楊華

摘要：黨的十八大以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督不斷制度化、常規(guī)化，持續(xù)健全和完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機制和治理監(jiān)督機制，極大地推動了農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在基層治理中發(fā)揮了重要的治理功能，主要包括提高鄉(xiāng)村兩級治理能力、健全鄉(xiāng)村兩級治理體系、改造鄉(xiāng)村兩級治理基礎(chǔ)和優(yōu)化鄉(xiāng)村兩級治理結(jié)構(gòu)。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督也存在一些亟待解決的問題，如臺賬太多、雙重領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)陌生、職責(zé)錯位、問責(zé)濫用等。應(yīng)該在實踐中不斷改革創(chuàng)新，揚長避短，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的科學(xué)化和規(guī)范化，以更好地適應(yīng)和推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察;監(jiān)督檢查;治理現(xiàn)代化;基層治理;中心工作

中圖分類號：D6 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0109-10

一、問題的提出

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國不斷加強和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理，初步構(gòu)建了共建共治共享的農(nóng)村基層治理格局，不斷推動農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)村基層治理形勢出現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)工程，各級黨委政府、相關(guān)部門、學(xué)術(shù)機構(gòu)等是在其構(gòu)建過程中的重要主體，同時它也是一項長期工程，需要在廣泛深刻的基層實踐中不斷健全完善。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建中發(fā)揮了重要功能。這是十八大以來黨和國家建立和完善權(quán)力監(jiān)督體系的重要成果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于我國政權(quán)體系的最末梢，與社會接觸最緊密，是農(nóng)村基層治理一線，黨政權(quán)力運行、干部工作作風(fēng)、治理事務(wù)推動等最需要監(jiān)督、也最難監(jiān)督。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察理應(yīng)在農(nóng)村基層治理中扮演重要的角色。但是，既有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的研究較少專門論及其治理功能，而主要集中在以下兩個方面，一是聚焦同級監(jiān)督困境，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要成員、重大事項監(jiān)督不力，原因是制度設(shè)計上的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的“多任務(wù)性” [1，2];二是聚焦機構(gòu)設(shè)置改革，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置改革的基本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是改革條塊分割的機構(gòu)設(shè)置，建立相對獨立、職能完備、有職業(yè)化、專業(yè)化特點的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)[3，4]。

少量研究涉及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的治理功能，多散落在諸如項目監(jiān)督 [5]、縣級紀(jì)檢[6，7]、派駐監(jiān)督[8]、問責(zé)體系[9]、督查機制[10，11]等研究議題之中，難以窺探其發(fā)揮治理功能的具體機制、經(jīng)驗及問題。鑒于此，下文將吸收既有研究成果，以武漢市W鎮(zhèn)的調(diào)查經(jīng)驗為基礎(chǔ)，從論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度化、運行機制經(jīng)驗出發(fā)，重點討論它對農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化構(gòu)建的具體功能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度化

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督制度化的表現(xiàn)

在黨的十八大之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作屬于“虛事”，沒有真正抓起來，對農(nóng)村基層政治生活、政治生態(tài)及治理狀況的影響甚微。上級紀(jì)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委雖然也有考核，但考核的案件量少。筆者調(diào)查的武漢市W鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年上級考核的案件量是4起，包括約談、誡勉談話、黨紀(jì)輕處分等在內(nèi)。即便達(dá)不到考核的量，上級紀(jì)委也不會追究。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了面子、保護(hù)本地干部及不增加工作量，對紀(jì)檢監(jiān)察工作沒有真抓實干。紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中更多地采取“得饒人處且饒人”的工作態(tài)度，盡量不處理人，即便是有違紀(jì)、貪腐問題，能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決就不交到上級紀(jì)委去。紀(jì)委書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子討論重大事項中，也是能過就盡量過，不給書記添麻煩;簽字時多是睜只眼閉只眼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，群眾告狀、舉報起不到效果就不告狀、不舉報。

十八大以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作發(fā)生了很大變化，到2014年監(jiān)督工作已制度化、常態(tài)化。這一年，W鎮(zhèn)接受黨紀(jì)處分（含警告和嚴(yán)重警告）的有20多人，不包括約談和誡勉談話。到2016年光約談和誡勉談話就有60幾個人。隨著紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的制度化、常態(tài)化，辦的案子越來越多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了上級設(shè)定的年度指標(biāo)，上級就不再下達(dá)考核指標(biāo)了。

