李增元

摘要：隨著中國特色社會主義進入新時代，中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進入到新階段，也面臨諸多新問題。一帶一路沿線國家在基層治理方面進行了有益探索，形成了共治型治理主體結構、協(xié)商型治理機制、多樣化公共服務模式、“互聯(lián)網(wǎng)+各領域”的信息化治理手段等，基層治理探索呈現(xiàn)出諸多特色和亮點，對我國新時代的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有可借鑒意義。在加強中國共產(chǎn)黨有力領導之下，可以吸收借鑒一帶一路沿線國家基層治理的諸多經(jīng)驗，結合我國國情挖掘和再造鄉(xiāng)賢、社會型企業(yè)、專業(yè)社工、公益組織等社會力量，以社會治理社會;通過搭建投融資平臺、公益創(chuàng)投項目，實現(xiàn)政府與社會型企業(yè)、公益組織等非政府力量協(xié)同合作共治;通過政府購買服務、項目申請等多種方式實現(xiàn)公共服務供給主體多元化，服務內(nèi)容和方式多樣化;因地制宜構建“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村各領域深度融合機制。

關鍵詞：一帶一路;鄉(xiāng)村治理;合作共治;治理現(xiàn)代化

中圖分類號：C91 ? ? 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1004-3160（2021）06-0083-13

一、新時代鄉(xiāng)村治理困境與一帶一路沿線國家基層治理的可借鑒性

21世紀以來，國家開始著力以新農(nóng)村建設、社區(qū)建設等為突破口推動新世紀的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設，構建國家治理現(xiàn)代化的基層社會基礎。到2017年，黨的十九大報告進一步提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設被提升到城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的新高度?？傮w上來看，經(jīng)過二十年的探索，我國鄉(xiāng)村治理從硬件到軟件，從體制到機制，從治理框架到治理結構都有了較大提升，不斷朝著鄉(xiāng)村善治目標方向前進。在中國特色社會主義新時代，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動社會治理重心下移，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展都對鄉(xiāng)村治理提出了新要求。如何通過有效的鄉(xiāng)村治理支撐鄉(xiāng)村振興、國家治理現(xiàn)代化的重任，是新時代必須解決的問題。與此同時，近幾年來鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化探索也面臨一些突出問題。第一，在治理主體方面，政府主體地位突出，社會力量參與治理水平不高，隨著上級各種任務分解下派，村民自治組織承擔了過多行政事務、達標考核任務，村干部重執(zhí)行上級交代的事務，輕自治實踐。第二，在治理機制方面，政府與社會力量協(xié)同治理格局還未完全形成，“往往過度強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心地位，將鄉(xiāng)村社會更多的看做‘管制的對象而不是‘合作的對象”[1]，合作共治的治理架構沒有真正建立起來。第三，在公共服務供給方面，專業(yè)化服務力量不足，精準化服務能力不強。與此同時，有些地區(qū)治理技術單調(diào)，治理效率低下，群眾訴求不能得到有效回應和解決，干群關系生疏，群眾對干部信任度不高。在新時代，這些問題不僅關系到鄉(xiāng)村振興發(fā)展水平，還關系到國家治理現(xiàn)代化進程。

在全球化進程飛速發(fā)展的時代，人類各文明之間的交流之深入前所未有，人類正在邁入馬克思所言的世界范圍內(nèi)的“普遍交往”的時代。[2]在現(xiàn)代社會，人類社會是休戚與共的命運共同體。2013年秋，中國國家主席習近平西行哈薩克斯坦、南下印度尼西亞，先后提出建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”，積極發(fā)展與一帶一路沿線國家的經(jīng)濟合作伙伴關系，致力于共同打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的“命運共同體、利益共同體和責任共同體”。一帶一路建設跨越了不同民族、不同文化、不同政體、不同發(fā)展階段的多個國家。一帶一路沿線國家本著共商共建共享原則，通過全面推進政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，在經(jīng)濟領域形成命運共同體，經(jīng)濟的融合發(fā)展也帶來文化、社會、生態(tài)等各領域的交流擴展，不僅在政治領域增加互信，經(jīng)濟領域實現(xiàn)共同發(fā)展，在文化方面相互包容，同時在社會治理方面也進行相互學習和借鑒。一帶一路沿線國家基層治理方面也致力于構建多元主體參與、合作共贏的治理模式，例如新加坡體系完備、覆蓋面較廣的社區(qū)管理與服務可以為我國完善農(nóng)村社區(qū)治理體制機制提供借鑒，波蘭的各類組織、機構和企業(yè)，特別是專門服務于地方政府的研究項目和機構，地方各級政府與民間社會組織形成了良好的合作伙伴關系，在提高基層政府的治理能力方面值得我們借鑒。在俄羅斯，“由行政首腦、商業(yè)領袖和城市及地區(qū)立法機構最有影響力的代表組成的當?shù)鼐嶋H上掌握著當?shù)厣鐓^(qū)的所有權力”[3]，形成獨具特色的精英主導型地方發(fā)展模式?？傮w來看，一帶一路沿線國家在基層治理方面積累了諸多成功經(jīng)驗，在加強中國共產(chǎn)黨的有力領導下，諸多國家的基層治理經(jīng)驗能夠為我們破解新時代鄉(xiāng)村治理困境，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展提供一定的借鑒。

