徐 雷， 陳 靜，劉 莉

(1.西安建筑科技大學 土木工程學院，陜西 西安 710055;2.西安建筑科技大學 文學院，陜西 西安 710055)

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務。國家公園特許經(jīng)營制度作為我國國家公園法治建設(shè)全局的重要組成部分，理應得到實踐的重視和理論研究的關(guān)注。但我國國家公園體制目前還處在試點階段，關(guān)聯(lián)的特許經(jīng)營實踐開展得尚不夠深入，其相應能提供的經(jīng)驗也比較零碎有限。與此同時，法學界對國家公園特許經(jīng)營法律制度的研究興趣也日漸濃厚。本文試圖以國家公園公益性目的與特許經(jīng)營者營利性目的的法律關(guān)系作為分析視角和研究進路，對我國國家公園特許經(jīng)營制度有關(guān)法律問題進行新的思考。

一、國家公園特許經(jīng)營制度相關(guān)概念的分析

概念是法律構(gòu)造的工具，是法律體系的基石，離開了概念，法理將無所依附，法律亦無法表達[1]。因此，在對國家公園特許經(jīng)營制度有關(guān)法律問題展開研究時，應開端于對該制度涉及的主要法律概念的分析。

1.國家公園

“國家公園”最初是由美國藝術(shù)家喬治·卡特林(George Catlin)提出，其設(shè)立的最初目的是保護區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境，并為游客提供良好的游憩場所[2]。而后，國家公園逐漸成為國際社會普遍認同的自然生態(tài)保護模式，并被世界大部分國家和地區(qū)采用。全世界已有100多個國家和地區(qū)建立了近萬個國家公園，在保護本國自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)資源中發(fā)揮著積極作用[3]。

世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)對國家公園概念的定義是：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。”[4]美國國家公園狹義上是指擁有著豐富自然資源的、具有國家級保護價值的面積較大且成片的自然區(qū)域。日本的國家公園是指根據(jù)《自然公園法》，由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意義的自然風景地，它分為國立公園、國定公園、都道府縣立自然公園3類[5]。

在我國，《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)對國家公園的定義是“由國家批準設(shè)立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”。《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中進一步指出，“國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高”。我國學術(shù)界中，有學者將國家公園定義為：“以保護具有典型性、代表性和稀有性的生態(tài)系統(tǒng)、自然和文化遺跡或景觀為目的，為公眾提供教育、科研、游憩機會，由國家依法劃定并統(tǒng)一保護與管理的區(qū)域?！盵2]還有學者將國家公園定義為：“由國家政府設(shè)立和管理的保護區(qū)，旨在保護具有代表性的生物多樣性、景觀和歷史遺產(chǎn)，提供與環(huán)境兼容的科研、教育、休閑、社區(qū)發(fā)展等功能的特定區(qū)域，應充分體現(xiàn)其國家性、保護性、公益性、共享性、綠色性?！盵6]

本文認為《指導意見》中關(guān)于國家公園概念及特征的界定較為科學全面。但需要指出，盡管我國開展國家公園體制試點已有5年之久，但“國家公園”的概念并未通過立法得到定義。雖然如此，有一點卻是明確的。即不論是從域外的經(jīng)驗還是我國政策性文件的規(guī)定以及學者的觀點來看，都認同公益性應作為設(shè)立國家公園的根本宗旨[7]。

2.政府特許經(jīng)營

如何對特許經(jīng)營進行定義，是一個被廣泛爭論的話題[8]。但隨著特許經(jīng)營事業(yè)的發(fā)展，學術(shù)界對特許經(jīng)營分為政府特許經(jīng)營與商業(yè)特許經(jīng)營的共識已基本達成[9]。

政府特許經(jīng)營是指政府授予一個或幾個企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)，對某項提供給社會公眾的產(chǎn)品或服務進行排他性或壟斷性經(jīng)營權(quán)利的行為[10]。而商業(yè)特許經(jīng)營是指擁有注冊商標、企業(yè)標志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費用的經(jīng)營活動①。