從調(diào)查來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作的變化，主要表現(xiàn)如下：

一是機關(guān)下派紀(jì)委書記增多。與之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記從班子成員中選拔不同，這一輪紀(jì)委書記多是從縣級黨的工作部門選派年輕干部。W鎮(zhèn)紀(jì)工委程書記是從縣委組織部下派的。下派的紀(jì)檢監(jiān)察干部與鄉(xiāng)村沒有利益關(guān)系、社會關(guān)系，而且紀(jì)律性強、作風(fēng)過硬，做事講程序、規(guī)則，法律意識強，在行政工作中有創(chuàng)新意識。

二是紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督由虛轉(zhuǎn)實。之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢人員的工作重點是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，2014年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作量大幅增加，上級考核量增加了，考核變成了硬考核，上級要求的各項工作臺賬也增加了。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢人員有限，還要雇臨聘人員及在工作中要調(diào)動其他部門的人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢書記不再分管其他工作，紀(jì)檢人員也不再承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委從后臺轉(zhuǎn)前臺、由被動轉(zhuǎn)主動。2012年之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)督工作的原則是不告不究，只有在群眾舉報或者上級轉(zhuǎn)辦信訪案件時才會去調(diào)查取證，而一般不會主動出擊。到2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很重要的一項工作是抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦村的作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)，主動將鄉(xiāng)村兩級的問題呈現(xiàn)出來并給予解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢還主動介入到一些容易發(fā)生違紀(jì)違法的重點領(lǐng)域，如農(nóng)村三資管理、資源下鄉(xiāng)等。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢隊伍的建立和健全。W鎮(zhèn)在村一級設(shè)立紀(jì)檢委員，逐步獨立于村兩委，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)發(fā)放工資和工作經(jīng)費。

五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡察常規(guī)化。隨著縣級巡察工作的制度化常規(guī)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織的巡察也經(jīng)常化定期化。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督制度化的推動力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作之所有能夠制度化常態(tài)化，最重要的原因是在黨和國家的政治生活中紀(jì)檢監(jiān)查的力度和作用凸顯，從上到下重視紀(jì)檢監(jiān)察體系的建立和完善。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)查監(jiān)督的制度化、常態(tài)化還有以下幾個推動力：

一是履行主體責(zé)任與一崗雙責(zé)。從主體責(zé)任來講，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)重大政治、社會穩(wěn)定、腐敗案件等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要承擔(dān)主體責(zé)任。從一崗雙責(zé)來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記既要擔(dān)負(fù)崗位業(yè)務(wù)工作，也要承擔(dān)崗位黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。其他班子成員、站辦負(fù)責(zé)人、村支書等都要落實一崗雙責(zé)。這樣，就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)從主要領(lǐng)導(dǎo)到站辦村主要負(fù)責(zé)人，都對自己及下面工作人員有作風(fēng)和廉政監(jiān)督責(zé)任。一個人在一件事情上出了問題，相關(guān)責(zé)任人都要受處分。如糧食直補或宅基地審批，需要村級申報、部門審批與領(lǐng)導(dǎo)簽字幾個環(huán)節(jié)，如果村級把關(guān)不嚴(yán)，上報后審批了，查下來包括直接領(lǐng)導(dǎo)、分管副職、職能部門負(fù)責(zé)人及村支書、委員都要受處分。那么，他們在工作中就會支持和配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)查監(jiān)督工作，還會主動請求紀(jì)委監(jiān)察支持他們的工作，從而有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作的開展。

二是推行崗位責(zé)任終身負(fù)責(zé)制。指的是，只要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記任職期間的案件，無論是當(dāng)時發(fā)現(xiàn)查處或是其離職后查處的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記都負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。為了不給自己后面的政治生涯背負(fù)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記在任職期間就得嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)和嚴(yán)格監(jiān)督，甚至取積極措施主動出擊，推動監(jiān)督執(zhí)紀(jì)走向日常化和制度化。

