李廣文

（中共鹽城市委黨校，江蘇 鹽城 224007 ；天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津 300387）

公共政策議程設(shè)置是連接社會問題和政策問題的基本環(huán)節(jié)，具有顯在的問題導(dǎo)向特質(zhì)。具體到政策議程的設(shè)置方式和問題的推動(dòng)力量，政府、社會團(tuán)體乃至公民個(gè)體的角色定位各不相同。一種理想的狀態(tài)是體制內(nèi)權(quán)威和體制外力量對社會問題的感知是合一的，即公眾議程和政府議程的并軌，但現(xiàn)實(shí)中這種情形一次次成為虛幻的鏡像。這些多元主體或是組織政策聯(lián)盟，或是通過政治權(quán)力的運(yùn)作來影響議程設(shè)置的進(jìn)度及走向，有時(shí)甚至演化為持久的政治紛爭，并使得這一問題的研究增添了諸多不適應(yīng)性。

在美國特定的政治生態(tài)和價(jià)值理念影響下，國家偏好和社會偏好的紛爭甚囂塵上。這其中既包括國家（政府）基于共同體發(fā)展的總體特征和可治理性需求的滿足而進(jìn)行的自主性規(guī)制政策，社會組織基于內(nèi)部信念整合和表達(dá)所進(jìn)行的言說，也包括公民個(gè)體在自主性生活理念指引下所進(jìn)行的個(gè)體選擇活動(dòng)。隨著多中心治理理念的介入，政策過程的開放性得以提升，政府傳統(tǒng)的內(nèi)在創(chuàng)始型政策議程設(shè)置模式逐漸式微，體制內(nèi)外的多元力量廣泛參與政策議程的設(shè)立?？傊诶?、權(quán)力（權(quán)利）訴求綜合作用下的自主性主體活動(dòng)使得作為過程而存在的政策議程呈現(xiàn)出明顯的競爭性特質(zhì)，如何保障政策議程的健康規(guī)范運(yùn)行成為一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)。

一、公共政策議程研究綜述

自20 世紀(jì)50 年代階段式政策分析路徑誕生以來，作為公共政策起點(diǎn)的政策議程研究日益受到政策分析家們的關(guān)注。許多情形下，決策者經(jīng)常面臨一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的社會問題和民眾的訴求，有時(shí)立法機(jī)構(gòu)議員、政府行政管理人員，甚至包括司法機(jī)關(guān)法官在各自視域內(nèi)會爭相提出富有爭議的議題，使得權(quán)威決策機(jī)構(gòu)經(jīng)常在信息超載的面前躊躇不定，結(jié)果是降低了所有信息的說服力。從這一角看來看，政策議程的設(shè)定不僅是發(fā)現(xiàn)、識別社會公共問題的動(dòng)態(tài)過程，更重要的是通過過濾、加工機(jī)制的選擇將上述問題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌栴}。正如托馬斯·R·戴伊所言：“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要?！盵1]美國公共政策學(xué)者戴維·M·赫奇也正是在這一層面上將議程設(shè)置界定為 “使某個(gè)問題得到承認(rèn)” 的特定行為，并進(jìn)一步論證了 “問題的實(shí)質(zhì)影響著它能否進(jìn)入議程，也影響著最終能否通過立法來采取行動(dòng)”[2]。而金登將政策議程視作 “政府官員在任何給定的時(shí)間給予某個(gè)受關(guān)注的主題編目”[3]。不難看出，三位學(xué)者都是基于問題取向的路徑來思考政策議程的現(xiàn)實(shí)地位及其功能的發(fā)揮。一定程度上講，政策議程的設(shè)置既具有對問題追本溯源的特征，又具有以政策目標(biāo)的達(dá)成昭示未來的前瞻性。對于政策議程在政策過程中的特性和地位，拉雷·N·格斯頓有過簡要的說明，“公共議程：政治決策的焦點(diǎn)”。[4]這直接點(diǎn)明了政策議程的內(nèi)在性質(zhì)與紛爭的必然性。國內(nèi)學(xué)者嚴(yán)強(qiáng)在吸納西方政策研究的主流觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，立足國內(nèi)現(xiàn)實(shí)情境，從結(jié)構(gòu)、功能相統(tǒng)一的視角將政策議程的設(shè)定認(rèn)定為 “由執(zhí)政黨組織、政府部門和其他社會組織討論、審議并確定要不要加以解決的問題清單的過程。在政策議程設(shè)立中，不同的政策行動(dòng)主體會形成各種組合、運(yùn)用不同的策略，以保證讓某個(gè)公共社會問題進(jìn)入執(zhí)政黨和政府下決心解決的政策問題的編目之中”。[5]

