孫小琦

（黑龍江大學法學院，黑龍江 哈爾濱 150000）

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。綿延五千多年的中華文明孕育了豐富的生態(tài)文化，我們黨歷來高度重視生態(tài)保護，把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調生態(tài)文明建設的重要性，圍繞生態(tài)文明建設提出一系列新思路新戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設理念日益深入人心。

2020 年5 月28 日，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）在十三屆全國人大三次會議上表決通過，貫徹落實習近平總書記生態(tài)文明思想，其中專門設立一個章節(jié)七個條款專門對環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任進行明文規(guī)定，可見我國對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度已經(jīng)提升到戰(zhàn)略高度，對相關配套法律也應深刻認識，深入研究，深層剖析。

一、生態(tài)損害的界定

關于生態(tài)損害一詞在國內外有不同的表達方式和表述方法，如：純生態(tài)損害、生態(tài)破壞、純環(huán)境損害、環(huán)境本身的損害、環(huán)境自身的損害、環(huán)境損害、環(huán)境損傷、自然資源損害、自然資源損傷等等，盡管表述所用的詞語不盡相同，但從上述詞語的字面即可得知，其所表達的就是生態(tài)本身所遭受的損害。

關于生態(tài)損害的定義也有幾種不同的方式：一是直接定義方式，通過立法明確界定生態(tài)損害的概念，并將其作為一種獨立的損害類型給予賠償和救濟。美國1990 年《油污染法》，將生態(tài)本身的損害稱為“自然資源損害”，指侵害、破壞自然資源，喪失對自然資源的使用。二是列舉分組方式，不直接對生態(tài)損害下定義，而是通過列舉屬于生態(tài)損害的行為或模式，分組對其進行界定，給予相應賠償和救濟。1992 年《設立國際油污染損害賠償基金公約》議定書中明確“污染損害”包括兩方面：在運油船舶本身以外由于船舶溢出或排放油類污染而產(chǎn)生的滅失或損害；采取防范性措施的費用以及因此造成的進一步滅失或損害。[1]三是間接定義方式，對諸如“生態(tài)”“環(huán)境”“損害”“危害”及其賠償責任甚至訴訟規(guī)則予以明文規(guī)定，通過這些相關條款來間接界定什么是生態(tài)損害。如丹麥1994 年《環(huán)境損害賠償法》，明確定義了“污染”和“妨害”，可從中綜合分析出生態(tài)損害的定義。

蔡守秋教授曾指出：《環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）作為環(huán)境法體系的基本法，在立法條文中找不到關于環(huán)境損害的定義，甚至連環(huán)境污染和環(huán)境破壞在立法上也沒有明確的規(guī)定。”[2]就我國現(xiàn)行立法而言，無論是環(huán)境污染亦或是生態(tài)損害，都沒有明確的定義，可供參考的是2014 年《環(huán)境損害鑒定評估推薦辦法》，其中明確定義了什么是環(huán)境損害、人身損害、財產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境損害，規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害”是指“由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導致生態(tài)環(huán)境的物理、化學或生物特征的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務功能的破壞或損傷”。不同專家學者對生態(tài)損害的術語表達以及生態(tài)損害的定義也持有不同的觀點：徐詳民教授使用“生態(tài)損害”這一表述，并將其界定為“人們生產(chǎn)、生活實踐中未遵循生態(tài)規(guī)律，開發(fā)、利用資源環(huán)境時超出了環(huán)境承載能力，導致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結構或功能以及生態(tài)要素發(fā)生嚴重不利變化的法律事實?！盵3]柯堅博士使用“生態(tài)環(huán)境損害”這一表述，將其定義為“因人為污染環(huán)境而造成的環(huán)境質量下降、自然生態(tài)功能退化以及自然資源枯竭的環(huán)境不良變化”，“相對于因環(huán)境污染而造成的人身、財產(chǎn)權利侵害的環(huán)境侵權法律責任，是一種新型的損害責任?！盵4]針對當前國情和研究現(xiàn)狀，生態(tài)損害可采取直接定義方式，人為活動可能造成或者已經(jīng)造成生態(tài)系統(tǒng)整體或任何組成部分物理、化學或生物性能的重大退化或喪失，是一種獨立的損害類型。