二、一帶一路沿線國家基層治理實踐的主要做法及成效

在現(xiàn)代化發(fā)展進程中，基層社會治理也是一帶一路沿線國家現(xiàn)代化治理的重要內(nèi)容，各個國家都充分結合本國國情探索有效的基層治理方式。雖然各個國家的具體治理做法呈現(xiàn)出差異性，但都在促進基層社會秩序穩(wěn)定、保障民眾合法利益方面發(fā)揮了重要作用，并取得了積極成效。

（一）構建各級地方政府、社團組織、義工、政治精英、市場主體共同參與的“共治型治理主體結構”

從治理主體角度看，基層治理主要形成了自治模式、官治模式、共治模式。進入現(xiàn)代后，官治逐漸讓位于共治。共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治。[4]一帶一路沿線主要國家雖然治理結構、治理重心不同，但都十分強調(diào)構建由各級地方政府、社團組織、義工、政治精英、市場主體共同參與的基層治理主體結構。新加坡強調(diào)以政府主導、多元主體參與的社區(qū)治理模式，新加坡社區(qū)治理的主體包括地方政府、志愿團體、義工、私人和公共企業(yè)等，在具體職責方面，政府通過制度設計構建基本的社區(qū)組織框架，包括志愿福利團體、義工積極參與社區(qū)管理和服務，私人企業(yè)提供資金支持，社會型企業(yè)提供創(chuàng)新的社區(qū)服務，由此構成新加坡整個社區(qū)治理的全部基礎。[5]俄羅斯政府一方面從經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)加強中央權威，保證地方的可控及對中央的忠誠，另一方面推動社會力量參與基層治理，“雖然公眾參與仍然有限，但在這種新的政治經(jīng)濟中，行動的權力中心已經(jīng)從政府戲劇性地轉移到私營部門”[6]，形成了獨具特色的由來自強力部門領導人、前共產(chǎn)黨員、職業(yè)政治家、社會活動家、企業(yè)家和商人等精英主導的鄉(xiāng)村治理模式。俄羅斯通過大量非政府組織的發(fā)展增強民間治理能力，鼓勵各種非政府組織以公民論壇、社會院等方式參與政府的公共決策以及地方法律的制定和修改，增強公共政策合法性，并通過非政府組織有效分解國家權力進而推動有限政府的建立。[7]波蘭實行社區(qū)、區(qū)（縣）和地區(qū)（省）三級鄉(xiāng)村管理體制。社區(qū)主要承擔落實中央政府下達的指令、提供基礎交通設施、基礎文教、基礎市政工程和社會福利等。區(qū)（縣）則主要承擔延伸到社區(qū)以外的道路基礎設施建設、文化事業(yè)、社會福利服務和環(huán)境保護等公共服務。地區(qū)（?。┳灾握袚?jīng)濟發(fā)展、部分地區(qū)政府服務、可持續(xù)發(fā)展三個領域內(nèi)容。另外，由關心當?shù)厣鐣纳鐓^(qū)領袖發(fā)起的基層組織有時也會充當?shù)胤秸拇恚鼈儽划斪鲊液蜕鐓^(qū)機制的補充，為地方社區(qū)提供服務。[8]在印度邦政府以下存在潘查亞特自治組織，各級潘查亞特實行分級自治，縣、鄉(xiāng)、村潘查亞特組織保障了鄉(xiāng)村自治功能，使來自底層的精英有機會參與政治。總體上，各種類型的主體力量都構成了一帶一路沿線國家的基層治理主體結構，成為地方政府治理的重要補充力量。

（二）創(chuàng)建行政部門與基層自治組織、精英、社會團體、研究機構等合作的“協(xié)商型治理機制”

在人類社會發(fā)展進步中，民主協(xié)商治理機制是治理機制的基本發(fā)展方向。一帶一路沿線國家非常注重創(chuàng)新基層協(xié)商治理機制。如在新加坡，由國家統(tǒng)一規(guī)劃組織，政府相關部門負責制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和評估標準，在政府的指導下，社區(qū)居民委員會、聯(lián)絡所等自主組織社區(qū)活動，并及時向政府有關部門反饋社區(qū)居民的意見和建議，政府行政部門、社區(qū)管理機構、基層自治組織及社會團體之間通過協(xié)商處理社區(qū)內(nèi)的各項事務，他們之間上下貫通，各司其職，形成了科學、靈活、自治的社區(qū)治理模式。[9]在印度，村潘查亞特履行的主要職能包括提供基礎設施建設、醫(yī)療衛(wèi)生建設、小型灌溉、村莊道路整修等方面的基本公共服務，促進農(nóng)村社會服務體系的完善是許多民間社會組織，包括發(fā)展非政府組織和基層組織的共同目標。在印度各個邦中，諸多地方精英及地域性社會組織通過與地方政府協(xié)商和溝通，以項目的形式長期在農(nóng)村地區(qū)開展社會扶持和農(nóng)村改造活動。像Sehgal基金會這樣一個區(qū)域性非政府組織，該組織一直在Mewat縣的農(nóng)村先后開展了多項關于“發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、加強農(nóng)村基礎設施建設、提高農(nóng)村婦女識字率以及提升鄉(xiāng)村治理能力的項目實踐”[10]，有效推動了當?shù)剞r(nóng)村發(fā)展。近年來，俄羅斯將構建“強國家，強社會”做為社會治理目標，一方面通過整頓憲法秩序，加強“可控性”民主政治建設，構建強有力的“垂直權力體系”;另一方面，對非政府組織給予合法性確認，特別是在國家推動下，俄羅斯政府高層人員與非政府組織共同參加公民論壇，并成立社會院，各種政治團體、非政府組織、社會團體代表可以通過社會院的協(xié)商機制商討國家重大政治、經(jīng)濟、社會問題，并將非政府組織納入?yún)f(xié)商民主體制，實現(xiàn)了國家治理與民間治理的互動博弈。在波蘭，除了三級地方政府管理體制提供基本公共服務外，地方政府獲得了來自各種組織、機構和企業(yè)的廣泛支持，無黨派公民、工會以及各類社會組織通過參與各種形式的協(xié)商（包括街道改名、酒類經(jīng)營審批等）改善地方治理機制。另外，波蘭還有專門服務于地方政府的研究項目和機構，包括城市協(xié)會（ZMP）、地方民主發(fā)展基金會、地方政府一百強、社區(qū)等，教授、專家們的工作為地方政府的治理提供了重要幫助。有些研究甚至已經(jīng)持續(xù)了百余年，還有很多研究政治理論問題的專家、教授通過擔任公務員、議員、部長的方式踐行了自己的治理理念。[11]多元主體參與的協(xié)商機制不僅化解了分歧，構筑了共識，還凝聚力量有效推動地方公共事務的解決。