三是實施盡職免責(zé)制度。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中，只要監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序到位，無論是同級黨委還是站辦村出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記都不再承擔(dān)責(zé)任。即便只是為了保護(hù)自己，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記也要嚴(yán)格按照程序來辦事，凡是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記簽字的，包括一定數(shù)量的財務(wù)、三重一大事項等，紀(jì)委書記都會嚴(yán)格把關(guān)。如果發(fā)現(xiàn)有問題則要求整改好后再簽字。在班子成員開會討論重大事項、人事問題時，紀(jì)委書記都要跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記把紀(jì)委監(jiān)察的意見說明白，形成會議記錄。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記會后還會專門找會議記錄員看是否把自己意見寫進(jìn)去了。這就是“我監(jiān)督了，他沒有按規(guī)則辦他負(fù)責(zé)，我沒有監(jiān)督我負(fù)責(zé)”。在人事任命中紀(jì)委書記要簽字，如果紀(jì)委書記發(fā)現(xiàn)擬任人員有問題可以不簽字。這既有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對站辦村的監(jiān)督，也有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的同級監(jiān)督。

四是實行上級發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)肅考核制。上級紀(jì)委發(fā)現(xiàn)本單位的案子而下級單位沒提前發(fā)現(xiàn)，在考核中要對下級單位扣分。這個扣分不僅涉及上級紀(jì)委對下級的考核，還會牽扯到上級黨委政府對下級黨委政府的綜合考評。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委為了不在這些方面扣分，他們就得加大監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的力度和制度建設(shè)，減少被上級查處的可能性。同時，在上級相關(guān)機關(guān)下來巡察督查前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委會對相關(guān)工作進(jìn)行提前巡察督查，以發(fā)現(xiàn)問題提前整改。如此，即便在自己巡察中沒有發(fā)現(xiàn)問題或問題尚未整改完成，而被上級巡查到了，上級也會給予諒解。這也推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委將自己的工作向一線前移，主動尋找戰(zhàn)機。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的運行機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督工作運行包括兩重機制，一是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機制，是業(yè)務(wù)工作開展落實的機制;二是治理監(jiān)督機制，是推動治理任務(wù)依法、依規(guī)、保質(zhì)、保量、按時落地的機制。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機制主要有以下幾種機制：

1.“約談”的方式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對黨員干部的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有不同的方式，從處理結(jié)果的輕重依次是約談、誡勉談話、警告、嚴(yán)重警告、撤職、留黨察看、開除黨籍等。約談和誡勉談話不屬于處分范疇，警告與嚴(yán)重警告屬于黨紀(jì)輕處分，撤職、留黨察看和開除黨籍則是重處分。

約談是指紀(jì)檢機關(guān)通過約談溝通、學(xué)習(xí)政策法規(guī)、分析講評等方式，對下級組織和黨員干部存在的問題給予糾正和規(guī)范的組織行為。約談又稱為“提醒談話”，是對一些“苗頭性傾向性問題”敲響警鐘和防微杜漸。約談的問題不構(gòu)成違紀(jì)，但是產(chǎn)生了不良影響。由于具體指針不明確，只要與黨委政府的政策、措施、方式、方法、時限等有差異，就可以列入“約談”問題行列，這給約談帶來了較大空間與靈活性。約談的問題屬于輕微違紀(jì)，約談是紅紅臉出出汗，原則上沒有“影響期”。但在評先評優(yōu)、提拔重用等時，如果此時有領(lǐng)導(dǎo)故意搞事情，把“約談”這個事情說出來，“影響”就有了。正是因為約談應(yīng)用范圍廣泛，但是又不屬于黨紀(jì)處分，受處理的人告狀無門，上面下來核查又不像黨紀(jì)處分那樣有輕重之別因而可能要承擔(dān)“處理不當(dāng)”的責(zé)任，然而在政治生活中又有實際影響。那么，無論是在紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過程中，還是在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作過程中，都可以靈活運用約談工具。

2.接受舉報和轉(zhuǎn)辦案件

紀(jì)委工作常態(tài)化之后，群眾發(fā)現(xiàn)舉報干部起作用，便敢于舉報、勤于舉報了。群眾舉報案件占紀(jì)委工作很大一部分。舉報對于紀(jì)委工作是把雙刃劍，好處是有問題線索，壞處是舉報案件調(diào)查難、取證難，舉報人信口開河一句話，紀(jì)委要調(diào)查一個星期。紀(jì)委做出處理之后，舉報人不滿意，要纏訪、向上反映，耗費紀(jì)檢人員大量的資源。上級轉(zhuǎn)辦的案件一般也是信訪案件，是紀(jì)委工作的大頭。