20 世 紀(jì)70 年 代 初， 柯 布（Roger W.Cobb） 和 埃 爾 德（Charles D.Elder） 在議 程 建 構(gòu) 的 政 治 學(xué) 分 析（The Politics of Agenda-Building）一文中，將議程設(shè)置的過程歸結(jié)為為大眾參與和精英決策之間的橋梁。這一系統(tǒng)性研究試圖說明社會問題是如何從系統(tǒng)議程（公眾議程）進(jìn)入正式議程（政府議程）的。其核心觀點(diǎn)是，一個(gè)問題引起關(guān)注的人越多，就越有可能在系統(tǒng)議程上占有一席之地，并且在后來有機(jī)會進(jìn)入正式的機(jī)構(gòu)議程。多數(shù)情況下，在某個(gè)特定的社會議題上，公眾的直接經(jīng)驗(yàn)要遠(yuǎn)少于新聞媒介。因而，媒介能產(chǎn)生很強(qiáng)的議程設(shè)置作用，從而影響著公眾議程的進(jìn)行，加速公眾議程的建構(gòu)。而政府議程則相對而言遲緩一些，這其中既有政府層級節(jié)制的內(nèi)在組織特性，也有政府自身資源稟賦、運(yùn)行機(jī)制的限制。當(dāng)然，在某種程度上，這也是政府回應(yīng)力匱乏的體現(xiàn)。正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者將政策議程的設(shè)置分為公眾議程、媒體議程和政府議程三個(gè)連續(xù)的階段。芭芭拉·納爾遜(Barbara J.Nelson) 以問題為核心，認(rèn)為議程設(shè)置的過程可以分為四個(gè)獨(dú)立的階段：“問題的認(rèn)可、問題的采納、問題的優(yōu)先化、問題的維持?！盵6]金登基于多源流理論提出 “政策之窗” 的概念：“提案支持者們推廣其解決方法或吸引別人重視他們的特殊問題的機(jī)會?！盵7]當(dāng)政策之窗被打開的時(shí)候，政策理性主義者，則迅速抓住機(jī)會施以行動(dòng)。也有部分學(xué)者看到了觸發(fā)機(jī)制在政策議程設(shè)置中的促進(jìn)作用，認(rèn)為正是通過這樣一種特殊事件，日常生活中早已存在的社會問題才得以迅速展開，并激發(fā)起廣泛而強(qiáng)烈的公眾反應(yīng)。當(dāng)然，要厘清哪些因素影響和決定了政策議程的設(shè)置并不容易。在多數(shù)政策場景中，應(yīng)該是 “社會經(jīng)濟(jì)條件、政治制度環(huán)境、問題性質(zhì)本身，甚至是政策決策共同體的意識形態(tài)和大眾的觀念等各種因素交互起作用”。[8]

公共政策議程的建構(gòu)是社會問題得以消解的動(dòng)態(tài)過程，不同于私人領(lǐng)域問題的解決，其涉及到不同階級、階層、群體的訴求滿足，在本質(zhì)上是多元主體話語表達(dá)形式下的利益博弈。因此，政策議程的研究涉及到議程設(shè)置主體的偏好、互動(dòng)，甚至博弈等問題。政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制、具體條件以及阻礙因素彼此交織的一起，直接增加了政策議程研究的復(fù)雜性。拋開具體表現(xiàn)形式的差異，政策議程的相關(guān)主體總體可以分為政府行為傾向和社會公眾參與。理想的公共政策設(shè)立與運(yùn)行是價(jià)值理性與工具理性的和諧統(tǒng)一，作為政策過程起點(diǎn)的政策議程的設(shè)立自然不能置身事外，因此，如何系統(tǒng)分析和應(yīng)對多重力量主體的交互過程顯得尤為重要和迫切。