（三）創(chuàng)新政府供給與社會各界人士、組織捐助、基金項目、專業(yè)機構等相結合的“多樣化公共服務供給模式”

公共服務供給水平反映著一個國家基本治理能力及現(xiàn)代化發(fā)展水平。強化公共服務多樣化供給模式是一帶一路沿線國家十分重視的內(nèi)容。在社會保障方面，新加坡以自我儲蓄為基礎的社會保障體系實現(xiàn)了社會保障的可持續(xù)發(fā)展。政府承擔的主要是推出各種社會保障計劃，并根據(jù)公民的實際情況和不同需求，給予不同的津貼，通過引進保險公司一起為公民提供社會保障服務。另外，政府也在不斷完善社會救助制度，為弱勢群體提供幫扶。[12]在農(nóng)村醫(yī)療方面，泰國、印度等國家也建立了比較完善的社會保障體系，通過設立社區(qū)衛(wèi)生中心、大型國立醫(yī)院以及私立醫(yī)院，特別是診斷費用低、醫(yī)療水平高的私立醫(yī)院，吸引本國甚至是歐美國家病人前去治療，成為其醫(yī)療體系的一大特色，在提供農(nóng)民基本醫(yī)療保障服務的同時能夠幫助他國人民享受優(yōu)質(zhì)服務。近些年來印度政府開始積極引導農(nóng)民向發(fā)病率低的大病醫(yī)療投保，力求能夠覆蓋全體農(nóng)民的全部疾病，有效提高印度醫(yī)療保障體系。在基層教育方面，印度、泰國等國家基礎教育投資中，政府公共經(jīng)費一般能夠占到投資總額的85%-90%，同時也鼓勵個人、組織捐助、捐贈方式支持基礎教育建設。在尼泊爾，由政府、聯(lián)合國教科文組織和非正規(guī)教育國家資源中心（NRC-NFE）出資，在全國建立了91個社區(qū)學習中心，提高社區(qū)村民識字能力、計算水平、生活技能以及謀生能力等，通過社區(qū)村民的自我管理和自我建設，提高村民的文化素養(yǎng)以及生存能力、發(fā)展能力，使村民能夠通過學習獲取有效資源以激發(fā)他們的潛能，不斷提高生活水平。[13]在科技推廣方面，波蘭政府通過設立一系列教育項目提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術水平，包括開展“綠色證書”教育項目等，使農(nóng)民在獲得理論知識的同時也能獲得與農(nóng)業(yè)種植技術相關的職業(yè)證書，不斷提升農(nóng)業(yè)技術水平。泰國目前也已經(jīng)形成了一個較完善的農(nóng)業(yè)技術推廣網(wǎng)絡。根據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，在泰國從事農(nóng)業(yè)技術推廣及服務的工作人員已經(jīng)達到了十萬余人，相當于每50個農(nóng)民就配備1名農(nóng)業(yè)技術推廣人員。[14]為進一步維系和壯大農(nóng)業(yè)技術推廣隊伍，泰國政府給予科技推廣人員與公務員同等待遇，并積極鼓勵農(nóng)技推廣人員進行科研創(chuàng)新，不斷改進農(nóng)耕、灌溉技術，建立健全泰國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。無論是農(nóng)村醫(yī)療、公共教育還是農(nóng)技推廣，新加坡、波蘭、印度、泰國、尼泊爾等一帶一路沿線國家都已經(jīng)形成了獨具特色的公共服務供給方式，在服務內(nèi)容、服務方式方面形成了長效發(fā)展機制。