探討政府特許經(jīng)營，可通過與商業(yè)特許經(jīng)營的比較中發(fā)現(xiàn)自身的特性。政府特許經(jīng)營屬于公法領(lǐng)域，商業(yè)特許經(jīng)營屬于私法領(lǐng)域；從實施特許經(jīng)營的目的來看，政府特許經(jīng)營最終目的是為實現(xiàn)最合理配置的社會價值和公共利益價值[11]，而商業(yè)特許經(jīng)營則為了實現(xiàn)私人利益的最大化；從特許人與特許經(jīng)營者的地位關(guān)系來看，在政府特許經(jīng)營協(xié)議過程中，雖就有關(guān)合作事項應該通過平等協(xié)商，但政府自身的許可人、監(jiān)管人地位又使得兩者的關(guān)系，并不像商業(yè)特許經(jīng)營那樣只是民事合同下的平等的主體關(guān)系。

《總體方案》中指出：“在明確國家公園與其他類型自然保護地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園功能定位、保護目標、管理原則，確定國家公園管理主體，合理劃定中央與地方職責，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作?！憋@然，國家公園特許經(jīng)營屬于政府特許經(jīng)營當屬無疑。

特許經(jīng)營制度之所以會被運用在國家公園的建設(shè)中，一方面在于特許經(jīng)營制度是一項重要的融資機制。國家公園面積大，邊界復雜，周邊社區(qū)多，自然資源種類多樣，保護管理難度大，成本較高，需要的保護投入大。而特許經(jīng)營收入有助于補充國家公園資金投入。另一方面在于特許經(jīng)營制度是以競爭為導向的制度[12]，可以發(fā)揮專業(yè)化且有效率的特許經(jīng)營者的比較優(yōu)勢。特許經(jīng)營模式引入國家公園建設(shè)有其必要性與合理性。但特許經(jīng)營權(quán)作為具有財產(chǎn)價值的權(quán)利，為保障特許經(jīng)營者獲得合理投資回報的權(quán)利，行政許可機關(guān)一方面會賦予特許經(jīng)營者一定的經(jīng)營壟斷權(quán)，另一方面會承諾由政府補貼因履行行政法的義務所產(chǎn)生的損失或者通過適當提高收費標準以彌補損失等[13]。這樣，社會資本的引入就可能導致政府監(jiān)控權(quán)的弱化及公共物品私人壟斷優(yōu)勢的形成[14]。因此，特許經(jīng)營者追求財產(chǎn)價值的營利性目的與國家公園的公益性目的之間就存在著對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系。而如何處理好公益性與營利性之間帶有矛盾性的法律關(guān)系，則成為國家公園特許經(jīng)營制度建設(shè)的關(guān)鍵問題。

二、國家公園特許經(jīng)營制度實施中存在的主要問題

在我國目前開展的10個國家公園體制試點中②，有關(guān)地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，例如《三江源國家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國家公園保護條例》《武夷山國家公園條例(試行)》《云南省國家公園管理條例》等對特許經(jīng)營進行了一些規(guī)定。除此之外，三江源國家公園還制定了科研科普、生態(tài)公益崗位、特許經(jīng)營等11個管理辦法，編制發(fā)布了《三江源國家公園管理規(guī)范和技術(shù)標準指南》；東北虎豹國家公園制定了國有自然資源資產(chǎn)管護、有償使用、特許經(jīng)營、有償使用、調(diào)查監(jiān)測資產(chǎn)評估等管理制度[15]。神農(nóng)架國家公園試點規(guī)范園區(qū)經(jīng)營活動，實行特許經(jīng)營許可，優(yōu)先許可原居民參與經(jīng)營活動[16]。試點區(qū)的探索和經(jīng)驗，為我國國家公園特許經(jīng)營法律制度的頂層設(shè)計和完善積累了一定的經(jīng)驗。但囿于該法律制度的實踐尚不深入，同時也就產(chǎn)生出一些較突出的問題亟待研究。