二、辨析政策議程中的自主性力量博弈過程

從字面意思來看，自主性指的是在一個(gè)既定場域內(nèi)，主體基于自由意志不受限制地開展活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。換言之，自主性指向偏好和實(shí)踐之間契合性的實(shí)然描述。眾所周知，國家偏好轉(zhuǎn)化為權(quán)威性行動(dòng)表明國家具有自主性，而國家內(nèi)部分化所導(dǎo)致的行動(dòng)無力, 以及社會施加于國家的不可調(diào)和的訴求妨礙了政策議程的制定。[9]社會偏好意指那些同時(shí)施加于各個(gè)討論議題和非討論議題之上的各個(gè)私人偏好加權(quán)后的合力。社會偏好的形成是基于那些對一特定議題明顯關(guān)注的人所掌握的私有資源的相對分量或效果。對個(gè)體而言，自主的本質(zhì)特征是個(gè)體根據(jù)對外部環(huán)境的判斷，經(jīng)過理性意識的升華作出的符合自身價(jià)值預(yù)期的一系列行動(dòng)。政策議程本身是一個(gè)囊括國家行動(dòng)體、社會組織團(tuán)體和政策相關(guān)個(gè)體的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)空間。無疑，要回答哪些自主性力量在政策議程設(shè)置中開展博弈活動(dòng)，最佳的方法是在某一既定的時(shí)間內(nèi)對單個(gè)問題域進(jìn)行系統(tǒng)分析。

在此，近些年來美國跌宕起伏的控槍法案的紛爭成為顯著的議題。從源頭來看，1789 年，由麥迪遜提出的憲法第一至第十條修正案中，人民持有武器的權(quán)利被列在言論、出版、集會、結(jié)社之后，成為第二條修正案的核心內(nèi)容，這一條文在對美國社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響的同時(shí)也造成了許多不可預(yù)測的嚴(yán)重結(jié)果。僅以近些年事件為例，2007 年4 月美國弗吉尼亞理工大學(xué)槍擊案導(dǎo)致33 人死亡的慘重代價(jià)之后，2012 年12 月美國又發(fā)生了震驚世界的紐頓鎮(zhèn)桑迪·胡克小學(xué)槍擊案，造成28 人死亡，其中包括20 名兒童。自那起事件以來的一段時(shí)間內(nèi)，槍擊事件并未停止，并造成了重大人員傷亡。鑒于國內(nèi)日益嚴(yán)重的槍支犯罪問題，美國官方和社會各界關(guān)于控槍的討論一直存在。實(shí)際上，早在上世紀(jì)90 年代克林頓政府就曾連續(xù)推出控槍舉措。奧巴馬執(zhí)政期間，更是著力起草相關(guān) “控槍法案”，法案初步建議擴(kuò)大對購槍者的身份信息調(diào)查，禁止購買攻擊武器以及高能彈藥。然而，2013 年4 月17 日，美國國會參議院會議以54 名參議員投票支持，沒有獲得60 張支持票的最低票數(shù)拒絕通過兩黨關(guān)于擴(kuò)大對購槍者背景調(diào)查的立法，使奧巴馬管制槍支的計(jì)劃受挫。這一結(jié)果被看作是以美國步槍協(xié)會為代表的贊成擁槍團(tuán)體的勝利，盡管美國國內(nèi)有相當(dāng)數(shù)量的民眾支持 “控槍法案”。頗具諷刺性的現(xiàn)實(shí)是，2018 年2月佛羅里達(dá)州一所高中發(fā)生槍擊案，造成17 人死亡、15 人受傷。一個(gè)月后，美國數(shù)百個(gè)城鎮(zhèn)爆發(fā)控槍大游行，近200 萬人走上街頭緬懷死難者，抗議美國政府在控槍問題上不作為。面對壓力，現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普一方面聲援槍械管控，另一方面強(qiáng)調(diào)美國憲法第二修正案保障公民擁有持槍的權(quán)利，著實(shí)讓一些議員困惑。但迄今為止，特朗普在槍械管控立法方面沒有作為。

