不是完全被動(dòng)地由環(huán)境所支配，而是通過政策執(zhí)行帶來的實(shí)際效果不斷改變外部環(huán)境。

垃圾治理工作從運(yùn)營、管理等各方面要做到有法可依，目前我國垃圾分類管理尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的法律框架體系，無法為政策順利實(shí)施提供有力保障。在國家層面，縱觀我國的垃圾管理法律系統(tǒng)，與生活垃圾分類有關(guān)的文件主要集中在部門規(guī)章和政府文件中，較少在法律文件中提及，同時(shí)對農(nóng)村生活垃圾的處理缺乏針對性的文件。另外，W村政策執(zhí)行缺乏良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一般情況下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)越有活力政策越容易執(zhí)行；相反，物質(zhì)基礎(chǔ)不良，財(cái)力貧乏，不好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境必然導(dǎo)致政策執(zhí)行動(dòng)力不足[8]。W村垃圾污染問題日漸嚴(yán)重，隨著垃圾的種類數(shù)量日益增加，對垃圾收集、運(yùn)輸和處理的配套設(shè)施建設(shè)提出了更高要求，垃圾箱的數(shù)量、運(yùn)輸車輛以及村里的保潔人員和日常維護(hù)人員嚴(yán)重不足，工作人員工資以及垃圾運(yùn)輸和設(shè)施的費(fèi)用對于該縣、鄉(xiāng)兩級有限的財(cái)政財(cái)力而言，資金比較緊張，難以支持和保障。

3 農(nóng)村生活垃圾治理政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑探析

3.1 政策框架：降低政策沖突性和模糊性

在國家層面，健全垃圾分類法律體系，對現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策進(jìn)行全面清理，及時(shí)糾正政策間出現(xiàn)的交叉現(xiàn)象。針對現(xiàn)存文件在管理生活垃圾治理方面的空缺，理清相關(guān)事務(wù)應(yīng)由法律內(nèi)容或是規(guī)章內(nèi)容管理，實(shí)現(xiàn)修改、廢除和新立同時(shí)進(jìn)行。在地方層面，提高公共政策的實(shí)際操作性，結(jié)合實(shí)際情況制定方案，明確實(shí)施步驟、實(shí)施方法和各方責(zé)任。制定相關(guān)的工作計(jì)劃，建立與每一個(gè)環(huán)節(jié)相適應(yīng)的考核任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，增加執(zhí)行者的工作動(dòng)力；以政策文本形式完善獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督政策和垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 執(zhí)行機(jī)關(guān)：建立垃圾治理協(xié)同機(jī)制

垃圾治理協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建對于提高治理效率、整合相關(guān)主體力量具有重要的價(jià)值。作為農(nóng)村垃圾治理政策執(zhí)行的重要主體，政府應(yīng)該做好整體規(guī)劃，充分發(fā)揮引領(lǐng)作用，協(xié)調(diào)垃圾治理相關(guān)責(zé)任部門，引導(dǎo)多元主體參與，組織城管、監(jiān)管及環(huán)保等部門分工合作，明確其職責(zé)，建立協(xié)同機(jī)制以提高垃圾治理效率，推動(dòng)垃圾治理政策落實(shí)。

基層政府應(yīng)該積極引導(dǎo)村民參與，從思想引導(dǎo)入手，提高村民的環(huán)保意識(shí)。鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善與村民自身行為息息相關(guān)，通過設(shè)置宣傳欄、掛橫幅等方式，讓村民知道村莊垃圾治理的措施，在垃圾桶上張貼簡易標(biāo)識(shí)，讓村民了解如何進(jìn)行垃圾分類，明確村民的責(zé)任，使村民意識(shí)到自己是垃圾治理重要的一員。政府應(yīng)該引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)組織參與垃圾治理過程，明確自己的社會(huì)責(zé)任。政府可以將垃圾治理任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)，使其產(chǎn)業(yè)化、市場化，企業(yè)可以在垃圾收集、清運(yùn)以及處理的過程中承包治理任務(wù)，形成垃圾治理產(chǎn)業(yè)鏈，在這個(gè)過程中也承擔(dān)了一定的社會(huì)責(zé)任，從而促使環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)。

3.3 目標(biāo)群體：引導(dǎo)和動(dòng)員村民廣泛參與

加大政策宣傳力度，激發(fā)村民自愿參與的積極性。建立多元化的宣傳渠道，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體、“線下”和“線上”多種渠道共同發(fā)力。如定期推送一些環(huán)保知識(shí)的文章、發(fā)宣傳冊等；通過微信、公眾號、廣播等宣傳環(huán)保知識(shí)；對于一些重點(diǎn)人群，可以安排固定的宣傳員，將宣傳工作落實(shí)到某個(gè)具體的人身上，對老年人或行動(dòng)不便的人進(jìn)行上門入戶宣傳。

提高政策過程透明度，增加村民參與程度?；鶎诱畱?yīng)高度重視來自群眾的聲音，做到“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合。因此，需要拓寬村民參與村莊治理的渠道和方式，讓更多的村民參與垃圾治理工作的決策制定、實(shí)施以及監(jiān)督。村莊的治理工作需要做到公開、透明，村民能夠在決策過程中基于利益考慮提出建議，在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行監(jiān)督，基層政府能夠聽取這些建議，提高村民的參與感和認(rèn)同感。

3.4 政策環(huán)境：營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

良好的政治經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境是提高基層政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)和保障。政府要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬農(nóng)村對于垃圾收集和運(yùn)輸設(shè)施以及工作人員工資等資金來源。作為垃圾治理的受益者，村民也可以適當(dāng)承擔(dān)一定的費(fèi)用，同時(shí)積極鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目，避免政策執(zhí)行者在政策落實(shí)過程中形成“再?zèng)Q策”現(xiàn)象；建立有效的評價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善定期考核方式，如將一些環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)進(jìn)行量化，構(gòu)建綠色績效評價(jià)考核指標(biāo)體系。將垃圾治理作為重要的考核條件，對村干部等政策執(zhí)行者形成制約和監(jiān)督，考核未達(dá)最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任；對于不遵守規(guī)定、對生活垃圾仍然隨意丟棄傾倒的行為，應(yīng)采取強(qiáng)制手段制止，規(guī)定其相應(yīng)的行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等。

4 結(jié)語

垃圾治理不可能一蹴而就，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善是一個(gè)長期的過程。垃圾治理政策執(zhí)行涉及到多個(gè)方面，需要多方力量配合，垃圾能否有效治理與全體村民日常生活和居住環(huán)境息息相關(guān)。在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文通過對W村生活垃圾治理的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，分析了該村在垃圾治理政策執(zhí)行過程中存在的策略選擇困境、運(yùn)行機(jī)制落實(shí)困境、協(xié)同治理困境以及目標(biāo)與環(huán)境不匹配等問題。更好地促進(jìn)垃圾治理政策的落實(shí)需要政府制定切實(shí)可行的政策，降低政策的沖突性和模糊性，營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境；同時(shí)也需要企業(yè)、村民等多方主體參與，增強(qiáng)對政策的認(rèn)同感以及參與感，建立多個(gè)主體共同參與治理的協(xié)同機(jī)制。本研究的不足之處在于研究的案例比較單一，案例的內(nèi)容來自研究對象的采訪或自述，需要更深層次的調(diào)研以還原案例的細(xì)節(jié),強(qiáng)化案例分析。