3.開會宣傳警示

開會強調(diào)政治和行政紀(jì)律是紀(jì)委重要的工作方式。既可以在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大會上宣講紀(jì)律問題，也可以在部門專門會議上宣講。分管領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)也可以在部門會議上講紀(jì)律問題，但是效果沒有紀(jì)委書記去講好。紀(jì)委書記的身份使他可大膽地講，對某些行為可以上綱上線，講得嚴(yán)重些。但是分管領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)講不到這個層次，他們只是強調(diào)和提醒，紀(jì)委書記是警示。除開會以外，紀(jì)委還可以通過張貼宣傳欄、出相關(guān)紙質(zhì)報告，對本單位及其他地方出現(xiàn)一些違紀(jì)違法問題進(jìn)行公告和分析，以起到宣傳警示作用。

4.抓早抓源頭防范于未然

運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，從源頭上抓早抓小抓經(jīng)常。在2012年之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)，許多違紀(jì)問題成為常態(tài)，廣大基層黨員干部在不知不覺中違紀(jì)、犯錯誤。如果都上綱、上線、上手段，真正查到底給予處分的話，很多黨員干部都要受到黨紀(jì)重處分。為此，就需要從教育轉(zhuǎn)化為主拯救大部分黨員干部，提早發(fā)現(xiàn)問題，對問題人進(jìn)行約談，對能承認(rèn)錯誤并及時整改的可不予黨紀(jì)處分。

5.抓大抓要害起震懾作用

在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中，如果有一大部分人都被處以黨紀(jì)處分，說明違紀(jì)是常態(tài)、被處分是常態(tài)，就起不到震懾效果。相反如果是少部人被處罰，在政治及待遇上受到影響，就可以起到很好的宣傳警示作用。所以，紀(jì)檢工作也要抓典型、抓要害和抓重點領(lǐng)域。要真抓真管真處理，不能雷神大雨點小，否則就成了假老虎，使紀(jì)檢工作沒有權(quán)威性。要在重點領(lǐng)域真正處分幾個干部，要證據(jù)確鑿，以殺雞給猴看。比如在涉農(nóng)資金領(lǐng)域抓典型，在村支書群體中抓典型。處分一個村支書，就可以震懾全鎮(zhèn)村支書。涉農(nóng)資金領(lǐng)域處分一撥人，就會帶動其他領(lǐng)域的自覺。

6.初期“指標(biāo)化”運作

初期“分指標(biāo)”很重要。在紀(jì)委工作常態(tài)化初期，下面紀(jì)委還按照以往的做法不愿得罪人、不習(xí)慣主動出擊，就很難推動紀(jì)委工作。此時上級紀(jì)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委下指標(biāo)。為了完成指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委會發(fā)揮主觀能動性去發(fā)現(xiàn)問題，包括加大巡查力度。那么，在查的過程中，就會使“查”本身常態(tài)化。另外，當(dāng)紀(jì)委真查之后，群眾也會受到鼓舞，群眾舉報案件也會增多;黨委政府也在紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中感受到紀(jì)委的好處，也會支持紀(jì)檢工作，從而加強了紀(jì)檢工作力度，推動紀(jì)檢工作常態(tài)化。常態(tài)化之后指標(biāo)就不再必要了。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察的治理監(jiān)督機制

1.處理督導(dǎo)移交問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)辦在督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)問題線索，移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委。這是一種較為常見的工作方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)辦一般設(shè)在黨政辦，它是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些重點任務(wù)、中心工作以及黨委書記交辦的事情進(jìn)行督導(dǎo)，督促和指導(dǎo)下級組織和黨員干部按規(guī)定完成。督導(dǎo)辦的權(quán)威來自黨委政府及黨委書記，屬于象征性權(quán)威，但它沒有強制執(zhí)行與處罰的權(quán)力。因此，發(fā)現(xiàn)了問題它不能處理，下級黨員干部若拒不執(zhí)行它也沒有辦法。那么，督導(dǎo)辦就會將問題線索交給紀(jì)委，紀(jì)委再調(diào)查取證處理。