整體來看，奧巴馬時(shí)期的控槍法案最具代表性，這一案例是政策議程設(shè)置過程中的經(jīng)由突發(fā)事件、問題感知、系統(tǒng)議程設(shè)置到正式議程設(shè)置的全景展示，國會參議院作為系統(tǒng)議程設(shè)置中的重要主體，其對特定問題的認(rèn)知不僅與多數(shù)公眾期望存在差異，同聯(lián)邦政府這一正式議程的首要發(fā)起者也存在分歧，票決結(jié)果使得正式議程的建構(gòu)最終夭折。從政策子系統(tǒng)構(gòu)建的視角來看，通常情況下參與者被分為許多政策倡議聯(lián)盟，這些政策倡議聯(lián)盟包括了來自各個(gè)政府、國會機(jī)構(gòu)和團(tuán)體機(jī)構(gòu)的人員，一個(gè)單一聯(lián)盟的成員在基本理念和因果關(guān)系上有著共同的信念，通常也會采取一致的行動(dòng)。在 “任何一個(gè)特定時(shí)刻，每一個(gè)聯(lián)盟都有一個(gè)戰(zhàn)略設(shè)想，一個(gè)或更多的制度創(chuàng)新，聯(lián)盟成員相信這些戰(zhàn)略設(shè)想和制度創(chuàng)新能夠幫助實(shí)現(xiàn)他們的政策目標(biāo)”。[10]這就使得 “政策議程的建構(gòu)受到問題性質(zhì)、主體地位、政治體制的影響。而主體能否起到作用，關(guān)鍵還是由政治體制決定”。[11]于是，現(xiàn)實(shí)中許多公共政策都來自于辯論、資助和討價(jià)還價(jià)的復(fù)雜過程，而不是在任何有意義的層面上得以設(shè)計(jì)。對這一案例的分析涉及美國民主政治體制的設(shè)計(jì)、社會價(jià)值理念等一系列因素中的主體自主性博弈。

政策議程的設(shè)置并不盡然是一種方法論的建構(gòu)，更多的是如何接受和反饋政治現(xiàn)實(shí)及其組織設(shè)計(jì)的相關(guān)事實(shí)。更進(jìn)一步講，如果缺乏對政治過程的足夠關(guān)注，就會導(dǎo)致對政策問題的狹隘的技術(shù)性判斷。恰如美國政治學(xué)者查爾斯·E·林布隆所主張的 “要了解政策過程，人們就必須了解政治生活和政治機(jī)能的全部內(nèi)容”[12]。對于民族國家內(nèi)政治問題的認(rèn)識是一個(gè)層次繁多的復(fù)雜過程，必須基于政治發(fā)展的多個(gè)緯度展開。其一，社會中心論的民主政治傳統(tǒng)是美國政治社會最顯著的特征，這集中體現(xiàn)在現(xiàn)行自由民主政體的設(shè)計(jì)是對國家權(quán)力和職能活動(dòng)的規(guī)制，對社會權(quán)利的肯定。這種傳統(tǒng)的直接后果是在較長時(shí)間內(nèi)多元主義政治成為美國常態(tài)化的政治現(xiàn)象，盡管約翰·德雷澤克（John S.Dryzek） 和 西 蒙· 尼 邁 耶（Simon J.Niemeyer）認(rèn)為 “多元主義自身是一種價(jià)值，不容否定”[13]。而美國著名民主理論家達(dá)爾卻指出了多元主義民主的缺陷，在組織多元的環(huán)境下，多元主義民主存在著 “固化政治不平等”“歪曲公共議程”“讓渡最終控制” 等一系列難題。不難發(fā)現(xiàn)，這其中包含了對民主程序的批判，也滲透著對民主價(jià)值的批判。當(dāng)然，這種層面上的多元主義更多是形式意義上而言的，因?yàn)樵谡螜?quán)力、社會權(quán)力和資本權(quán)力的多種形態(tài)劃分背后，不受約束的資本權(quán)力在很大程度上成為了權(quán)力運(yùn)行的核心，它只是將社會問題的認(rèn)識交由普通公眾，而將關(guān)鍵性的政策問題的界定歸屬于那些壟斷了社會、經(jīng)濟(jì)和政治資源的主體。其二，以美國為典型的西方國家引以為傲的權(quán)力制衡機(jī)制 “強(qiáng)調(diào)個(gè)體本位和競爭，在決策過程中設(shè)置多個(gè)‘否決點(diǎn)’，不同參與方傾向于各自追求自身利益最大化，并為此而相互制衡、擎肘，想方設(shè)法否決其他參與方提出的方案”[14]。各種政治勢力背后的特殊利益集團(tuán)借此推波助瀾，通常會有意采取一些措施將一些事項(xiàng)，甚至是事關(guān)社會公共權(quán)益的事務(wù)排斥在政府機(jī)構(gòu)議程之外。在這一點(diǎn)上，恰如彼得·巴克拉克（Peter Bachrach）和莫頓·S·巴拉茨（Morton S.Baratz）提出一種 “不決策現(xiàn)象”，“在要求改變現(xiàn)有的利益和特權(quán)分配的訴求尚未提出之前將其捂住，或者將其掩蓋起來，或者趁其沒有進(jìn)入相關(guān)的決策領(lǐng)域?qū)⑵涠髿⒌簟盵15]。其三，從政黨體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行來看，美國政黨始終以權(quán)力的角逐為目的，將主要關(guān)注點(diǎn)集中于權(quán)力形式合法性而不關(guān)注權(quán)力的有效行使。美國全國步槍協(xié)會是美國最大的槍械擁有者組織和強(qiáng)大的利益集團(tuán)，其握有大量資金，足以左右部分選舉。在選舉原教旨主義理念盛行之下，出于對選票的爭奪，公共官員不可能對選舉人的偏好置若罔聞，甚至必要時(shí)要作出適當(dāng)妥協(xié)，選舉結(jié)束后競選諾言又通常會轉(zhuǎn)化為公共政策。

