李仁真 包 蓉

外資安全審查制度是東道國對(duì)影響或可能影響國家安全的外國投資進(jìn)行安全審查的重要工具。美國是世界上最早建立外資安全審查制度的國家，其法律淵源可追溯至1917年《對(duì)敵貿(mào)易法》(Trading with the Enemy Act)。該法賦予總統(tǒng)在國家處于緊急狀態(tài)下對(duì)可能引起國家安全問題的外資做出處理的權(quán)力。(1)Hasnat Baban，“U.S. National Security and Foreign Direct Investment”，Thunderbird International Business Review，Vol.57，No.3，2015，p.186.自特朗普時(shí)期以來，美國先后出臺(tái)或修訂了一系列法律、規(guī)章和行政命令，擴(kuò)大美國外國投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡(jiǎn)稱CFIUS)等機(jī)構(gòu)的審查范圍和權(quán)限，加大對(duì)“外國對(duì)手”在關(guān)鍵領(lǐng)域投資活動(dòng)的管控力度。實(shí)踐中，美國出于維護(hù)自身霸權(quán)或關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位的目的，頻繁針對(duì)中國企業(yè)尤其是信息技術(shù)類企業(yè)展開安全審查，并以“國家安全威脅”為由限制或禁止其在美投資經(jīng)營(yíng)，使中國企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益受到嚴(yán)重影響，對(duì)此我們必須予以高度重視，并采取有效措施加以應(yīng)對(duì)。

一、特朗普時(shí)期美國外資安全審查制度的變化

二戰(zhàn)后美國雖然一直對(duì)外國投資實(shí)行“門戶開放”政策，但是出于維護(hù)國家安全的考慮，先后通過了一系列法律和行政命令，逐步建立起一套針對(duì)外資的國家安全審查制度，并根據(jù)國際政治經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展變化予以不斷修訂和完善。1975年，為了防止來自“石油輸出國組織”(OPEC)國家的某些投資成為“受外國政府控制的、旨在影響美國經(jīng)濟(jì)而采取的政治行動(dòng)”，(2)吳其勝：《美國外資安全審查的政治化及其應(yīng)對(duì)》，《美國問題研究》2013年第2期，第132頁。時(shí)任美國總統(tǒng)福特通過行政命令設(shè)立了CFIUS，專門負(fù)責(zé)對(duì)外資的審查和監(jiān)督。隨后，美國國會(huì)于1977年頒布了《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(International Economic Emergency Powers Act)，授權(quán)美國總統(tǒng)在國家處于緊急狀態(tài)時(shí)，可以對(duì)外國企業(yè)或其資產(chǎn)采取其認(rèn)為足以抵御國家安全風(fēng)險(xiǎn)的任何措施。(3)由于這一法案的適用具有廣泛的靈活性，后來被歷任美國總統(tǒng)普遍用作一項(xiàng)應(yīng)對(duì)外資所涉國家安全問題的重要工具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年7月1日，美國正在發(fā)生的緊急事件有37起，其中33起都涉及對(duì)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的援引。See Christopher A. Casey，“The International Emergency Economic Powers Act：Origins，Evolution，and Use”，https：//fas.org/sgp/crs/natsec/R45618.pdf，visited on 5 November 2020.進(jìn)入20世紀(jì)80年代，為了應(yīng)對(duì)來自日本的大量投資并購帶來的國家安全威脅，美國國會(huì)于1988年出臺(tái)《?？松ヂ謇飱W修正案》(the Exon-Florio Amendment)，授權(quán)美國總統(tǒng)可以在不宣布國家緊急狀態(tài)的情況下禁止那些威脅國家安全的外資并購活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外資的審查和監(jiān)管力度。(4)Amy S. Josselyn，“National Security at All Costs：Why the CFIUS Review Process may have Overreached Its Purpose”，George Mason Law Review，Vol.21，No.5，2014，p.1351.“9·11”事件爆發(fā)之后，港口、電信、能源等領(lǐng)域的國家安全問題一度成為美國社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，之后中國在美國石油行業(yè)、迪拜在美國港口行業(yè)的大規(guī)模投資再次引起美國公眾的擔(dān)憂，美國國會(huì)甚至認(rèn)為這是外國政府意圖控制美國相關(guān)行業(yè)的手段。(5)Joshua W. Casselman，“China’s Latest ‘Threat’ to the United States：The Failed CNOOC-Unocal Merger and Its Implications for Exon-Florio and CFIUS”，IND. INT’L & COMP. L. REV.，Vol.17，No.1，2007，p.162.為了強(qiáng)化對(duì)外資的安全審查和監(jiān)管，美國國會(huì)于2007年出臺(tái)了《外國投資與安全法》(Foreign Investment and National Security Act)(6)Daniel B. Pickard et al.，“The Ralls Case：Why CFIUS and the Court Got It Right”，Global Trade And Customs Journal，Vol.8，Issue7&8，2013，pp.192-193.，更為詳細(xì)地規(guī)定了CFIUS對(duì)外資進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并加強(qiáng)了國會(huì)對(duì)審查決定的監(jiān)督。(7)王小瓊，何焰：《美國外資并購國家安全審查立法的新發(fā)展及其啟示——兼論〈中華人民共和國反壟斷法〉第 31 條的實(shí)施》，《法商研究》2008年第6期，第16頁。特朗普政府時(shí)期，美國的外資安全審查制度又出現(xiàn)了一些變化，其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

