薛正斌

(寧夏師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院，寧夏固原 756000)

一、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行偏差

鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)不僅關(guān)系到農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村阻斷貧困代際傳遞，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2015年6月國(guó)務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《支持計(jì)劃》)，[1]其中第三條“提高鄉(xiāng)村教師生活待遇”是《支持計(jì)劃》政策的核心，主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策、重大疾病救助、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)等。由于工資福利待遇與教師的切身利益密切聯(lián)系，它會(huì)影響教師的工作積極性以及教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。盡管各級(jí)地方政府高度重視鄉(xiāng)村教師生活待遇，制訂并積極落實(shí)相關(guān)政策，取得了顯著成效，但一些地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中出現(xiàn)了偏差，如政策對(duì)象范圍界定不明確、生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺乏差別化等問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策體系。

《支持計(jì)劃》政策是國(guó)家針對(duì)全國(guó)范圍制定的，因而比較宏觀。我國(guó)東部、中部和西部的區(qū)域差異較大，全國(guó)的鄉(xiāng)村教師不可能執(zhí)行統(tǒng)一的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。因此，各級(jí)地方政府要因地制宜，制定科學(xué)合理的生活補(bǔ)助政策，提升鄉(xiāng)村教師的工作積極性，從而提高鄉(xiāng)村教育教學(xué)質(zhì)量。但是，一些地方政府采取“拿來(lái)主義”，照搬上級(jí)政府部門(mén)下發(fā)的政策文件，只是簡(jiǎn)單地劃分市轄區(qū)和縣城范圍、市轄區(qū)和縣城與農(nóng)村的界線，不同區(qū)域、不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村教師實(shí)行統(tǒng)一的生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，缺乏靈活性，機(jī)械式的執(zhí)行政策導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如，毛珊珊對(duì)貴州銅仁調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在該市頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》中將鄉(xiāng)村教師界定為：“縣城及以上城市或城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以外從事義務(wù)教育、學(xué)前教育的教育工作者?！痹摻缍](méi)有表達(dá)清楚生活補(bǔ)助政策對(duì)象鄉(xiāng)村教師的范圍，表述模糊、不具體，盡管一些學(xué)校在行政區(qū)上屬于城區(qū)，但卻位于偏遠(yuǎn)農(nóng)村，造成這些縣城偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校的教師不能享受生活補(bǔ)助政策。[2]劉博對(duì)河南周口市商水縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)行“一刀切”，在相同工作環(huán)境和條件下的學(xué)校教師，一些學(xué)校的教師享受生活補(bǔ)助政策，但一些學(xué)校的教師卻不能享受，影響了部分教師的工作積極性。[3]

由此可見(jiàn)，一些地方政府在制定鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策時(shí)，沒(méi)有考慮鄉(xiāng)村學(xué)校的交通、工作環(huán)境、距離縣城遠(yuǎn)近、艱苦程度等方面的因素，產(chǎn)生了《支持計(jì)劃》政策執(zhí)行偏差，使部分鄉(xiāng)村教師的心理不平衡，沒(méi)有充分發(fā)揮鄉(xiāng)村教師生活待遇政策的作用。

二、鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策分析框架建構(gòu)

(一)史密斯模型的基本內(nèi)容

1973年美國(guó)學(xué)者史密斯在其專(zhuān)著《政策執(zhí)行過(guò)程》中首次提出了政策執(zhí)行過(guò)程模型(又稱(chēng)為“史密斯模型”)，深入分析了政策執(zhí)行過(guò)程中的各種影響因素及其實(shí)施效果，并建構(gòu)了描述政策執(zhí)行過(guò)程的模型。他是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過(guò)程模式的學(xué)者，認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程涉及的影響因素很多，但主要有以下四個(gè)因素：理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。[4]

1.理想化的政策

政策文本的質(zhì)量是影響政策執(zhí)行有效性的主要因素之一。理想政策文本的目標(biāo)和范圍必須合理、清晰，而且要切實(shí)可行，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，具有合法性和可行性，才能有效促進(jìn)政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。因此，政策文本的科學(xué)性與合理性是政策執(zhí)行有效性的保證。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)