（四）構建“互聯(lián)網(wǎng)+各領域”的信息化治理手段

隨著信息化深入發(fā)展，信息技術與各行各業(yè)的深度融合推動現(xiàn)代治理革命性變革，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)成為世界各個國家基層治理的新手段。一帶一路沿線諸多國家都強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術在基層治理中的運用，波蘭科學研究部通過建立“電腦村”幫助農(nóng)村地區(qū)進入信息化時代。“電腦村”是一種綜合性電子設施，它可以為農(nóng)民提供包括傳真、電子郵件等方面的網(wǎng)絡信息交流，并通過對“電腦村”全體職員和農(nóng)民進行專業(yè)化培訓和指導。[15]農(nóng)民可以通過互聯(lián)網(wǎng)獲取農(nóng)業(yè)先進技術信息以及農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)銷售特色手工業(yè)和旅游文化產(chǎn)品等，拓寬收入渠道。印度憑借信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，依托成熟的信息技術，大力發(fā)展農(nóng)村和邊遠地區(qū)通信基礎設施，通過農(nóng)村“信息扶貧”來縮小因貧富差距懸殊帶來的數(shù)字鴻溝。有關農(nóng)村信息化發(fā)展的項目一般由中央政府負責建立，邦政府負責實施，村民在使用網(wǎng)絡時需要定期向村民自治組織付費。印度政府通過采用這種“公私共享”的合作模式保證了知識信息計劃在經(jīng)濟上的可持續(xù)性和使用者的本位性，走出了一條解決農(nóng)村信息化“最后一公里”問題的新路。[16]印度選定的農(nóng)村社區(qū)信息系統(tǒng)包括“阿卡什甘加（合作企業(yè)）、信息村實驗（非營利研究基金會倡議）、沃納有線村（政府援助）和塔拉哈特（私營部門倡議）等等”[17]。通過不斷完善農(nóng)村信息技術系統(tǒng)，農(nóng)民可以享受互聯(lián)網(wǎng)所帶來的國際市場及時的農(nóng)產(chǎn)品供求信息，為農(nóng)民推銷農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展手工業(yè)、旅游業(yè)、文化服務業(yè)提供了重要幫助。另外，信息技術也成為很多一帶一路沿線國家基層社會治理的重要手段。新加坡等發(fā)達國家通過信息技術的應用和推廣建設“智慧國家”“智慧城市”，新加坡提出了電子政務發(fā)展五大戰(zhàn)略，包括改造政府、提供一體化電子服務、主動服務、迅速響應、利用信息通信技術（ICT）發(fā)展新能力。在基層治理中，新加坡社區(qū)公民可以享受超過六百項的一站式政府電子服務，民眾對政府的滿意度達到了 98%。一帶一路沿線諸多國家都充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在基層治理中的運用，在實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的同時，也實現(xiàn)了對基層社會的有效管理和服務。

三、一帶一路沿線國家基層治理實踐的主要特色及亮點

一帶一路沿線國家雖然政體不同，國情不同，現(xiàn)代化發(fā)展階段及水平不同，但都十分重視基層治理問題，并動員相應力量積極參與基層治理，對基層治理體制、機制等都進行了卓有成效的探索，呈現(xiàn)出諸多經(jīng)驗特色和亮點。

（一）地方政府與社區(qū)委員會、社會團體等非政府力量權責分明、相互配合

“統(tǒng)治是政府或公共權力機構對社會事務的單向強制性管理， 而治理則是官民對公共事務的合作管理”[18]，社會治理是多元主體共同參與、相互協(xié)同，共同解決社會問題的過程。從國際經(jīng)驗來看，一帶一路沿線諸多國家經(jīng)過地方分權改革實踐，形成了地方政府與非政府力量權責分工、協(xié)同配合機制。在權責分工方面，基層政府把握基層治理宏觀方向，為非政府力量合法有效參與基層治理提供引導和支持。在新加坡，政府有關部門負責制定社區(qū)發(fā)展計劃和評估標準，并根據(jù)社區(qū)居民的需要及時調(diào)整社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和管理方式，按照是否達到社會服務的標準，由政府有關部門評估社區(qū)自治組織業(yè)績，依照業(yè)績評估結果下?lián)芑顒咏?jīng)費。在政府推動下，社區(qū)民間組織以自助和他助的方式為政府和社區(qū)分擔了大量管理和服務工作，組織自身也得到了進一步完善。在推動基層民主方面，包括社區(qū)共同體，自愿性社團，社區(qū)委員會，居民聯(lián)絡所等機構和社區(qū)組織成為新加坡人民行動黨與居民溝通的橋梁和紐帶，通過及時解決民眾訴求加強人民行動黨的權力基礎，增進與民眾的距離，確保民眾和政府在基層層面的不斷接觸。[19]俄羅斯先后頒布了《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》《俄羅斯聯(lián)邦非營利組織法》等，為非政府組織發(fā)展提供了合法框架，希望能夠通過大量非政府組織發(fā)展增強民間治理能力。在改善治理方面，如新加坡社區(qū)內(nèi)各種社區(qū)委員會作為地方政府和民眾之間的橋梁或中介，在政府“自上而下”的治理和民眾“自下而上”的反饋中推動基層民主建設，波蘭和印度專門從事地方治理的專業(yè)性組織、機構為政府的有效治理出謀劃策，改善和緩解基層政府與民眾之間關系的同時提高基層治理水平和效率。社區(qū)內(nèi)部或外部非政府力量都能夠成為政府公共服務的有力補充。在一帶一路沿線諸多國家，一般性、整體性、最基本的公共服務，文體娛樂、衛(wèi)生保健、清潔綠化、社會教育等方面的服務都由非政府組織承擔，在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、農(nóng)技等方面，新加坡、印度、緬甸、尼泊爾等諸多國家都由相應的非政府組織承擔。在基層治理實踐中，政府與非政府力量各司其職，政府在把握基層治理宏觀方向的同時，支持、培育大量非政府力量發(fā)展，非政府力量則在法律框架之內(nèi)在基層治理中承擔重要功能，與地方政府相互配合，提升基層治理水平。