2.支持職能部門工作

給職能部門撐腰，做職能部門的靠山。職能部門在推進(jìn)工作過程中在村里和群眾中可能遭遇阻礙，職能部門領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)下去做工作可能難以行得通。但是，又不能事事都找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，這個時候分管領(lǐng)導(dǎo)就可以協(xié)調(diào)紀(jì)委“去查一下”。這些事情如新農(nóng)合新農(nóng)保費用收取進(jìn)度、違章建筑執(zhí)法等。如城管對農(nóng)村違章建筑執(zhí)法，國土部門人員和經(jīng)費少，無法對違章進(jìn)行過程監(jiān)督，最后拆除違建的工作就落到了城管頭上。農(nóng)民不怕國土和城管，但是怕村干部。村干部則因認(rèn)識不到位或者礙于情面，對農(nóng)民違建睜只眼閉只眼。城管去執(zhí)法村干部又不配合，因此工作無法展開。分管領(lǐng)導(dǎo)找到紀(jì)委書記，通過紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的權(quán)力督促村干部介入相關(guān)工作。如果村支書依然不配合工作，或者工作力度不大，就可以動用黨紀(jì)處分的工具。

3.成立專門治理巡察督察小組

這是紀(jì)委主動出擊到一線的一大舉措。紀(jì)委內(nèi)部也有自己的年度重點工作和階段性工作安排。其中成立專門問題督查小組是年度重點工作，紀(jì)委不僅希望通過年度重點工作來增加案子數(shù)量，還能夠出亮點出經(jīng)驗。比如2016年W鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)工委的重點工作是規(guī)范涉農(nóng)資金使用，包括三資管理、低保、大病救助、助學(xué)金、扶貧等。通過成立專門問題督查小組對各相關(guān)部門、站辦村進(jìn)行督查，發(fā)現(xiàn)問題，督促整改和給予黨紀(jì)處分。在市縣巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下會事先成立巡察小組，對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行巡察。

4.推動和參與制度建設(shè)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在一些容易出現(xiàn)經(jīng)濟問題的領(lǐng)域建立相關(guān)制度，是職能部門工作規(guī)范化的要求，也是紀(jì)檢工作的重點。比如“村財鎮(zhèn)管”是規(guī)范村三資管理的重要舉措，但是在實踐中仍然有較大漏洞，使得鎮(zhèn)管并沒有起到應(yīng)有效果，只是多了幾道程序而已。那么針對該問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委督促和會同鎮(zhèn)經(jīng)管辦制定相關(guān)規(guī)章和保障程序，比如實時報銷、款項從銀行直達(dá)客戶賬號、嚴(yán)格招投標(biāo)等。這些工作使得村里資金用得更加規(guī)范，但也加大了村會計的工作量，使村里用錢不那么方便，村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站多有抱怨。有紀(jì)委給經(jīng)管站站臺，村干部也沒轍。雖然沒有紀(jì)委參與，經(jīng)管站也可以自己制定相關(guān)制度，但是遭遇的阻力會比較大，降低了推進(jìn)速度，實施效果也沒那么好。紀(jì)委出面加大了推進(jìn)力度，顯得制度建設(shè)的重要性，也緩解了職能部門與治理對象之間的矛盾，把責(zé)任往自己身上攬，減輕了職能部門的壓力。

5.加大暗訪督查力度

“在崗”是重要的工作紀(jì)律。“查崗”是紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要內(nèi)容，在鄉(xiāng)村兩級主要包括工作期間是否在崗、離崗是否請假、午餐是否飲酒、公車是否私用等。這些工作紀(jì)律看似小但如果沒有做好，給群眾的印象很壞。因此，紀(jì)委把查崗作為某段時期的重點工作，平時搞突然查崗。不定期突然襲擊并公布處分結(jié)果，會起到意想不到的效果。

6.利用現(xiàn)代技術(shù)工具

以大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代技術(shù)是相當(dāng)重要助推監(jiān)督的工具[12]。比如，通過大數(shù)據(jù)比對，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委可以掌握接受國家資源輸入農(nóng)戶的基本清單，并根據(jù)清單進(jìn)行核實、清理和整改，使國家資金的投放率更加精準(zhǔn)，實現(xiàn)國家資源與農(nóng)民需求的精準(zhǔn)對接。還比如“村務(wù)監(jiān)督微信群”“村務(wù)公開微信群”，就很好地解決了村民之間、干群之間的空間區(qū)隔、角色區(qū)隔和信息區(qū)隔，有利于引導(dǎo)群眾參與監(jiān)督，促進(jìn)村級事務(wù)公開工作和村干部公正履職、防止微腐敗。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的治理功能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村治理進(jìn)行監(jiān)督檢查，將其工作推到鄉(xiāng)村治理的一線，發(fā)揮了重要的治理功能，推動了農(nóng)村基層治理能力與治理體系現(xiàn)代化。