政策執(zhí)行主體是指政府中具體負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)組織。政策是通過(guò)行政機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的，行政機(jī)構(gòu)的組織人員在政策與目標(biāo)群體之間扮演著“傳聲筒”的角色，不僅他們的認(rèn)知水平、業(yè)務(wù)能力、決策力對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響，決定著政策執(zhí)行的有效性，而且他們的個(gè)人素養(yǎng)和價(jià)值觀也是影響政策執(zhí)行有效性的主要因素之一，因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行主體擁有政策的自由裁量權(quán)(1)自由裁量權(quán)源自英法法系法官基于衡平法的自由裁量權(quán)。梅利曼認(rèn)為，法院在解決爭(zhēng)訟時(shí)，有一定的根據(jù)公平正義原則進(jìn)行裁決的權(quán)力。(參見(jiàn)：約翰·亨利·梅利曼.大陸法系[M].顧培東,祿正平,譯.北京:法律出版社,2005:50.)教育政策執(zhí)行者同樣具有自由裁量權(quán)。教育政策在執(zhí)行過(guò)程中的自由裁量權(quán)指教育政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過(guò)程中，在缺乏法律和政策的明確指引與規(guī)范的情況下，依據(jù)以人為本、公平正義、持續(xù)發(fā)展等基本教育價(jià)值，從具體教育情境出發(fā)，作出因地制宜的裁決的權(quán)力。(參見(jiàn)：范國(guó)睿.教育政策的理論與實(shí)踐[M].上海:上海教育出版社,2011:161.)。所以，在政策執(zhí)行過(guò)程中，行政機(jī)構(gòu)的組織人員要有一定的組織能力，樹(shù)立公平公正的態(tài)度，忠于政策文本的目標(biāo)和精神，不能參雜個(gè)人私欲；否則，就會(huì)過(guò)度使用政策裁量權(quán)，造成政策執(zhí)行的偏差(2)政策執(zhí)行偏差是指教育政策方案在實(shí)施過(guò)程中遭到抵制，不能完全按照方案設(shè)計(jì)執(zhí)行下去，執(zhí)行結(jié)果不同程度偏離了教育政策目標(biāo)。教育政策偏離是不可避免的，因?yàn)檎呤且粋€(gè)不斷完善和調(diào)整的行動(dòng)過(guò)程，其本身存在“試誤”，政策執(zhí)行不可能完美無(wú)缺，政策目標(biāo)也不可能完全實(shí)現(xiàn)。(參見(jiàn)：范國(guó)睿.教育政策的理論與實(shí)踐[M].上海:上海教育出版社,2011:156-157.)，即使高質(zhì)量的政策文本也難以有效執(zhí)行。

3.目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體既是政策作用的對(duì)象，也是最直接受政策影響的群體，他們的參與度、接受度會(huì)影響政策的順利執(zhí)行及其實(shí)施效果。首先，政策目標(biāo)群體的認(rèn)同度很重要。如果目標(biāo)群體對(duì)某一政策的認(rèn)同度、接納度比較低，他們就會(huì)采取不接受態(tài)度，消極應(yīng)對(duì)，既不關(guān)注政策的執(zhí)行過(guò)程，也不提出相關(guān)建議和意見(jiàn)，對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響；反之，目標(biāo)群體就會(huì)積極參與配合政策執(zhí)行。其次，政策目標(biāo)群體具有差異性，通常目標(biāo)群體的人生觀、價(jià)值觀、生活習(xí)慣等方面各不相同，尤其是他們的價(jià)值觀，會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生重大影響。如果目標(biāo)群體不認(rèn)同政策本身的價(jià)值觀，他們就會(huì)在政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生抵觸情緒。

4.環(huán)境因素

政策在執(zhí)行過(guò)程中與其外部環(huán)境不斷進(jìn)行物質(zhì)與信息的交換，以保持自身執(zhí)行系統(tǒng)的平衡，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各種環(huán)境因素。如果政策在執(zhí)行過(guò)程中缺少這些必要的環(huán)境，就會(huì)影響政策的執(zhí)行效果。