1.特許經(jīng)營項目范圍邊界不清

從目前已頒布的有關(guān)國家公園試點的地方性法規(guī)來看，《神農(nóng)架國家公園保護條例》中規(guī)定公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗、交通、住宿、餐飲、商店及文化產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營項目實行特許經(jīng)營，《武夷山國家公園條例(試行)》中規(guī)定公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等營利性服務項目應實行特許經(jīng)營。但《三江源國家公園條例(試行)》《云南省國家公園管理條例》等，對特許經(jīng)營只是進行了原則性的規(guī)定，對能夠開展的特許經(jīng)營項目的具體范圍未作出規(guī)定。

以域外經(jīng)驗看，例如美國，通過立法嚴格限制了不屬于公益服務的經(jīng)營活動[17]，國家公園政府特許經(jīng)營的范圍被嚴格限制在提供與消耗性地使用自然資源無關(guān)的服務內(nèi)。具體指公園內(nèi)的住宿、餐飲、衛(wèi)生等基礎(chǔ)旅游服務設(shè)施以及購物、漂流、騎馬等娛樂活動[18]。而我國國家公園諸如禁止特許經(jīng)營進入的項目范圍邊界如何劃定，劃定的原則、依據(jù)和標準是什么等問題，都沒有相應的法律或行政法規(guī)的規(guī)定。這也使得已經(jīng)制定的一些涉及特許經(jīng)營內(nèi)容的國家公園地方性法規(guī)，缺乏有效而堅實的上位法基礎(chǔ)。況且，目前還有相當一部分國家公園沒有相應的地方性法規(guī)加以專門保護。

一方面，會造成社會資本項目準入國家公園建設(shè)缺乏明晰而嚴格的法律審查標準，加之社會資本本身帶有的營利動機，容易對國家公園公益性根本目的形成威脅。另一方面，對一些存在不正確政績觀發(fā)展觀的地方政府，在缺失法律硬性規(guī)定和剛性約束的背景下，對特許經(jīng)營項目是否違背公益性目的的審查就會放松，就會擴大特許經(jīng)營項目的外延[19]49-50。甚至把項目經(jīng)濟收入指標作為引入、確定特許經(jīng)營項目的優(yōu)先考慮?？傊?，因為缺乏法律必要而嚴格的規(guī)制，我國國家公園特許經(jīng)營項目范圍的邊界本身不清，且易于發(fā)生不合理變動。

2.特許經(jīng)營協(xié)議法律性質(zhì)不明確

從某種意義上講，特許經(jīng)營就是一種合同安排，其中最核心的是特許經(jīng)營協(xié)議[20]。特許經(jīng)營協(xié)議法律性質(zhì)如何的問題，對協(xié)議內(nèi)容形成的程序、方式以及協(xié)議雙方發(fā)生爭議時適用何種司法程序等，均具有直接且重要的影響，但目前學界對特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)仍存在不同的觀點。例如，有學者認為特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容、性質(zhì)以及實體法適用上都兼具公法與私法的雙重屬性[21]。還有學者通過引入德國法的“雙階理論”[22]139，將特許經(jīng)營協(xié)議分為行政許可+行政合同兩個階段，從主體、目的、合同標的、協(xié)議為行政機關(guān)保有了特殊權(quán)利四方面來論證政府特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)應屬行政合同[20]。有學者認為，特許經(jīng)營協(xié)議作為公私合作經(jīng)營合同，實際上是一種財產(chǎn)關(guān)系合同，其法律規(guī)定所確認的特許經(jīng)營權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)[23]。

從法律規(guī)定來看，《行政訴訟法》第12條將“認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”納入到行政訴訟的受案范圍。同時2015年《最高人民法院關(guān)于適用《〈中華人民共和國行政訴訟法〉》若干問題的解釋》第11條明確指出政府特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政協(xié)議。2015年施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第51條指出，特許經(jīng)營者對行政機關(guān)具體行政行為認為侵犯其合法權(quán)益的，可依法提起行政復議或者行政訴訟。但2014年財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，在PPP項目的爭議解決中，可以申請仲裁或提起民事訴訟。而特許經(jīng)營是PPP模式的一種具體形式[24]，爭議解決也自然可以依照PPP模式辦理?？傊?，從法律以及有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，到學者們對于特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)的學術(shù)爭論來看，對特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)尚未取得一致性認識，但在理論上卻都有一定的合理性。