（一）提高了鄉(xiāng)村兩級治理能力

治理能力的提高包括治理資源、治理工具的增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委工作的常態(tài)化增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理中的工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)在鄉(xiāng)村治理中主要表現(xiàn)為治庸治懶治不作為，推動鄉(xiāng)村治理工作。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作、中心工作和黨委書記交辦任務(wù)的推動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中有年度中心工作和階段中心工作，以及一些突發(fā)性工作和黨委書記在某個時候認(rèn)為要著重處理的工作，這些工作既有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也有時間限制。為了達(dá)到工作目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察就可能被派到工作一線督導(dǎo)檢查。或者根據(jù)督導(dǎo)辦的案件線索，對工作不力、不積極、態(tài)度不端正、工作落后的相關(guān)人員或相關(guān)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談或黨紀(jì)處分，以督促其按照規(guī)定完成任務(wù)。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委介入職能部門工作，提高了職能部門工作落地能力和水平。職能部門面對的是一個程式化、規(guī)則化和法制化程度不高的鄉(xiāng)村社會，它們要將職能任務(wù)落地需要村組干部的配合。但村干部又不是行政體系的正式工作人員，他們對職能部門的工作可能推三阻四、敷衍塞責(zé)，或利用信息不對稱的盲點在職能部門業(yè)務(wù)落地的過程中尋租和謀取私利。十八大以后紀(jì)檢工作力度加強，職能部門在推動工作過程中倚賴于紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的治理工具。監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公之后，紀(jì)委（監(jiān)察委）不僅可以對村支書、黨員進(jìn)行紀(jì)律監(jiān)督，還能通過監(jiān)察委對非黨員村干部進(jìn)行審查。

（二）健全了鄉(xiāng)村兩級治理體系

在決策方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察制度化常態(tài)化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策按照既定程序走，除了要有完整的發(fā)言記錄和投票比例之外，重大決策還要紀(jì)委書記把關(guān)簽字。紀(jì)委書記若認(rèn)為程序不到位或者其他方面有問題，會阻止決策通過。在人事任免當(dāng)中，紀(jì)委書記作為倒數(shù)第二關(guān)的把關(guān)者至關(guān)重要。紀(jì)委書記若認(rèn)為黨委書記在其中有問題，也可以通過談話的方式提醒黨委書記，或者通過不簽字的方式否定決策。紀(jì)委在決策方面的工作不斷完善，促進(jìn)了決策科學(xué)化和民主化，有利于防止一個人說了算和黨委書記腐敗。

在辦事流程方面，紀(jì)檢監(jiān)察工作的加強表現(xiàn)在流程中加進(jìn)了紀(jì)委書記的簽字，強化了紀(jì)委對相關(guān)工作的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。在一些涉及大額資金、資源、經(jīng)費等工作中，紀(jì)委書記的監(jiān)督責(zé)任和連帶責(zé)任被強化，紀(jì)委書記會嚴(yán)把程序關(guān)，在一些涉及面廣、金額巨大的項目中，紀(jì)委書記還需要做相關(guān)調(diào)查核實后才能簽字。同時，由于紀(jì)委監(jiān)督的加強，各把關(guān)口責(zé)任被強化和實化，一旦出了問題首先追責(zé)的是這些把關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，因此會強化他們的責(zé)任意識。這樣，通過強化程序背后的責(zé)任，使得辦事程序化不走過場。

在制度創(chuàng)新方面，職能部門的業(yè)務(wù)工作大多涉及到國家資源輸入、鄉(xiāng)村稀缺資源分配、村集體三資管理等，涉及到不同農(nóng)民群體的利益。如果在制度創(chuàng)建上不合理不嚴(yán)格，就可能帶來制度“漏洞”，使人有空子可鉆，造成利益分配不合理、集體資源流失，及由此帶來的腐敗問題、不公平現(xiàn)象;或者制度設(shè)置不合理，讓辦事群眾多跑冤枉路，浪費時間和精力。相關(guān)職能部門在紀(jì)檢監(jiān)察的推動和配合下進(jìn)行制度創(chuàng)新，規(guī)范相關(guān)工作，堵住資源分配和使用過程中的腐敗問題，以及使辦相關(guān)事情更便捷。另外，以前的制度容易造成違紀(jì)違規(guī)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)一嚴(yán)起來就可能使得職能部門工作人員被追責(zé)，他們?yōu)榱瞬槐蛔坟?zé)也會主動進(jìn)行制度創(chuàng)新，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的制度化和規(guī)范化。