(一)出臺(tái)《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則，擴(kuò)大CFIUS的審查范圍和權(quán)限

作為約翰·麥凱恩《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》的一部分，美國國會(huì)于2018年8月通過了《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡(jiǎn)稱《現(xiàn)代化法》)。為了實(shí)施《現(xiàn)代化法》，美國財(cái)政部于2020年頒布了《關(guān)于外國人在美投資的規(guī)定》(Provisions Pertaining to Certain Investments in the United States by Foreign Persons)?！冬F(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則大大擴(kuò)展了CFIUS對(duì)外國投資的審查范圍和權(quán)限，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，擴(kuò)大管轄的交易范圍。作為美國專門的外資審查機(jī)構(gòu)，CFIUS依法擁有審查外國主體或可能導(dǎo)致外國主體控制美國企業(yè)的交易的管轄權(quán)。《現(xiàn)代化法》在制度上的一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性變化，在于將CFIUS的管轄范圍從“控制性”投資向“非控制性”投資擴(kuò)展，以有效識(shí)別和處理這類交易可能引發(fā)的國家安全風(fēng)險(xiǎn)。至于何謂“非控制性投資”，《關(guān)于外國人在美投資的規(guī)定》確立了TID概念，即用以指代那些涉及關(guān)鍵技術(shù)(Critical Technology)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施(Critical Infrastructure)或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)(Sensitive Personal Data)的企業(yè)或業(yè)務(wù)。據(jù)此，外國投資者的任何投資活動(dòng)，只要涉及美國TID企業(yè)或業(yè)務(wù)，或者投資的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致外國投資者：(1)獲得美國TID企業(yè)掌握的非公開重要技術(shù)信息的權(quán)限；(2)獲得美國TID企業(yè)董事會(huì)、觀察員席位；(3)獲得以股權(quán)以外的其他方式對(duì)美國TID企業(yè)涉及關(guān)于關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及美國公民敏感個(gè)人信息事項(xiàng)的決策權(quán)，則無論該投資者最終是否會(huì)取得對(duì)目標(biāo)企業(yè)的控制權(quán)，CFIUS都有權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。

第二，強(qiáng)化交易強(qiáng)制申報(bào)制度。《現(xiàn)代化法》在審查流程上的一大變化，就是在建立新的簡(jiǎn)易“申報(bào)表”的同時(shí)，強(qiáng)化了交易強(qiáng)制申報(bào)制度，特別是新增了關(guān)于涉及TID企業(yè)交易的強(qiáng)制申報(bào)機(jī)制。據(jù)此，如果某項(xiàng)交易屬于由外國政府直接或間接擁有“實(shí)質(zhì)性利益”的外國投資者獲得美國TID企業(yè)的“實(shí)質(zhì)性利益”的投資，則交易各方都必須就該項(xiàng)交易向CFIUS申報(bào)。隨后，《關(guān)于外國人在美投資的規(guī)定》進(jìn)一步對(duì)“實(shí)質(zhì)性利益”予以明確，指外國投資者持有目標(biāo)美國企業(yè)25%及以上的投票權(quán)益，并且外國政府持有該外國投資者49%及以上的投票權(quán)益。與此同時(shí)，《現(xiàn)代化法》授權(quán)CFIUS通過法規(guī)進(jìn)一步確定其他需要強(qiáng)制申報(bào)的投資(針對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)的投資)，并允許CFIUS對(duì)未遵守強(qiáng)制申報(bào)要求的任何一方實(shí)施民事處罰。此外，該法還授權(quán)CFIUS可以識(shí)別和處理那些屬于其管轄范圍內(nèi)而未提出申報(bào)的交易，以應(yīng)對(duì)某些交易主體逃避強(qiáng)制申報(bào)的行為。