史密斯認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程是這四種因素之間相互作用、相互協(xié)調(diào)的過(guò)程，從一開(kāi)始的不協(xié)調(diào)緊張狀態(tài)，通過(guò)調(diào)整、改進(jìn)各因素之間的關(guān)系逐漸達(dá)到緩和狀態(tài)，促進(jìn)政策執(zhí)行和諧運(yùn)行。(見(jiàn)圖1)

(二)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行影響因素分析框架建構(gòu)

史密斯模型是經(jīng)典的政策過(guò)程分析理論模型之一，具有很強(qiáng)的合理性和科學(xué)性，被廣泛應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域的政策分析。教育政策是公共政策的一部分，教育政策的執(zhí)行過(guò)程也是一個(gè)很復(fù)雜的過(guò)程，可以運(yùn)用該模型分析鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及其影響因素，并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整完善，提高政策執(zhí)行的有效性。因此，運(yùn)用史密斯模型分析鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行效果具有一定的可行性。

只有準(zhǔn)確找出影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行的各種因素，即找出影響政策執(zhí)行的瓶頸，才能改進(jìn)和完善政策，使其向著科學(xué)、合理、有效的方向發(fā)展。依據(jù)史密斯模型理論及已有相關(guān)研究成果，筆者認(rèn)為影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行過(guò)程的主要因素包括：鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本質(zhì)量、政府和教育行政部門(mén)政策執(zhí)行主體、鄉(xiāng)村教師目標(biāo)群體和鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策環(huán)境，這四者之間相互依存、相互作用，構(gòu)成了鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行體系。

1.政策文本質(zhì)量

政策文本的質(zhì)量是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，在政策執(zhí)行過(guò)程中起著非常關(guān)鍵的作用。鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本是否合理科學(xué)是決定政策能否順利執(zhí)行的保障。理想的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策包括：政策文本的形式、目標(biāo)、措施、對(duì)象等內(nèi)容具體、清晰，既有總體任務(wù)目標(biāo)，又有總目標(biāo)的任務(wù)分解。

2.政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體是直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體和組織。[5]56戴維斯認(rèn)為，“一個(gè)公共官員擁有自由裁量權(quán)，意味著無(wú)論對(duì)他的權(quán)力有怎樣的有效限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中做出選擇的自由?！盵6]6

在政策執(zhí)行過(guò)程中，每一個(gè)階段都有多種不同的主體參與，他們對(duì)公共政策的有效執(zhí)行具有非常重要的作用。由于世界各國(guó)的社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)水平、文化傳統(tǒng)等因素的差異，各個(gè)國(guó)家政策主體的作用方式差異很大，對(duì)政策執(zhí)行主體劃分標(biāo)準(zhǔn)也不同，但其目的是相同的，主要是為了區(qū)分政策主體在政策制定及執(zhí)行過(guò)程中的影響力，主要包括兩類(lèi)：一是政策主體，包括立法、行政、政黨等機(jī)構(gòu)組織及其人員，他們具有制定公共政策的合法權(quán)威；二是人群與機(jī)構(gòu)，包括利益集團(tuán)、大眾傳媒、公民以及政策研究與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等，盡管他們對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生一定的影響，甚至有時(shí)發(fā)揮著非常重要的作用，但必須通過(guò)影響官方政策主體才能間接發(fā)揮其作用。由此可見(jiàn)，這兩類(lèi)政策主體的作用方式完全不同。[7]22

我國(guó)政府作為政策管理機(jī)關(guān)，自然是政策執(zhí)行主體的主要組成部分，國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。地方政府有權(quán)根據(jù)國(guó)家基本政策制定出具體的政策法規(guī)。因此，行政機(jī)關(guān)及其官員是政策執(zhí)行主體的主要組成部分。[5]86《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》是由國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的政策，要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府執(zhí)行落實(shí)，因而該政策執(zhí)行主體是地方行政機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策只是其中的一部分。因此，該政策執(zhí)行主體包括政府和教育行政部門(mén)的工作人員，他們的綜合素質(zhì)會(huì)對(duì)政策有效執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，他們的認(rèn)知水平、決策力、職權(quán)等因素都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生很大影響。[8]78