（二）各種政治團體、非政府力量在治理中能夠各騁所長、改善政府治理

整體來看，一帶一路沿線主要國家的政治團體、非政府力量比較強大，成為地方政府治理的有效補充。首先，非政府組織和政治團體因了解基層情況，一方面能夠準確反映民眾意見和建議，另一方面也能夠為居民提供針對性服務和幫助。例如在俄羅斯，由強力部門領導人、前共產(chǎn)黨員、職業(yè)政治家和社會活動家等組成的政治精英團體能夠在改善政府治理、暢通民意、維護穩(wěn)定方面發(fā)揮重要作用。在新加坡，人民行動黨執(zhí)政以來，地方政府與社區(qū)居民的溝通主要通過基層組織來進行，人民行動黨的國會議員在選舉過程中也依靠基層組織來聯(lián)系選民。而基層組織也負責收集居民的意見和建議，并把社區(qū)居民的意見及建議及時反饋到政府有關部門，基層組織在地方政府和社區(qū)居民之間架起了溝通橋梁。在尼泊爾，社區(qū)組織在提供社區(qū)服務、開展社區(qū)發(fā)展活動和加強社區(qū)治理方面發(fā)揮著重要作用?！吧鐓^(qū)組織是尼泊爾社區(qū)治理的關鍵行為體，其職能在許多方面有助于加強建設和平進程”[20]，它在解決不平等和孤立問題、促進民主實踐、賦予“無聲者發(fā)言權”、促進意識的創(chuàng)造、激勵合作伙伴等方面為調(diào)動當?shù)刭Y源創(chuàng)造有利環(huán)境、加強問責結構等方面發(fā)揮重要作用。在緬甸農(nóng)村普遍出現(xiàn)了按照傳統(tǒng)互惠原則形成的社會組織，這些組織收集并重新分配資金，以提供“幫助滿足醫(yī)療保健、教育、葬禮和其他社會需求和服務”[21]，成為地方政府治理的重要補充力量。其次，非政府力量，特別是各個領域的精英人員、社工組織、專業(yè)組織，都能夠在基層治理中發(fā)揮舉足輕重的作用。波蘭專門服務于地方政府的城市協(xié)會，專家、教授的工作為地方政府提供了重要支撐。印度農(nóng)村各種地域性社會組織不僅定期在農(nóng)村地區(qū)開展社會扶持活動，每年還會定期聚在一起召開“經(jīng)驗交流及學術研討會”，交流經(jīng)驗做法，這種經(jīng)驗交流與共享能夠避免不必要的彎路，大大提高了基層治理的效率。一帶一路建設沿線的國家，不論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，基層社會組織的力量正在不斷崛起，推動自下而上的治理改革，政治團體、非政府力量在暢通民意反映渠道、改善政府治理、提供具有針對性的幫扶的同時，不斷發(fā)揮自身優(yōu)勢解決地方治理中面臨的各種問題。

（三）強調(diào)公共服務供給方式的靈活性與供給主體的多元化

近年來，一帶一路沿線國家地方政府在實現(xiàn)職能轉變的同時，開始反思公共服務供給的結構和效率問題，強調(diào)基層公共服務供給的可持續(xù)性，在公共服務供給機制方面進行了深入改革和創(chuàng)新。在公共服務供給方式方面，強調(diào)供給方式的靈活性。例如新加坡建立以自我儲蓄為基礎的社會保障體系，制度設計上就提出明確公私界限，公民必須通過自己努力工作才能得到未來保障，鼓勵農(nóng)民積極應對可能發(fā)生的社會風險。這種可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系“不會因為國家剛性福利的存在而導致政府的財政緊張，并且可以隨著國家經(jīng)濟發(fā)展狀況和民眾個體的實際情況做出靈活的調(diào)整”[12]。印度則本著公平優(yōu)先的原則為72%的農(nóng)村居民提供免費醫(yī)療，在設立社區(qū)衛(wèi)生中心的同時還設有醫(yī)療條件相對較好的大型國立醫(yī)院以及私立醫(yī)院，滿足了國民的差異化需求。在公共服務供給主體方面，一帶一路沿線國家積極鼓勵和支持非政府力量參與基層公共服務供給，以增強公共服務供給的可持續(xù)性。在教育方面，印度、波蘭等國家強調(diào)教育經(jīng)費的可持續(xù)性供給，并鼓勵多主體資助辦學，形成全社會關心農(nóng)村教育的氛圍，建立健全農(nóng)村教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)基層教育體系的長效發(fā)展。尼泊爾地方政府與聯(lián)合國教科文組織和非正規(guī)教育國家資源中心合作出資建立社區(qū)學習中心，為社區(qū)居民提供學習和交流場所，使參與教育和培訓活動的人員掌握更多的文化、信息和技能，逐漸改善現(xiàn)有的生活狀況，拓寬收入來源，提高生活水平。而泰國農(nóng)業(yè)和合作部專門設立農(nóng)業(yè)技術推廣公司，為農(nóng)民提供必要的基礎知識和職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民的知識文化素養(yǎng)和自身發(fā)展能力，幫助農(nóng)民掌握新的生產(chǎn)技術，不斷提高生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色生態(tài)發(fā)展。從公共服務供給方面可以看出，一帶一路沿線國家已經(jīng)從致力于公共服務內(nèi)容的多樣化轉變?yōu)樵黾臃諆?nèi)容與提升服務能力同步進行，注重公共服務供給的可持續(xù)性，在社會保障體系建設、教育普及、農(nóng)技推廣等方面強調(diào)公共服務供給方式的靈活性，服務供給主體的多元化，實現(xiàn)基層公共服務有效性與可持續(xù)發(fā)展齊頭并進。