二、我國生態(tài)損害賠償法律制度

當前，我國關于生態(tài)損害賠償沒有單獨的法律加以規(guī)定，而是體現(xiàn)在憲法、民法典、環(huán)境保護法、規(guī)范性文件等相關法律法規(guī)中。在立法表述中，也沒有“生態(tài)損害賠償”這一表述方式，而是使用“生態(tài)環(huán)境損害賠償”，以生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐庋雍w生態(tài)損害賠償。

（一）憲法中的規(guī)定

1982 年憲法第一次提出“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，這是我國通過憲法明確生態(tài)環(huán)境的重要性，這一歷史性突破體現(xiàn)出國家越來越重視對生態(tài)環(huán)境的保護。2004年憲法將生態(tài)和環(huán)境保護細化到自然資源保護，并明文規(guī)定應采取何種措施對自然資源進行合理利用和保護，這次憲法修正將自然資源也納入其中，擴大了生態(tài)保護的外延?，F(xiàn)行2018 年憲法中有2 個條款進行規(guī)定，分別是“國家保障自然資源的合理利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！薄皣冶Ｗo和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境?！彪m然我國憲法沒有明確規(guī)定生態(tài)損害賠償及相關制度，但作為我國根本大法，對生態(tài)保護從無到有、從粗到細的規(guī)定足以見得其重要性，為生態(tài)損害賠償制度的發(fā)展奠定良好基礎。

（二）民法典中的規(guī)定

《民法典》自2021 年1 月1 日起施行，在第七編侵權責任第七章專門設定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任，對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的無過錯責任、抗辯事由的舉證責任、數(shù)人侵權的責任分擔規(guī)則、懲罰性損害賠償責任、因第三人過錯的不真正連帶責任、修復責任、賠償損失和費用的范圍進行逐項規(guī)定。從法條分析可知，國家將此種侵權類型進行單獨規(guī)制，同時將環(huán)境與生態(tài)作為并列關系進行規(guī)定，二者不是包含與被包含的關系，作為兩個單獨的法益進行保護，這一突破將對我國生態(tài)損害賠償理論研究和實踐應用產(chǎn)生重要意義和深遠影響。

（三）環(huán)境保護法中的規(guī)定

《環(huán)境保護法》第一條即開門見山地提出其制定的緣由，“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！蓖瑫r規(guī)定，因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規(guī)定承擔侵權責任。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為承擔的是侵權責任，主要是對人身損害和財產(chǎn)損害給予賠償與救濟，并未體現(xiàn)出對生態(tài)保護和對生態(tài)造成損害的賠償，而自2021 年1 月1 日起，《中華人民共和國侵權責任法》廢止，生態(tài)損害實行《民法典》中的有關規(guī)定，將對人身損害、財產(chǎn)損害、生態(tài)損害分別進行賠償。

（四）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案

2015 年，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度作出總體部署、系統(tǒng)謀劃和整體安排，是生態(tài)文明制度的重要組成部分。[5]在2015 年-2017年選取吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7 個省份作為試點進行改革，2018 年起在全國試行，到2020 年，力爭在全國范圍內構建完善的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度?！对圏c方案》主要分為五部分，從制定總體要求和目標、明確試點原則、明確適用范圍、明晰試點內容、強化保障措施等五方面給予具體說明。各試點省份在改革期間，制定實施方案、健全體制機制、細化相關條款，取得了一定實效。

（五）生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案

2017 年8 月29 日，中央全面深化改革領導小組會議審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），2015年印發(fā)的《試點方案》自2018 年1 月1 日起廢止。通過總結《試點方案》在七個省份試行期間有益的做法和有利的經(jīng)驗，《改革方案》從三個方面進行補充和完善：一是擴大了損害賠償權利人的范圍，從省級政府擴大到市（地）級政府；二是在磋商程序方面，明確規(guī)定了磋商前置；三是強調生態(tài)環(huán)境損害評估中技術保障的重要性，推動賠償資金的管理。