3.特許經(jīng)營信息公開不充分

《環(huán)境保護法》第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利”。國家公園強調(diào)全民公益性，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近、體驗、了解自然以及作為國民福利的游憩機會，理應向社會公眾主動公開國家公園相關(guān)信息。因此，國家公園特許經(jīng)營有關(guān)各方應當向社會公眾充分披露相關(guān)信息，建立溝通交流、協(xié)商對話的制度和渠道。但通過瀏覽我國10個國家公園的試點的官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，僅有東北虎豹國家公園和祁連山國家公園在網(wǎng)站主頁中設(shè)立了“特許經(jīng)營”專欄，只有祁連山國家公園在該欄目中發(fā)布了祁連山國家公園特許經(jīng)營管理暫行辦法。南山國家公園在“經(jīng)營管理”專欄分設(shè)下的特許經(jīng)營一欄對南山國家公園特許經(jīng)營的相關(guān)事項進行了一般規(guī)定。而在其他國家公園官網(wǎng)所設(shè)立的一些與特許經(jīng)營事項有關(guān)的欄目中，例如錢江源國家公園的“公園服務”，神農(nóng)架國家公園的“政務公開”“社區(qū)共建”，武夷山國家公園的“公眾參與”等專欄中，有關(guān)特許經(jīng)營事項內(nèi)容的信息量依然很少。

就國家公園特許經(jīng)營制度而言，將帶有營利性的社會資本引入到國家公園建設(shè)中，就自然產(chǎn)生出社會資本對國家公園公益性根本利益可能造成蠶食的問題。顯然，政府的特許行為是否必要且規(guī)范，特許經(jīng)營活動是否得到有效規(guī)制，特許經(jīng)營協(xié)議如何保障公共利益等問題，需要接受社會監(jiān)督，相應的信息也應充分公開。從目前實際看，社會公眾對國家公園的設(shè)立意義、試點情況、特許經(jīng)營項目范圍、特許經(jīng)營項目收費價格形成等信息知之甚少。

三、完善國家公園特許經(jīng)營制度的法律對策

1.立法確認公益性原則優(yōu)先并規(guī)定公益性目的內(nèi)涵

筆者認為，我國應當及時啟動制定《國家公園法》等有關(guān)法律。在對其中國家公園特許經(jīng)營法律制度的立法構(gòu)建中，首要在于確立公益性原則優(yōu)先，并對公益性內(nèi)涵做出明確的法律規(guī)定。

2015年施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中，并未對“公共利益”“公益性”等關(guān)鍵法律概念做出定義。同時第1條規(guī)定“……，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會公共利益和公共安全，……”至少從語句結(jié)構(gòu)上看，“保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益”的重要性似乎要高于“保障社會公共利益和公共安全”。而國家公園的公益性要比基礎(chǔ)設(shè)施公共物品的公益性強烈得多，此種情形下，如果我們還把保護特許經(jīng)營者合法利益放在公共利益之前的話，則會出現(xiàn)實質(zhì)性的立法錯誤。因此，只有通過立法確認國家公園特許經(jīng)營的公益性原則優(yōu)先，才有可能保證相關(guān)立法在價值取向和理念方向上的正確性。這也是正確處理國家公園公益性目的與特許經(jīng)營者營利性目的之間法律關(guān)系的一個起點和基礎(chǔ)。