（四）充分實現(xiàn)信息技術與基層教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便民服務方面的深度融合

隨著網(wǎng)絡時代到來，信息技術在基層治理和發(fā)展中的作用越來越突出，一帶一路沿線新加坡、印度、波蘭等國家通過為農(nóng)村地區(qū)提供計算機和電子交流服務設施，建立基層通訊網(wǎng)絡，實現(xiàn)信息技術與基層治理各領域的融合。首先，在教育方面，配備專業(yè)的通訊交流設備，并通過對全體職員和地方居民進行專業(yè)培訓，增加其對專業(yè)設備的使用效率。例如，在波蘭，政府在農(nóng)村設立的“電腦村”項目不僅可以為農(nóng)村孩子和青年人提供各種教育服務，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提高農(nóng)村人口非農(nóng)收入方面發(fā)揮重要作用。[22]印度等國家也積極鼓勵私人資本投資支持農(nóng)村信息技術的發(fā)展。盡管印度基礎設施有限，信息技術滲透水平低，但50多個基層項目正在為農(nóng)村社區(qū)建立信息系統(tǒng)，其中包括政府援助的合作企業(yè)、非營利研究基金會和私營部門倡議的基層項目，力圖在全國乃至全世界建立起一個學習與交流網(wǎng)絡，加快農(nóng)村基層信息化的步伐。其次，在促進基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，“完善的社區(qū)信息系統(tǒng)中心可以通過成功解決‘8c，即連通性、內(nèi)容、社區(qū)、商業(yè)、能力、文化、合作和資本，在滿足農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟愿望方面發(fā)揮關鍵作用”[23]，像印度、波蘭等國家通過對農(nóng)民進行信息技能培訓，幫助農(nóng)民了解農(nóng)業(yè)市場行情，推介本地產(chǎn)品，在實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時實現(xiàn)本民族文化的傳播與發(fā)展。另外，在提供便民服務方面，新加坡等較發(fā)達國家地方政府通過運用現(xiàn)代信息技術實現(xiàn)了對基層社會的有效治理，也為基層民眾提供了更加便捷的服務，通過建立電子政府，利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)整合詳細地了解居民的需求和期望，通過獲得更全面和更有價值的信息，幫助政府制定更有效的政策規(guī)劃、做出更佳的決策，實現(xiàn)以公眾為核心的服務創(chuàng)新，從而更好地履行公共服務的職責。印度、新加坡等國的案例表明，電子治理已經(jīng)消除了層級的障礙，提高了速度，減少了隱私，擴大了信息量，促進直接反饋并加強了責任制。[24]一帶一路沿線國家通過充分實現(xiàn)信息技術與基層教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、便民服務方面的融合，改善了地方政府治理，在公共服務能力和水平方面也有了明顯的提升。

四、一帶一路沿線國家基層治理實踐對我國新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗啟示

21世紀以來，我國鄉(xiāng)村治理也進行了卓有成效的探索，并取得了較大進步，也面臨諸多問題。隨著中國特色社會主義進入新時代，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進入了更高階段，需要更高水平的發(fā)展。一帶一路沿線諸多國家在基層治理方面進行了有益探索，形成了諸多特色和經(jīng)驗，在加強中國共產(chǎn)黨的有力領導下，可以結合我國國情吸收一帶一路沿線國家基層治理的諸多經(jīng)驗，推動新時代我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。