（三）改造了鄉(xiāng)村兩級治理基礎(chǔ)

由于農(nóng)村是熟人社會，相互之間講究人情面子，社會關(guān)系運行基于特殊主義邏輯。在鄉(xiāng)村治理事務(wù)中，村民對村干部的期待是基于血緣地緣關(guān)系的特殊主義邏輯，而不是基于法律和普遍化的社會規(guī)范。因此，在涉及到鄉(xiāng)村資源和利益分配過程中，村干部就可能優(yōu)親厚友，導(dǎo)致治理規(guī)范被擱置和沒有得到好處的農(nóng)民的不公平感和消極情緒。但是如果村干部公事公辦，村民就會埋怨村干部不講人情、不盡人意，或則懷疑村干部未給自己好處不是因為自己不符合條件，是對自己有意見，把事情怪罪到村干部個人頭上。

在村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打交道過程中也容易出現(xiàn)類似的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部要求嚴(yán)一點，按照規(guī)矩辦事，就認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人的問題，從而把公事變?yōu)榕c鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人恩怨，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不好做人，使其在農(nóng)村的工作得不到村干部的配合。

這樣，村干部為了講人情面子，就不得不罔顧規(guī)則對農(nóng)民“網(wǎng)開一面”，給不合條件的農(nóng)民搞低保、精準(zhǔn)扶貧、宅基地等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會為了情面和方便開展工作，對村干部優(yōu)親厚友、虛報冒領(lǐng)、貪污腐敗、挪用公款等行為視而不見。從而使得整個鄉(xiāng)村治理在一種特殊主義邏輯中運行，破壞了國家普遍規(guī)則，治理的公共性難以凸顯。

伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)格化，使得牽涉其中的相關(guān)人等都受到懲罰，包括給村民開后門的村組干部、給村干部開后門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。這樣就會給村民和村干部這么兩個印象，一是農(nóng)民看到村干部因為自己的事情受處分而過意不去，村組干部看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因自己的事情受處分而過意不去。村民想“我們得錢（好處），干部受處罰”，他們心理有愧疚感，下次就不會再這樣要求村干部和鎮(zhèn)干部了。二是村民和村干部都明白了，不是村干部不給村民好處，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要為難村干部。村民理解了村干部，村干部理解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，從而真正理順了黨群干群關(guān)系，形成鄉(xiāng)村治理的普遍主義邏輯。

（四）優(yōu)化了鄉(xiāng)村兩級的治理結(jié)構(gòu)

在過去，鄉(xiāng)村治理的法制和規(guī)則意識不強，在治理工具選擇上采取實用主義和策略主義原則，往往會選擇那種最實用、最方便、成本最低的治理工具。實用主義的工具選擇雖然也能夠完成治理任務(wù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定、治理和發(fā)展，但同時也會帶來一些問題，包括回避治理工具的政治性，在治理過程中違背原則、喪失底線、違反法律等。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作的常態(tài)化以及紀(jì)委對鄉(xiāng)村治理各方面介入和滲透，推動鄉(xiāng)村治理制度化、程序化和法制化進(jìn)程，強化了鄉(xiāng)村治理主體的規(guī)則意識。

治理結(jié)構(gòu)的另一個變化是治理的專業(yè)化。過去鄉(xiāng)村治理多是運動式、綜合性治理，專業(yè)化治理被綜合性治理所遮蔽。職能部門借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的力量來推動工作，使得專業(yè)化、常規(guī)化治理能力大為提升。

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在實踐中，也遇到了一些問題和困惑，諸如：

一是臺賬太多，耗費稀缺人力資源。上級紀(jì)委要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委做的事情多且要求高。上級紀(jì)委科室林立，每個科室都有自己規(guī)范化的業(yè)務(wù)，但任務(wù)下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后沒有對應(yīng)的科室，所有事情都需要紀(jì)委幾個人協(xié)調(diào)做好。上級一個臺賬附上二三十個清單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要逐一附上，有的一個臺賬要做兩份。臺賬工作耗費鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委大量的人力資源。W鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委正式人員就紀(jì)委書記與監(jiān)察室主任兩人，外加一個臨聘人員。紀(jì)委辦案必須有兩個及以上人員，而臨聘人員業(yè)務(wù)不熟悉，政治素質(zhì)也不一定高，紀(jì)委只好把非正式的紀(jì)檢委員動員起來，或者把紀(jì)委書記分管的其他領(lǐng)域的工作人員臨時調(diào)動過來充實辦案力量。