堅持公益性原則優(yōu)先至關(guān)重要，但仍然不夠。在對國家公園特許經(jīng)營制度立法的頂層設(shè)計中，還應該對國家公園公益性目的內(nèi)涵進行立法規(guī)定，因為只有經(jīng)立法明確的公共利益才是真正的公共利益。筆者認為，在制定《國家公園法》等新法中，應明確國家公園公益性目的內(nèi)涵包括三個要點：一是保護國家公園原始生態(tài)的完整性、原真性的生態(tài)環(huán)境保護目的。二是國家保障全體民眾共同享有國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務③以促進每個人全面發(fā)展的目的。需要說明的是，這里的全體民眾，空間上不僅包括進入到國家公園開展游憩活動的游客，還包括國家公園內(nèi)部及周邊的社區(qū)居民，更包括國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務所惠及的更大范圍的普通大眾；時間上不僅包括當代民眾，還包括其子孫后代[14]。三是任何在國家公園的人為活動，都應通過尋求法律、政策、技術(shù)、經(jīng)濟等手段的規(guī)制或支持，實現(xiàn)對國家公園原始生態(tài)不造成破壞或產(chǎn)生不可接受的影響的目的[25]。

2.明確國家公園特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)為行政協(xié)議

筆者認為，將國家公園特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)定位于行政協(xié)議更具合理性。

將國家公園特許經(jīng)營協(xié)議定位為行政協(xié)議，就是要求政府部門應當始終把公益性目的堅定地擺在協(xié)議訂立、履行過程中的首位。就是要求協(xié)議必須對特許經(jīng)營項目的范圍、規(guī)模、經(jīng)營期限、項目定價機制、信息公開等與公益性目的關(guān)系密切的若干事項，作出禁止性或義務性條款規(guī)定。因此，不僅應該明確國家公園特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政協(xié)議，還應基于公益性目的優(yōu)先原則，通過立法對協(xié)議的有關(guān)內(nèi)容禁止雙方意思自治，更加科學地充實行政優(yōu)益權(quán)，并對特許經(jīng)營協(xié)議中的政府部門和社會資本的義務責任，作出相應的強制性法律規(guī)定。

雖然將國家公園特許經(jīng)營協(xié)議法律性質(zhì)定位為行政協(xié)議，但是，鑒于此類協(xié)議涉及的有關(guān)特許經(jīng)營中的經(jīng)濟財產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)容，仍是通過雙方平等協(xié)商而確定的。因此，在公益性原則規(guī)制下，政府部門應向相對人充分披露特許經(jīng)營項目相關(guān)的背景、條件和限制要求等信息，并本著互信、共贏、公平分配風險責任的態(tài)度，進行協(xié)議的訂立和履行。因為唯有如此，才能通過激勵機制，切實發(fā)揮出國家公園特許經(jīng)營制度的優(yōu)勢。理解了這一點，在面對國家公園特許經(jīng)營行政協(xié)議的有關(guān)糾紛時，考慮引入民事手段加以解決，例如雙方當事人自由約定專家調(diào)解制度[26]，甚至允許特許協(xié)議當事人依據(jù)個案爭議焦點確定的具體訴由在行政、民事以及仲裁間選擇適用的救濟方式[20]，就不失為一種有效的法律創(chuàng)新。

3.構(gòu)建國家公園特許經(jīng)營信息公開法律制度

國家公園特許經(jīng)營涉及政府、特許經(jīng)營者以及社會公眾三方的多重法律關(guān)系，各方之間的權(quán)利義務關(guān)系錯綜復雜。為了保證公益性目的的實現(xiàn)，必須加強信息公開，以此來監(jiān)督各方能在規(guī)則的框架下行使權(quán)利，履行義務。雖然《環(huán)境保護法》對信息公開法律制度作出一定規(guī)范，但對國家公園特許經(jīng)營而言，針對性仍然不足。因此，有必要通過制定《國家公園法》等有關(guān)法律，規(guī)定國家公園特許經(jīng)營信息公開制度的針對性內(nèi)容。

第一，明確規(guī)定對每一個特許經(jīng)營項目，政府部門、特許經(jīng)營者均有義務向社會公眾公開有關(guān)具體的特許經(jīng)營項目信息，并且這些應公開的信息應作為特許經(jīng)營協(xié)議的必備內(nèi)容和生效條件。這有利于通過協(xié)議文本強化締約各方的信息公開義務意識，也有利于防止政府、特許經(jīng)營者，或相互之間通過合謀以濫用權(quán)利，損害國家、社會公眾的利益。