3.目標(biāo)群體

政策目標(biāo)群體是政策作用的對(duì)象。政策發(fā)生作用的對(duì)象是社會(huì)成員，他們受政策的規(guī)范和制約。政策的范圍大小決定目標(biāo)群體的范圍，國(guó)家總政策發(fā)生作用的范圍最廣，而地方政府或特殊部門(mén)的政策法規(guī)范圍較窄，僅僅涉及部分成員、某一行業(yè)或某個(gè)地區(qū)的居民。[5]57-59

政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體是政策執(zhí)行中的一對(duì)矛盾，政策執(zhí)行主體努力貫徹落實(shí)政策；但政策目標(biāo)群體并不是消極被動(dòng)的，他們對(duì)政策執(zhí)行主體具有限制和約束作用。認(rèn)識(shí)目標(biāo)群體是保證政策有效運(yùn)行的前提基礎(chǔ)。[5]56因此，明確鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策目標(biāo)群體非常重要，而且目標(biāo)群體范圍必須合理有效，范圍過(guò)于寬泛會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)或政策無(wú)法有效執(zhí)行，范圍過(guò)窄又會(huì)導(dǎo)致政策目標(biāo)不能有效達(dá)成。通常目標(biāo)群體需要不斷調(diào)整范圍界限，才能確定合理的政策目標(biāo)群體。另外，鄉(xiāng)村教師群體對(duì)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的認(rèn)同度、參與方式等都會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。

政策執(zhí)行不是一廂情愿的事情，在很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。政策目標(biāo)群體的思想文化素質(zhì)、觀念意識(shí)和行為習(xí)慣影響其對(duì)政策的接受和實(shí)施，他們根據(jù)自己的利益和價(jià)值觀對(duì)政策執(zhí)行采取接受、配合或敷衍、抵制。[8]79-80

4.政策環(huán)境

政策環(huán)境是影響政策發(fā)生、存在和發(fā)展的一切因素的綜合，實(shí)際上，政策環(huán)境就是政策執(zhí)行所需資源與地區(qū)資源的匹配度，它會(huì)對(duì)政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生深刻的影響。從廣義上來(lái)說(shuō)，政策環(huán)境主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法律、人口、科技狀況等。對(duì)于鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策而言，涉及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制、地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。因?yàn)猷l(xiāng)村教師生活補(bǔ)助首先要有經(jīng)費(fèi)保障，否則，政策就會(huì)成為空中樓閣。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是制定公共政策的主要依據(jù)和物質(zhì)條件，如果政策超越或落后于本地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政策就難以實(shí)現(xiàn)。[5]60經(jīng)費(fèi)保障體制是確保鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的制度保障。

但是，由于鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策資金由中央財(cái)政支付，凡是符合資助要求的教師都可享受這一政策，不存在政策執(zhí)行所需資源不足與政策執(zhí)行匹配度的問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策環(huán)境主要是政策執(zhí)行監(jiān)督制度及監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題。

綜上所述，政策系統(tǒng)運(yùn)行是政策執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和環(huán)境之間的相互依存和作用，一方的存在以另一方的存在為前提，構(gòu)成了一個(gè)政策系統(tǒng)。[5]70鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的文本質(zhì)量、政府和教育行政部門(mén)的執(zhí)行力度、鄉(xiāng)村教師群體的參與方式、政策環(huán)境等因素綜合影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的執(zhí)行。因此，單獨(dú)分析其中任何一個(gè)影響因素都是不全面的，要綜合分析以上各個(gè)影響因素，才能準(zhǔn)確找出影響政策執(zhí)行的困境，為進(jìn)一步完善政策提供依據(jù)和基礎(chǔ)。

三、改進(jìn)和完善鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的對(duì)策建議

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政策文本、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境等因素。依據(jù)本文建構(gòu)的鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行分析框架，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策現(xiàn)狀的相關(guān)文獻(xiàn)研究，歸納相關(guān)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題，并分析其影響因素，提出如下改進(jìn)和完善鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行的對(duì)策建議。