二是雙重領(lǐng)導(dǎo)，在夾縫中開展工作。在組織架構(gòu)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委既要接受上級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，又接受同級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。在工作中就可能有張力，一是紀(jì)委書記要承擔(dān)業(yè)務(wù)之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，包括駐點、駐村和聯(lián)系企業(yè)，這要耗費紀(jì)委書記不少時間和精力。二是在同級監(jiān)督上有困難。紀(jì)委書記監(jiān)督黨委書記，必定要否決黨委書記的一些決定，或者給某些決策出臺帶來不順暢，給黨委書記添堵，黨委書記自然不高興，有時會給紀(jì)委書記“穿小鞋”。紀(jì)委書記辦案多了，給人的印象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有管理好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨風(fēng)政風(fēng)不好，黨委書記臉面上過不去。三是對于處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的一些案件，黨委希望由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)來主導(dǎo)、掌握主動權(quán)，以控制影響、把握處分等級和處分范圍。而由上級黨委政府主導(dǎo)的話，就可能把案件性質(zhì)和影響放大，做成全縣典型案件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)影響不好。同一個案子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委做的處分是警告，縣紀(jì)委的處分則可能是嚴(yán)重警告。上面發(fā)現(xiàn)了問題，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委把人和案子上交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記希望把案子留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理，需要紀(jì)委書記出面協(xié)調(diào)，但紀(jì)委書記不一定能協(xié)調(diào)得過來。

三是政治干部，業(yè)務(wù)工作相對陌生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記多是政治干部，但要參與具體辦案，就得重新熟悉業(yè)務(wù)工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記既要去熟悉黨內(nèi)規(guī)章制度及處分條例，還要熟悉相關(guān)的行政規(guī)章制度和相關(guān)法律法規(guī)。不同職能部門的業(yè)務(wù)工作有不同的規(guī)章制度和法律法規(guī)。紀(jì)委書記每針對一個領(lǐng)域或部門的紀(jì)檢工作，就得去熟悉相關(guān)的制度規(guī)范。所以，W鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委書記說她有“學(xué)習(xí)焦慮癥”，要學(xué)習(xí)的東西太多了?？h紀(jì)委有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委書記的業(yè)務(wù)能力考試。專業(yè)知識不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部的短板和通病，無崗前培訓(xùn)，直接接手辦理紀(jì)委相關(guān)業(yè)務(wù)，辦事效率低，職能發(fā)揮差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢人員一般沒有紀(jì)檢監(jiān)察工作證，基層紀(jì)檢干部靠“刷臉”完成案件及黨內(nèi)監(jiān)督工作。

四是職責(zé)錯位，工作定位存在偏差。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察組織沒有認(rèn)真厘清自身職能職責(zé)，對其角色定位把握不準(zhǔn)，對“該干什么”“不該干什么”認(rèn)識模糊，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委存在偏離主業(yè)情況，乃至履職錯位、越位。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)意識不足，認(rèn)為紀(jì)委辦事有權(quán)威，任何工作只要紀(jì)委參與就能保證公平公正和安全高效，于是每項具體工作紀(jì)委干部都要參與，推動工作過分依賴紀(jì)檢干部，經(jīng)常出現(xiàn)“協(xié)調(diào)變牽頭，牽頭變主抓，主抓變負(fù)責(zé)”情況，紀(jì)委承擔(dān)了許多與本職關(guān)聯(lián)不大的工作，容易造成監(jiān)督職能虛化。

五是濫用問責(zé)，工作可能適得其反。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督是基層治理的重要治理工具，有效且用起來方便，于是乎，在推動農(nóng)村基層工作中，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察本身可能濫用監(jiān)督工具，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也可能濫用監(jiān)察的監(jiān)督職權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督泛濫、問責(zé)濫用。這不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村將大量的精力用于應(yīng)對監(jiān)督檢查，還會給鄉(xiāng)村兩級干部帶來巨大的政治壓力，最終使他們不是認(rèn)真做好工作，而是用形式主義來規(guī)避責(zé)任。

綜上，應(yīng)該在實踐中不斷改革創(chuàng)新，揚長避短、趨利避害，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的科學(xué)化和規(guī)范化建設(shè)，以更好的適應(yīng)和推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯：葉民英