第一，充分借鑒一帶一路沿線國家發(fā)揮非政府力量的經(jīng)驗，結合我國本土特情挖掘和再造鄉(xiāng)賢、社會型企業(yè)、專業(yè)社工、公益組織等社會力量，以社會治理社會。新時代的鄉(xiāng)村治理，要服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，需要多元力量參與。一帶一路沿線很多國家的政府在鄉(xiāng)村治理中充當政策制定和實施以及維護穩(wěn)定者的身份，包括新加坡、波蘭、印度，都有專門服務和從事鄉(xiāng)村治理的基層自治組織、公益志愿組織以及專業(yè)社工組織，增加了公民、非政府組織等社會力量參與政府決策的機會，民眾利益訴求得以表達，在擴大公共參與同時，政府能夠更及時、直接地對各種社會需求做出回應，有利于形成官民之間的信任。地方治理離不開人民群眾的積極參與，公民參與對民主有一些積極的影響：不僅使人們對公共事務有更多的責任，增加了公眾參與，鼓勵人們聽取各種意見，還有助于提高決策的合法性。[25]現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新應基于時代發(fā)展要求及結合中國鄉(xiāng)村實際挖掘和再造社會力量，鼓勵社會中各種有能力、有擔當?shù)膫€體和組織參與治理實踐。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的社會主體再造，要側重于挖掘和培育包括專業(yè)社工、社會型企業(yè)、公益組織、社區(qū)內(nèi)生型組織、鄉(xiāng)賢等社會力量，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。如專業(yè)社工能夠為農(nóng)民提供專業(yè)心理咨詢和康復服務等服務，針對有需求的弱勢群體提供精細化、精準化服務;社會型企業(yè)能夠將企業(yè)運行與社會公益有機結合起來，以其特有的商業(yè)策略解決農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中面臨的社區(qū)教育、醫(yī)療、老弱病殘的幫扶等諸多社會問題;公益組織在傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、提高農(nóng)民精神素養(yǎng)等方面發(fā)揮著不可忽視的作用;社區(qū)內(nèi)生型民間組織對于彌補政府治理能力弱化、滿足不同層次農(nóng)民需求方面具有重要價值;現(xiàn)代鄉(xiāng)賢以鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展為目標，進入農(nóng)村進行投資、引進建設項目，能夠促進村莊經(jīng)濟發(fā)展，傳播優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與社會正能量。因此，應當不斷推動治理重心下移，再造多元非政府力量，充分發(fā)揮社會力量在化解社區(qū)矛盾糾紛、維護村民合法利益以及傳承和弘揚鄉(xiāng)村文明、維護道德秩序、促進公益建設等方面的價值和作用，形成以社會治理社會的格局。

第二，充分借鑒一帶一路沿線國家不同主體分工明確、形式靈活的協(xié)同機制，在鄉(xiāng)村治理中通過搭建投融資平臺、公益創(chuàng)投項目，實現(xiàn)政府與社會型企業(yè)、公益組織等非政府力量協(xié)同合作共治。新時代的政府應當積極扶持社會組織分享社會治理權力，賦予制度資源，推動政府和社會組織的關系逐漸由行政吸納演變?yōu)橹贫然牟呗孕院献麝P系。[26]一帶一路沿線諸多國家形成了地方各級政府與社區(qū)委員會、精英、社會團體等非政府力量共同參與、協(xié)商治理的格局，在改善政府治理、提高治理效率、為民眾提供更廣泛、更優(yōu)質(zhì)的服務方面成為“合作伙伴”，有力的增強了基層治理能力?！耙獔猿终姓δ芘c社會自治功能互補、政府管理力量與社會參與力量互動的治理模式，推進政府與各類組織的分工協(xié)作、良性互動，實現(xiàn)公共利益的最大化。”[27]隨著中國特色社會主義進入新時代，為進一步構建政府與社會力量合作共治的治理格局，應當積極借鑒一帶一路沿線國家的治理經(jīng)驗，搭建地方各級政府與社會型企業(yè)、鄉(xiāng)賢、社區(qū)內(nèi)生性組織、公益組織、專業(yè)社工等非政府力量合作治理平臺，例如通過搭建各種投融資平臺支持社會型企業(yè)、公益組織等組織的發(fā)展，吸引資本、技術、人才、企業(yè)下鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村治理注入新的活力，鼓勵和引導社會型企業(yè)積極履行社會責任。通過公益創(chuàng)投等方式培育和吸引各類社會組織參與鄉(xiāng)村治理，可以建立由政府發(fā)起對基層公共事業(yè)的資金支持，培育社會公益、志愿類、互助類組織，改變以往以文體類組織為主的格局，通過多樣化的資金支持形成多種形式的公益創(chuàng)投方式，培育一批專業(yè)社工和社會型企業(yè)，為鄉(xiāng)村治理強化人才基礎、組織基礎。應當將政府定位為治理主體的召集者，治理規(guī)則的制定者，治理執(zhí)行的監(jiān)督者以及利益博弈的平衡者。[28]政府通過資金、政策支持，通過對話、協(xié)商以合作的方式引導鄉(xiāng)村內(nèi)外各種社會力量參與鄉(xiāng)村各領域治理。政府制定具有規(guī)范性和實效性的治理規(guī)則，為不同治理主體參與治理提供議程和規(guī)則，對治理主體參與治理的行為進行監(jiān)督，敦促各治理主體嚴格按照規(guī)則辦事。同時，平衡各治理主體之間的利益，在合作中提倡平等對話，尊重并保障各個治理主體的正當權益，增強彼此間信任，筑牢合作網(wǎng)絡。