第二，明確規(guī)定有關(guān)國家公園行政管理機構(gòu)應建立國家公園官方網(wǎng)站，并在網(wǎng)站主頁設(shè)立特許經(jīng)營相關(guān)專欄，對國家公園特許經(jīng)營的具體項目情況、特許經(jīng)營協(xié)議文本內(nèi)容、服務收費價格構(gòu)成分析、項目經(jīng)營動態(tài)、有關(guān)投訴渠道等信息，通過網(wǎng)絡(luò)在線公開披露。其對及時滿足和回應社會公眾對國家公園建設(shè)事業(yè)的關(guān)切需要，保障社會公眾的相關(guān)權(quán)益，監(jiān)督政府以及特許經(jīng)營者沿著公益性目的方向健康地開展特許經(jīng)營活動等，有著重要而積極的作用。同時，也有助于加強社會公眾對于國家公園理念的共鳴，使國家公園的公益性具有更好的社會基礎(chǔ)[27]。

第三，加強對國家公園地域原住民知情權(quán)的立法保障。重視原住民的權(quán)利，符合世界國家公園和自然保護地的社區(qū)管理理念的變化趨勢[28]。從我國目前開展的公園試點來看，公園范圍內(nèi)永久性的原住民數(shù)量多，密度大。例如，武夷山國家公園試點區(qū)面積為982.59平方公里，其原住民人口達到3萬多，即其人口密度大于30.5人/平方公里,錢江源國家公園試點區(qū)面積252平方公里，試點區(qū)內(nèi)人口9 744人，人口密度38.7人/平方公里[29]。國家公園特許經(jīng)營項目的建設(shè)和經(jīng)營難免會觸及到較廣泛的原住民生活生產(chǎn)利益。相應的，原住民相關(guān)權(quán)益保護，也就成為國家公園特許經(jīng)營實施過程中不可回避的一個重要問題。要加強對原住民權(quán)益的保障，首先應加強對原住民有關(guān)知情權(quán)的立法保障?？紤]到原住民生活空間分布較為分散，信息較為閉塞，文化水平較低等實際情況，故應通過有針對性的立法對此弱勢群體的知情權(quán)進行特別保護。例如，基于是否存在利益相關(guān)性的判斷，對特許經(jīng)營項目建設(shè)、運營涉及的原住民，應規(guī)定政府有關(guān)管理機構(gòu)負有披露信息書面化、書面文件送達到人，建立宣講解釋對位聯(lián)絡(luò)人等責任制度。還可以制定把原住民知情確認簽字程序，作為國家公園特許經(jīng)營項目立項或開工建設(shè)的前置條件等規(guī)定。

四、結(jié) 語

建立國家公園是我國生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略全局中的一個重要組成部分。特許經(jīng)營是助推國家公園事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的一項重要法律制度。應當及時啟動制定《國家公園法》等有關(guān)法律，確立國家公園公益性原則優(yōu)先，明確公益性內(nèi)涵目的內(nèi)容。始終把保障國家公園公益性目的實現(xiàn)，作為國家公園特許經(jīng)營法律制度創(chuàng)設(shè)的根本遵循和最高原則。為了更好地宣示和實現(xiàn)國家公園公益性目的及其重大價值，應將國家公園特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)定為行政協(xié)議。同時，在遵循公益性原則下，政府部門應本著互信、共贏、公平分配風險責任的態(tài)度，進行協(xié)議的訂立和履行。通過切實保障特許經(jīng)營者合法營利的激勵機制，發(fā)揮出國家公園特許經(jīng)營法律制度引入社會資本的比較優(yōu)勢。要更有針對性地建設(shè)國家公園特許經(jīng)營信息公開相關(guān)法律制度，加強對國家公園地域原住民的知情權(quán)立法，保障包括原住民在內(nèi)的廣泛社會公眾參與國家公園建設(shè)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以更好地實現(xiàn)建立國家公園的公益性目的初衷。要依法推進國家公園特許經(jīng)營事業(yè)健康發(fā)展，需要在理論層面，對建立國家公園公益性根本目的和特許經(jīng)營者營利性目的之間的法律關(guān)系，做進一步更深入的法律研究。