(一)增強(qiáng)政策文本的合理性和科學(xué)性

理想的政策文本需要政策內(nèi)容、目標(biāo)、范圍等方面具體明確。影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的因素很多，但首要環(huán)節(jié)是政策文本的制定。為了保證鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本具體明晰，在制定政策文本時(shí)，必須要加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本的合理性。由于《支持計(jì)劃》政策是國(guó)務(wù)院制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施情況比較復(fù)雜，不能做到量體裁衣。因此，地方政府和教育行政部門(mén)的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要因地制宜，結(jié)合地方實(shí)際制定詳細(xì)合理的政策實(shí)施辦法，完善政策補(bǔ)助對(duì)象的范圍，明確生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策文本的明晰性，使其合理覆蓋和惠及所有鄉(xiāng)村教師。

(二)提高執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)

教育行政部門(mén)是鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行的主體，他們的素質(zhì)能力是提高政策執(zhí)行效果的保障。[5]96-99因此，要提高政策執(zhí)行主體的綜合素養(yǎng)，包括政策認(rèn)知、決策能力、政策執(zhí)行力等多種能力，以避免政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)各種偏差。

首先，教育行政部門(mén)應(yīng)組織相關(guān)政策執(zhí)行主體系統(tǒng)學(xué)習(xí)公共管理、心理學(xué)等課程，使其具備相關(guān)知識(shí)體系，提高他們的政策理解和認(rèn)知能力，不斷強(qiáng)化業(yè)務(wù)水平，從而提升制定政策的能力和決策水平。在制定政策文本時(shí)，要依據(jù)上級(jí)政府政策文本，深入基層進(jìn)行全面調(diào)研，征集地方相關(guān)人員的意見(jiàn)，如通過(guò)聽(tīng)證會(huì)等形式廣泛收集各方面的建議和措施，然后再結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定詳細(xì)的政策實(shí)施辦法，保證政策文本內(nèi)容具體清晰，具有很強(qiáng)的可操作性。

其次，教育政策執(zhí)行主體的素質(zhì)能力是影響其政策執(zhí)行力的重要因素之一，也是避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的根本保證。因此，要提升他們的能力素養(yǎng)，使其具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，才能深刻領(lǐng)會(huì)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的精神，準(zhǔn)確把握政策的目標(biāo)及其主要內(nèi)容，形成正確的政策認(rèn)知態(tài)度，正確解讀政策，加強(qiáng)政策宣傳，充分發(fā)揮政策執(zhí)行主體的作用，保證政策執(zhí)行的效果。

最后，設(shè)置政策執(zhí)行主體問(wèn)責(zé)制度。建立健全相關(guān)責(zé)任制度，對(duì)政策執(zhí)行主體進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，使其明確自己的權(quán)利和責(zé)任，在政策執(zhí)行過(guò)程中要時(shí)刻牢記責(zé)任，約束自己的行為，及時(shí)糾正政策偏差，避免政策執(zhí)行低效等問(wèn)題。

(三)激發(fā)政策目標(biāo)群體的主動(dòng)性

公民是政策主體的主要組成部分，是最廣泛的非官方支持主體。公民能夠參與制定或選擇政策方案，意味著公民的科學(xué)合理的建議被采納的可能。[7]83生活補(bǔ)助政策執(zhí)行在很大程度上取決于政策對(duì)象鄉(xiāng)村教師的合作程度，鄉(xiāng)村教師參與生活補(bǔ)助政策制定將明顯增加政策的透明度，有利于他們對(duì)生活補(bǔ)助政策的認(rèn)可和接受，促進(jìn)政策的順利執(zhí)行。

政策目標(biāo)群體對(duì)政策不理解是其抵制公共政策執(zhí)行的主要因素之一。[5]60因此，在生活補(bǔ)助政策執(zhí)行過(guò)程中要運(yùn)用多種手段和方式，及時(shí)有效宣傳鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，提升他們的身份認(rèn)同。只有鄉(xiāng)村教師群體了解了教師生活補(bǔ)助政策，他們才能接受、認(rèn)可政策，并積極參與；否則，他們就會(huì)產(chǎn)生消極情緒，影響鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的順利執(zhí)行。