第三，充分借鑒一帶一路沿線國家服務方式靈活、服務內(nèi)容多樣的服務機制，通過政府購買服務、項目申請等多種方式實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村公共服務供給主體多元化，服務內(nèi)容和方式多樣化。從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會轉型中，鄉(xiāng)村社會關系更加復雜，農(nóng)民服務需求層次不斷提升，服務內(nèi)容不斷擴展，服務機制急需改善。從社會治理體制上看，社會治理人員素質(zhì)不高，經(jīng)驗不足;政府組織協(xié)調(diào)水平整體不高，層級結構不夠合理;財力資源短缺，資源利用率不高。[29]從國際經(jīng)驗來看，一帶一路沿線諸多國家在公共服務供給機制方面都強調(diào)政府主導下的多元化合作供給。在新時代的鄉(xiāng)村治理中，我們也需要進一步強化政府購買服務、項目申請等方式推動公共服務供給主體多元化，服務內(nèi)容和方式多元化，通過多主體聯(lián)合提供無縫隙公共品供給對接機制，“以社會公眾的需求為導向實現(xiàn)傳統(tǒng)導向的轉移，以公眾服務的業(yè)務需求為中心環(huán)節(jié)”[30]，逐步完善我國新時代鄉(xiāng)村公共服務供給機制。首先，通過政府購買方式，鼓勵民辦非營利組織為居民提供醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育、農(nóng)業(yè)技術培訓等針對性的公共服務，建立健全綜合配套、覆蓋全程、高效便捷的鄉(xiāng)村社會化服務體系。其次，地方政府重點圍繞鄉(xiāng)村環(huán)境治理、社會救助、教育教學、農(nóng)技服務等與鄉(xiāng)村居民利益緊密相關的領域，以項目預算的方式設立項目，引導非政府組織申請，由地方政府組織專家評估，依據(jù)項目重要性及輕重緩急立項相關項目。特別是在醫(yī)療養(yǎng)老方面，由地方政府進行資金補貼和政策支持，建立民辦養(yǎng)老院、敬老院、社區(qū)醫(yī)院等，通過政府購買服務和項目申請的方式鼓勵社會型企業(yè)積極建立社會化的養(yǎng)老服務機構，鼓勵各大醫(yī)院定期下鄉(xiāng)義診。在教育方面，擴大教育資金籌資渠道，發(fā)揮教育基金會、公益組織作用，完善農(nóng)村教育設施，通過提高鄉(xiāng)村教師待遇吸引教育工作者下鄉(xiāng)。在農(nóng)技推廣方面，通過政府購買服務方式鼓勵農(nóng)業(yè)技術人員和農(nóng)技公司、職業(yè)培訓機構、企業(yè)下鄉(xiāng)，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術指導，提高農(nóng)民生產(chǎn)技能和職業(yè)技能，“完善現(xiàn)代市場所需的新興經(jīng)濟德性”[31]，培養(yǎng)新時代職業(yè)農(nóng)民。通過政府購買服務、項目申請等方式實現(xiàn)公共服務供給主體多元化，服務內(nèi)容和方式多樣化，有效解決鄉(xiāng)村公共事務無人問津問題，同時通過政策激勵與引導社區(qū)內(nèi)外社會組織力量在鄉(xiāng)村公共服務供給中形成合力，不斷提高供給效率與服務質(zhì)量。

第四，充分借鑒一帶一路沿線國家信息技術向基層治理各領域滲透融合的特色，因地制宜構建新時代“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村各領域深度融合機制。面對治理環(huán)境復雜化，治理訴求多元化，治理場景網(wǎng)絡化的特點，信息化、智能化成為推動基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要機制。在一帶一路沿線國家的鄉(xiāng)村治理中，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術在推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，提高農(nóng)民職業(yè)技能，信息傳播、商貿(mào)交易、服務供給、精細化管理等方面都發(fā)揮了重要作用。我國很多鄉(xiāng)村地區(qū)也進行了“互聯(lián)網(wǎng)+”實踐探索，取得了良好成效。在實施鄉(xiāng)村振興的新時期，應進一步推動“互聯(lián)網(wǎng)+”鄉(xiāng)村各領域治理的深度融合。首先，在民意搜集和反饋方面，政府可以通過挖掘整合海量數(shù)據(jù)，統(tǒng)計關聯(lián)事項，運用預測分析技術，為農(nóng)村社區(qū)治理中的民意感知和民情研判、社會風險評估和政府響應提供技術支撐，“實現(xiàn)社會治理由事后決策向事前預警的轉變”[32]，通過運用數(shù)據(jù)存儲的多維信息為預期的問題提供潛在解決途徑。網(wǎng)絡空間能夠創(chuàng)造出一種信息共享和知識傳播的虛擬社區(qū)，能夠為公眾參與鄉(xiāng)村治理提供協(xié)商機會，為政府和公眾間的良性互動提供對話平臺。其次，在便民服務方面，政府應當通過利用智能化的工具和手段，建立以社區(qū)居民需求為核心的綜合服務平臺。充分利用社區(qū)微信群、QQ群、社區(qū)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新技術建立網(wǎng)絡信息化服務供給云平臺，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、社區(qū)干部、居民、社會組織包含在內(nèi)，建立統(tǒng)一高效的鄉(xiāng)村管理和服務系統(tǒng)，有效整合信息資源，精準對接居民的日常生活與服務所需，為居民提供具有針對性、差異性的公共服務，同時為鄉(xiāng)村治理決策提供更加科學、全面、客觀的依據(jù)。另外，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合也日益成為農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展新型業(yè)態(tài)的重要手段和工具。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展農(nóng)村新型業(yè)態(tài)，通過產(chǎn)業(yè)融合的方式將市場要素、技術要素融入農(nóng)村，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)要素之間的深度融合，可以發(fā)展精品農(nóng)家樂、特色民宿、農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)生養(yǎng)老、運動休閑、農(nóng)村文創(chuàng)等新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)，推動新時代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型。在推動社會治理方面，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”的智能化社會治理模式，不斷提高政府治理能力，進一步推動“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制的形成。

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責任編輯：葉民英