第三，加強(qiáng)回溯審查權(quán)。為加強(qiáng)投資監(jiān)督及執(zhí)行緩解協(xié)議的能力，《現(xiàn)代化法》強(qiáng)化了CFIUS對(duì)投資活動(dòng)的回溯審查權(quán)。據(jù)此，在以下三種情況下CFIUS有權(quán)對(duì)已完成交易啟動(dòng)回溯審查：一是該交易事先并未向CFIUS進(jìn)行申報(bào)；二是該交易事先雖已向CFIUS申報(bào)，但交易方錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)了與交易有關(guān)的重大信息或提供了虛假或誤導(dǎo)性重要信息；三是該交易在與CFIUS達(dá)成緩解協(xié)議的條件下完成，但事后由于交易方的故意或過失做出了違反該緩解協(xié)議的行為。CFIUS對(duì)已完成的交易重新展開審查后，如認(rèn)為該交易有可能損害美國國家安全，還可建議總統(tǒng)發(fā)布行政命令，否決已完成交易，并要求所涉企業(yè)出售已購股權(quán)、剝離已購敏感資產(chǎn)。

(二)依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》授權(quán)頒布行政命令，加大對(duì)“外國對(duì)手”在關(guān)鍵領(lǐng)域投資活動(dòng)的審查力度

依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的授權(quán)，美國總統(tǒng)可以根據(jù)當(dāng)下局勢(shì)出臺(tái)針對(duì)性的行政命令，以解決某些外資可能引發(fā)的特定國家安全問題。近些年來，美國總統(tǒng)對(duì)這一授權(quán)的使用出現(xiàn)了某些特定動(dòng)向，集中表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：

第一，重視網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅。美國對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅的重視由來已久。2015年，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬曾發(fā)布第13694號(hào)行政命令，(8)“Blocking the Property of Certain Persons Engaging in Significant Malicious Cyber-Enabled Activities”，https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/04/01/executive-order-blocking-property-certain-persons-engaging-significant-m，visited on 6 November 2020.將“惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)”視為對(duì)美國國家安全的“異常緊急威脅”，進(jìn)而援引《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，將“國家緊急狀態(tài)”的范圍從恐怖活動(dòng)、生化武器等傳統(tǒng)國家安全威脅擴(kuò)大至網(wǎng)絡(luò)信息安全威脅。進(jìn)入特朗普時(shí)期，這一態(tài)勢(shì)發(fā)生了重要變化。2019年5月，特朗普總統(tǒng)發(fā)布了《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全的行政命令》(Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，以下簡(jiǎn)稱第13873號(hào)行政令)，旨在防止“外國對(duì)手”利用信息通信技術(shù)或服務(wù)對(duì)美國國家安全造成“非同尋常的威脅”。該行政命令以《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的授權(quán)為依據(jù)，確認(rèn)信息通信技術(shù)與服務(wù)會(huì)對(duì)美國國家安全造成威脅，強(qiáng)調(diào)在信息通信技術(shù)以及其他更廣泛的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中對(duì)投資環(huán)境的開放必須與保護(hù)美國免受重大國家安全威脅的需要相平衡，明確以“國家信息安全遭受威脅”為由可以宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，(9)13873號(hào)行政令的有效期為一年。2020年5月13日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布行政令《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施信息和通信技術(shù)及服務(wù)供應(yīng)鏈安全全國緊急狀態(tài)的通知》，宣布將國家緊急狀態(tài)繼續(xù)延長(zhǎng)一年。進(jìn)而對(duì)相關(guān)外國企業(yè)的投資活動(dòng)做出限制。