政策議程不但是政府對社會客觀發(fā)展規(guī)律和不同利益主體的需求在一定程度上的認(rèn)識結(jié)果，反映了政府的偏好，或者說集中體現(xiàn)了政府的價(jià)值取向，也在很大程度上體現(xiàn)為不同社會公眾基于某種認(rèn)知水準(zhǔn)對各類社會問題的反應(yīng)。因此，各類主體的價(jià)值理念始終是影響政策議程設(shè)置的潛在因素。在此，一個(gè)明顯的事實(shí)是，長期以來自由主義理念以其絕對優(yōu)勢滲透在西方政治生活、社會生活、經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。在近代以來的美國社會，自由主義觀念支配一般大眾的思想并影響林林總總政府實(shí)踐。拉姆賽（Maureen Ramsay）甚至認(rèn)為 “整個(gè)美國的政治制度都建立在自由主義原則及價(jià)值觀之上并受其制約”。[16]現(xiàn)實(shí)中自由主義追求在規(guī)避獨(dú)裁、拷問、貧窮、不寬容、壓迫、歧視、無法無天之類的邪惡的過程中創(chuàng)造個(gè)人能夠享有的良善生活條件，并堅(jiān)稱在這些條件中首要的是個(gè)人自主。在這種理念的支配下，相當(dāng)數(shù)量的美國人士傾向于將國家看作是保障個(gè)體獲得其理想生活權(quán)利的衛(wèi)士，并時(shí)刻確保公民能公正地使用他們所需的資源和保證選擇多元性。然而，任何明智的社會發(fā)展觀點(diǎn)看來，自由、自主僅僅是任何個(gè)體幸福安康的必要條件，其他諸如和平、社會內(nèi)聚力與和諧的社會環(huán)境也同樣重要，有時(shí)這些構(gòu)成幸福的基本要素并不盡然總是與自主共生共榮。約翰·凱克斯曾一語中的地指出，“自由主義之所以是前后矛盾的，就在于這些自由主義的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)將會增加自由主義者們想要避免的邪惡，還在于減少這些邪惡依賴于創(chuàng)造與自由主義的價(jià)值相反的條件。”[17]無獨(dú)有偶，當(dāng)自由主義將選擇和自為供奉為自由的楔石這個(gè)民主標(biāo)榜的信條時(shí)，馬克思主義向我們指出，“個(gè)人的選擇和自為在缺乏集體行動(dòng)的情況下僅僅是假自由：人民不是分散地而是在與他人的聯(lián)合起來的情況下創(chuàng)造了他們的歷史和成就他們的自由的?！盵18]