政策認(rèn)同是影響政策順利執(zhí)行的重要因素，如果政策目標(biāo)群體不認(rèn)同某一項(xiàng)政策，就難以形成正確的政策態(tài)度，影響政策執(zhí)行。因此，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的宣傳力度，及時(shí)準(zhǔn)確宣傳政策。通過(guò)廣泛宣傳確保每一位鄉(xiāng)村教師了解生活補(bǔ)助政策的內(nèi)容和精神，提升鄉(xiāng)村教師對(duì)生活補(bǔ)助政策的認(rèn)知程度，使其樹(shù)立正確的政策參與意識(shí)，積極配合政策執(zhí)行主體，主動(dòng)支持教師補(bǔ)助政策的執(zhí)行。

(四)營(yíng)造良好的政策執(zhí)行環(huán)境

政策監(jiān)控是政策執(zhí)行過(guò)程的一個(gè)基本環(huán)節(jié)，貫穿于政策執(zhí)行過(guò)程的始終，制約和影響其他各個(gè)環(huán)節(jié)，起著非常重要的作用。通過(guò)政策監(jiān)控可以有效避免政策方案的不完善，制止誤解、曲解和濫用政策，防止政策執(zhí)行不力等問(wèn)題的發(fā)生。[5]349在鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行環(huán)境方面，要建立健全公眾監(jiān)督制度，形成獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制體系，以保障鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的順利執(zhí)行，取得理想的實(shí)施效果。

1.建立和完善政策監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督是保障公民監(jiān)督權(quán)的重要途徑之一，因此，要建立和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使政策執(zhí)行監(jiān)督貫穿于政策執(zhí)行的全過(guò)程，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明度，及時(shí)有效監(jiān)督政策執(zhí)行效果。政務(wù)公開(kāi)是建設(shè)民主政策監(jiān)控機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因而要實(shí)行政務(wù)公開(kāi)制度，將社會(huì)利益分配過(guò)程與結(jié)果公示于眾，讓公眾了解政策內(nèi)容執(zhí)行條件、相關(guān)措施等，形成政府與公眾相互理解、相互支持的良性政策環(huán)境，減少政策執(zhí)行偏差；接受社會(huì)各方面的監(jiān)督，及時(shí)采取調(diào)整和補(bǔ)救措施。[9]162

另外，在我國(guó)現(xiàn)行法律中，同一主體在行使監(jiān)督權(quán)的同時(shí)可以行使其他權(quán)利，造成法律監(jiān)督權(quán)與其它權(quán)利行使主體之間發(fā)生角色沖突的問(wèn)題。[10]因此，在制定鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策監(jiān)督制度時(shí)，監(jiān)督主體與政策執(zhí)行主體必須分離，以確保政策監(jiān)督的有效性。

2.鄉(xiāng)村教師參與政策監(jiān)督

公民既是政策利益的相關(guān)者，又是政策監(jiān)督主體，因此必須重視公民的監(jiān)督價(jià)值。[11]87要完善公眾監(jiān)督制度，政策制定者和政策執(zhí)行主體要認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村教師群體參與政策執(zhí)行的必要性。教育政策執(zhí)行主體與制定者應(yīng)認(rèn)識(shí)到：接受鄉(xiāng)村教師社會(huì)群體的監(jiān)督，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策執(zhí)行效果的提升。鄉(xiāng)村教師群體對(duì)生活補(bǔ)助政策實(shí)施具有制約與監(jiān)督作用，可以縮小政策執(zhí)行主體的決策自由空間，從而影響生活補(bǔ)助政策執(zhí)行主體的決策與執(zhí)行行為，減小各種可能的政策偏差。因此，要讓鄉(xiāng)村教師群體參與生活補(bǔ)助政策的監(jiān)督過(guò)程，使其擁有一定的話語(yǔ)權(quán)。這樣鄉(xiāng)村教師群體可以協(xié)助政策執(zhí)行主體收集相關(guān)信息，并圍繞關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行參與式對(duì)話。