第二，嚴(yán)控信息通信技術(shù)領(lǐng)域。從美國的相關(guān)實(shí)踐來看，自《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》頒布以來，歷代總統(tǒng)依其授權(quán)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)一般是針對(duì)外國或外國政府，且局限于特定地理區(qū)域范圍內(nèi)，(10)Christopher A. Casey，“The International Emergency Economic Powers Act：Origins，Evolution，and Use”，https：//fas.org/sgp/crs/natsec/R45618.pdf，visited on 5 November 2020.而特朗普總統(tǒng)第13873號(hào)行政命令則完全突破了這些界限，明確宣布針對(duì)“外國對(duì)手”，并適用于信息通訊技術(shù)與服務(wù)的整個(gè)領(lǐng)域，且審查和管控的力度明顯加大。依其規(guī)定，只要相關(guān)交易涉及由“外國對(duì)手”所有、控制，或受“外國對(duì)手”管轄或指示的人設(shè)計(jì)、開發(fā)、制造或提供的信息通信技術(shù)或服務(wù)，經(jīng)美國商務(wù)部審查認(rèn)定其可能會(huì)對(duì)美國信息通信技術(shù)或服務(wù)，或者對(duì)美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或數(shù)字經(jīng)濟(jì)造成國家安全風(fēng)險(xiǎn)，則受美國管轄的任何人和財(cái)產(chǎn)都不準(zhǔn)與其從事任何交易活動(dòng)，而這里的交易包括任何獲取、進(jìn)口、轉(zhuǎn)讓、安裝、交易或使用的行為，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)信息通信領(lǐng)域行為的全覆蓋。

第三，加強(qiáng)商務(wù)部在外資安全審查中的作用。作為實(shí)施《現(xiàn)代化法》的第一步，美國商務(wù)部與CFIUS從2018年起密切配合，(11)U.S. Department of Commerce，“Statement of U.S. Secretary of Commerce Wilbur Ross on FIRRMA Pilot Program”，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2018/10/statement-us-secretary-commerce-wilbur-ross-firrma-pilot-program，visited on 8 November 2020.以加強(qiáng)外資安全審查力度，有效應(yīng)對(duì)某些交易對(duì)美國國家安全可能產(chǎn)生的威脅。第13873號(hào)行政命令明確授予美國商務(wù)部對(duì)涉及信息通信技術(shù)與服務(wù)的外資活動(dòng)進(jìn)行國家安全審查的權(quán)力，并準(zhǔn)許其出臺(tái)具體的審查規(guī)則。隨后，美國商務(wù)部發(fā)布了關(guān)于具體執(zhí)行第13873號(hào)行政命令的初步規(guī)則，(12)U.S. Department of Commerce，“Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain”，https：//www.federalregister.gov/documents/2019/11/27/2019-25554/securing-the-information-and-communications-technology-and-services-supply-chain，visited on 8 November 2020.較為系統(tǒng)地建立了網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域的外資安全審查新機(jī)制。據(jù)此，美國商務(wù)部在判斷某項(xiàng)交易是否涉及“國家安全威脅”事項(xiàng)上具有較大的自由裁量權(quán)。

綜上所述，美國通過出臺(tái)《現(xiàn)代化法》和頒布第13873號(hào)行政命令，一方面擴(kuò)大CFIUS對(duì)“非控制性投資”交易的審查范圍，增加外資涉及TID企業(yè)交易的強(qiáng)制申報(bào)要求，另一方面加強(qiáng)商務(wù)部在外資安全審查中的作用，強(qiáng)化對(duì)“外國對(duì)手”在美網(wǎng)絡(luò)信息等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域投資活動(dòng)的管控力度。這兩個(gè)方面措施相互配合、共同發(fā)力，使美國外資安全審查制度呈現(xiàn)出明顯的趨嚴(yán)趨緊態(tài)勢(shì)，且對(duì)中國企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資具有明顯的指向性。在此還需指出的是，在《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》的授權(quán)下，美國總統(tǒng)的權(quán)力實(shí)際上處于一種“無限擴(kuò)張”的狀態(tài)，(13)薛天賜：《論美國經(jīng)濟(jì)制裁中的總統(tǒng)權(quán)力邊界》，《政法論叢》2020年第2期，第109頁。有權(quán)對(duì)涉及外國國民、政府或?qū)儆诿绹茌牭钠髽I(yè)的任何交易實(shí)施調(diào)查、阻止、管制等措施，即使某一交易已經(jīng)CFIUS審查通過，理論上總統(tǒng)仍有權(quán)要求CFIUS予以重審，甚至可以直接對(duì)相關(guān)交易做出處理。

二、美國外資安全審查制度變化的特點(diǎn)、原因及影響

研究表明，美國外資安全審查制度的上述變化實(shí)質(zhì)上是美國針對(duì)當(dāng)下國際國內(nèi)局勢(shì)變化所做出的制度回應(yīng)。系統(tǒng)分析這一制度變化的特點(diǎn)和原因，有利于準(zhǔn)確判斷該制度的未來發(fā)展走向及不利影響，以便我們從容應(yīng)對(duì)，精準(zhǔn)施策。

(一)美國外資安全審查制度變化的特點(diǎn)

系統(tǒng)梳理自特朗普時(shí)期以來美國關(guān)于外資安全審查的立法與實(shí)踐，可以看出這一制度的變化呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：