此外，特定時(shí)期的政府改革取向及其所型塑的社會生態(tài)也直接影響著政策議程的建構(gòu)。緣起于20 世紀(jì)80 年代初的里根政府改革運(yùn)動(dòng)即是延循新自由主義政治哲學(xué)，在解構(gòu)福利國家的進(jìn)路中以工具理性為指導(dǎo)將經(jīng)濟(jì)效率視作其主要目標(biāo)。及至90 年代，民主黨贏得執(zhí)政地位后克林頓政府旋即進(jìn)行的 “重塑政府運(yùn)動(dòng)” 也在很大程度上延續(xù)了上述進(jìn)路，以企業(yè)家精神改革公共部門，倡導(dǎo)政府工作中的顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，這在本質(zhì)上是將公共行政定位于一個(gè)應(yīng)用性領(lǐng)域。這種經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，資本主義原則是支配性的原則，它會直接影響到政治和文化的原則，從而使 “政治領(lǐng)域里的平等原則發(fā)生畸變，包括政治資本化運(yùn)作產(chǎn)生的尋租現(xiàn)象、文化資本化運(yùn)作的媚俗、文化墮落等”[19]軸心間原則錯(cuò)位的情況隨處可見。從這個(gè)意義上講，當(dāng)工具理性占據(jù)政府行動(dòng)的制高點(diǎn)時(shí)，作為規(guī)范價(jià)值的諸多因素要想沖破這一枷鎖顯得尤為困難。近年來愈加網(wǎng)絡(luò)化的社會發(fā)展運(yùn)動(dòng)催生了社會自組織治理的發(fā)展，政策試點(diǎn)空間的選擇以及不同政策工具的評估對比又在一定程度上促進(jìn)了地方政府相對自主活動(dòng)能力。但這對美國聯(lián)邦政府的自主活動(dòng)能力是一種間接的剝奪，也限制了其政策議程的選擇空間。在這一情形下，迫于壓力，聯(lián)邦政府更加關(guān)注公共信息和其他相關(guān)的工具模式，部分替換了政府先前的管制措施。

三、實(shí)現(xiàn)問題消解的舉措與展望

“公共政策是規(guī)范價(jià)值和實(shí)踐的程序，是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃?！盵20]因此，作為公共政策前奏的政策議程設(shè)置必須在各環(huán)節(jié)彰顯上述價(jià)值，無疑，通過上述現(xiàn)實(shí)案例的分析可以發(fā)現(xiàn)這種期望一旦遭遇現(xiàn)實(shí)的檢視就變得異常乏力。如何設(shè)計(jì)一種可行的操作性體制安排，使得各自主性主體既實(shí)現(xiàn)各自功能的發(fā)揮，又保障這種發(fā)揮在和諧有序的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)成為一種關(guān)鍵性的考量。研究發(fā)現(xiàn)，目前在西方社會各領(lǐng)域已經(jīng)在某些方面開始了一些探索。

首先，作為公共政策生成和運(yùn)行范式的協(xié)商民主制度引人關(guān)注。20世紀(jì)末以來，媒體、學(xué)界對西方政府治理績效下降的批評引發(fā)對自由民主弊病的反思。問題的焦點(diǎn)是通過公開投票選出的合法政府雖然贏得法律程序正當(dāng)性，但不僅無力兌現(xiàn)參選承諾，更缺乏有力的制度建設(shè)能力應(yīng)對各類復(fù)雜的社會事務(wù)，尤其是公共決策領(lǐng)域中的閉門現(xiàn)象頻頻造成政策極化問題。于是，西方理論界開始嘗試建立一種新的民主制度來矯正票決制代議民主負(fù)面問題，這種強(qiáng)烈的需求促成了一種復(fù)興共和主義傳統(tǒng)的公共部門同公民協(xié)商對話制度——協(xié)商政治的興起。哈貝馬斯、羅爾斯、吉登斯等學(xué)者構(gòu)成了協(xié)商政治研究的開創(chuàng)者。隨即，在政治社會化機(jī)制作用下，協(xié)商政治開始突破政治生活領(lǐng)域的邊界，在社會公共生活領(lǐng)域廣泛實(shí)施，最終形成了較豐富的協(xié)商民主話語體系。協(xié)商民主理論倡導(dǎo)經(jīng)由公眾就公共事務(wù)（公共政策）相關(guān)內(nèi)容積極表達(dá)意見建議，通過不受限制的交流達(dá)成共識，使得公民個(gè)人實(shí)現(xiàn)從個(gè)體性向公共性的轉(zhuǎn)變，從而取得理性的政策結(jié)果。不同于自由主義強(qiáng)調(diào)對每個(gè)人的不同偏好給予適當(dāng)重視的習(xí)慣做法的 “政治中的人性” 觀念，協(xié)商民主的觀點(diǎn)則 “依靠一個(gè)人受理性觀點(diǎn)支配的能力和將不同于整體公平和集體性的共同利益的特殊利益和觀點(diǎn)擱置一邊的能力”[21]。概言之，這是一種從多數(shù)決定視域下的偏好聚合到辯論協(xié)商，經(jīng)由理性反思到偏好轉(zhuǎn)換的過程。政策議程是實(shí)現(xiàn)社會問題到政策問題變遷的關(guān)鍵步驟，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用性，各理性主體的廣泛參與、公開對話是開展此項(xiàng)工作的可操作性機(jī)制安排，因此，從這一角度觀之，協(xié)商民主的內(nèi)在價(jià)值與其有明顯的契合性，是指導(dǎo)公共政策議程設(shè)置的科學(xué)方法。