由此可見，我國關于生態(tài)損害賠償并沒有進行專門立法，散見于各種法律法規(guī)之中，缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性；且現(xiàn)有立法規(guī)定過于原則化，內涵和外延沒有科學的界定，對法治實踐產(chǎn)生一定的影響。

三、我國生態(tài)損害賠償法律制度的完善

習近平總書記強調要完善生態(tài)文明制度體系，用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。國家領導人高瞻遠矚、高屋建瓴，指出良好生態(tài)本身蘊含著無窮的經(jīng)濟價值，正源源不斷創(chuàng)造綜合效益，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。因而，完善生態(tài)損害賠償法律制度刻不容緩、勢在必行。

（一）進行專門立法

有學者認為，我國現(xiàn)有法律體系中，己有涉及損害賠償?shù)囊?guī)定，對于損害賠償?shù)牧⒎ㄍ晟瓶梢酝ㄟ^逐個突破的形式進行，對每一部涉及損害賠償?shù)姆蛇M行修訂，沒有相關規(guī)定的重新補充有關損害賠償?shù)囊?guī)定。這樣做看似查缺補漏，實際上并不能完全解決我國生態(tài)損害賠償立法的不足。在資源保護方面，生態(tài)損害賠償，涉及的往往不是單一的環(huán)境要素或者自然資源，而是要考慮到生態(tài)整體的破壞，涉及整個生態(tài)系統(tǒng)功能的損害或喪失，所以單獨適用一部單行法或同時適用多部單行法都不可行；在責任認定上，生態(tài)損害屬于特殊侵權，不應完全由侵權責任最終認定，對造成不同的損害結果，可明確進行規(guī)定。由此可見，構建一部專門的《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》相比逐步完善每一部單行法更能節(jié)約立法成本和司法資源。

（二）統(tǒng)一環(huán)境基本法原則規(guī)定

《環(huán)境保護法》作為我國環(huán)境保護領域的綜合性法律，應該具備統(tǒng)領環(huán)境和生態(tài)領域的基本法律特征。在現(xiàn)有《環(huán)境保護法》中可從以下方面進行相應完善，一是在“監(jiān)督管理”一章節(jié)中，增加負責監(jiān)督管理生態(tài)損害的部門，以及督促指導部門，以預防生態(tài)損害、降低對生態(tài)損害的程度以及對造成的生態(tài)損害及時進行修復；二是在“法律責任”一章中，增加造成人身、財產(chǎn)權益以外的生態(tài)損害，致害人承擔修復責任和賠償責任，以保證法律條款的精準性和閉合性。

（三）統(tǒng)一法律術語相關表述

如前文所述，環(huán)境污染與生態(tài)破壞是兩種相關但不同類的行為。[6]環(huán)境污染是由于人們對資源的不合理利用，超過環(huán)境自我凈化的能力，對人類及其他生物正常生存發(fā)展產(chǎn)生影響；生態(tài)破壞是由于人們超出生態(tài)平衡過度開發(fā)和利用自然資源，導致生態(tài)失衡和資源枯竭，危及人類和其他生物的生存。我國從保護環(huán)境到保護生態(tài)已經(jīng)邁出飛躍的腳步，但相關法律術語的表述并不規(guī)范，很容易造成混淆和誤解，因而，應在法律法規(guī)條文中準確使用生態(tài)損害、環(huán)境損害、生態(tài)環(huán)境損害等表達方式，明確界定各個概念的內涵和外延，明晰各個概念的邊界，各自作為單獨的損害類型加以規(guī)制，這樣在制度嚴謹性和實踐適用性上會更加完美。

四、結語

我國建設生態(tài)文明已經(jīng)宣誓對生態(tài)的高度重視，國家也已經(jīng)從相關方面進行制度完善和補充，在探索前進過程中出現(xiàn)的問題就是努力改善的方向，首先要進一步厘清生態(tài)損害和環(huán)境污染；其次可針對生態(tài)損害賠償進行專門立法；最后要細化完善《環(huán)境保護法》中相應條款。通過國家的頂層設計、系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)一部署，堅信我國生態(tài)損害賠償法律制度會愈加完善，建設美麗中國將早日實現(xiàn)。