其次，國家自主性思潮的全新出場。西方國家多次改革都陷入了國家中心主義到社會中心主義的搖擺，始終未能走出國家治理的迷霧。在對問題的反思中，比較政治學(xué)研究轉(zhuǎn)向的過程中提出了一個(gè)問題：過分糾結(jié)于政體形式往往是徒勞的，問題的關(guān)鍵應(yīng)該是國家的治理能力。以約翰·霍布森的新國家主義、蒂利的歐洲民族- 國家理論、諾斯的新制度主義國家為代表的 “回歸國家” 學(xué)派研究促進(jìn)了當(dāng)代國家自主性理論的出場。這種國家自主性理論并非主體- 客體對立思維下的簡單的 “國家中心主義”，而是基于主體間關(guān)系嘗試建構(gòu)國家- 社會互動(dòng)的全新模式。將其引入到公共政策話語體系，國家自主性理論把國家視作公共政策中的積極行動(dòng)體，而非對社會偏好做出機(jī)械反應(yīng)的機(jī)構(gòu)。其實(shí)踐環(huán)節(jié)體現(xiàn)為，鑒于政府缺位下的公共事務(wù)治理屢次陷入泥潭，外部性、公共性、公益性問題強(qiáng)烈吁求把失去的政府找回來。政府作為國家共同體的行動(dòng)實(shí)體，開始重新審視在公共事務(wù)治理中的職能定位。英國學(xué)者鮑勃·杰索普較早前提出 “元治理” 理論構(gòu)想，這是針對治理主體彌散化引發(fā)的系列問題進(jìn)行的政府再治理。同一時(shí)期，美國自由主義的旗手弗朗西斯·福山也開始了理論研究的轉(zhuǎn)向，在其《什么是治理》一文中將治理界定為 “政府制定和實(shí)施規(guī)則以及提供服務(wù)的能力，而不論這個(gè)政府民主與否”[22]。這是一種發(fā)揮國家（政府）自主性，提高其駕馭社會發(fā)展趨向的能力的現(xiàn)實(shí)做法，具體到政策議程設(shè)置中的現(xiàn)實(shí)功能來看，是依托政府公共性、回應(yīng)性的加強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)公眾議程和政府議程相統(tǒng)一，端正政策發(fā)展方向的重要舉措。

綜合來看，上述關(guān)于改良西方公共政策議程設(shè)置過程的種種倡議起步較早、針對性較高，有其現(xiàn)實(shí)合理性和一定的實(shí)踐價(jià)值。但也要認(rèn)識到，理論研究有其自發(fā)性自為性，能否上升為政府行動(dòng)依然充滿各種變數(shù)。即便擱置這一憂慮，現(xiàn)實(shí)中彌散化的偏好能否借助協(xié)商討論轉(zhuǎn)化成融合性觀念，社會行動(dòng)主體能否在公益和私益之間取得平衡，政府能否超脫復(fù)雜的利益羈絆都尚未可知。在這些未知問題面前，借用 “中心—邊緣” 理論來看，上述的改革無不是在既定政治發(fā)展模式下進(jìn)行的一種折中性安排，在中心性的關(guān)鍵領(lǐng)域固守常態(tài)的情形下，奢望邊緣的細(xì)枝末節(jié)改革并不能達(dá)到理想狀態(tài)，甚至有走向循環(huán)改革的風(fēng)險(xiǎn)。因此，美國公共政策議程中的自主性力量博弈依然是一個(gè)長久性的問題。