一是審查重點(diǎn)從傳統(tǒng)的國防軍事安全向網(wǎng)絡(luò)信息安全延伸。隨著信息技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的滲透，網(wǎng)絡(luò)信息安全逐漸成為美國社會(huì)對(duì)國家安全的重點(diǎn)關(guān)切，反映到制度層面就是將對(duì)外資安全審查的重點(diǎn)從國防軍事安全等傳統(tǒng)安全延伸到網(wǎng)絡(luò)信息安全這一非傳統(tǒng)安全上，以應(yīng)對(duì)那些涉及美國TID企業(yè)或業(yè)務(wù)的外國投資可能引發(fā)的國家安全風(fēng)險(xiǎn)。這一特點(diǎn)，不僅體現(xiàn)在前述《現(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則的條款中，更直接體現(xiàn)在第13873號(hào)行政命令的措施中。從制度實(shí)施情況來看，近幾年來美國以“國家安全威脅”為由而禁止的交易就有中國碳云智能公司投資美國病友社交平臺(tái)PatientsLikeMe的交易、中國昆侖萬維公司收購美國社交軟件公司Grindr的交易、北京中長(zhǎng)石基公司收購美國酒店信息管理系統(tǒng)StayNTouch的交易以及中國字節(jié)跳動(dòng)公司收購美國音樂視頻分享平臺(tái)Musical.ly的交易。這些交易均與網(wǎng)絡(luò)信息有關(guān)，禁止的理由均集中于相關(guān)交易涉及美國的關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營(yíng)以及美國公民敏感個(gè)人信息，對(duì)美國國家安全“具有嚴(yán)重威脅”。(14)2019年，金融、信息和服務(wù)部門占美國外國投資委員會(huì)共231起交易審查的39%，共89起。在這個(gè)部門中，專業(yè)、科學(xué)和技術(shù)服務(wù)是最大的分部門，占42%(37起)，另一個(gè)重要的分部門是電信，占12%(11起)。See CFIUS，“Committee on Foreign Investment in the United States Annual Report to Congress”，report period CY 2019，July 2020，p.10.

二是審查階段從外資準(zhǔn)入階段向外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)階段擴(kuò)展。前已述及，《現(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則不僅增加CFIUS 對(duì)“非控制性投資”的管轄權(quán)、對(duì)涉及TID企業(yè)以及其他需要強(qiáng)制申報(bào)交易的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處理權(quán)，而且還進(jìn)一步強(qiáng)化CFIUS對(duì)已完成交易的回溯審查權(quán)。這就意味著即使一項(xiàng)投資交易已經(jīng)完成，CFIUS或美國總統(tǒng)仍有權(quán)以“國家安全威脅”為由再次對(duì)交易進(jìn)行回溯審查，并可以根據(jù)審查結(jié)果要求所涉企業(yè)出售已購股權(quán)、剝離已購敏感資產(chǎn)。第13873號(hào)行政命令規(guī)定美國商務(wù)部可以審查任何獲取、進(jìn)口、轉(zhuǎn)讓、安裝、交易或使用任何信息和通信技術(shù)或服務(wù)的行為，更是直接指向外資企業(yè)在美的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從近年來的行政執(zhí)法實(shí)踐來看，美國不僅從嚴(yán)把控外資的市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，而且頻頻對(duì)已經(jīng)在美展開經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的外資企業(yè)啟動(dòng)安全審查。例如，CFIUS對(duì)上述中國公司對(duì)美國企業(yè)并購?fù)顿Y的安全審查均發(fā)生于所涉交易完成之后的運(yùn)營(yíng)階段，并在認(rèn)定相關(guān)交易對(duì)美國構(gòu)成“國家安全威脅”后要求收購方出售已購資產(chǎn)。(15)以中國字節(jié)跳動(dòng)公司對(duì)美國Musical.ly的收購案為例，這一交易在2017年就已完成，后字節(jié)跳動(dòng)將其旗下Tiktok業(yè)務(wù)與Musical.ly合并，繼續(xù)以Tiktok這一名稱在美國運(yùn)營(yíng)。2019年11月，CFIUS宣布對(duì)這場(chǎng)兩年前的交易重新發(fā)起審查，后于2020年8月，根據(jù)CFIUS的審查結(jié)果，特朗普總統(tǒng)下達(dá)行政禁令，宣布為維護(hù)美國國家安全，決定全面禁止Tiktok在美國運(yùn)營(yíng)。北京中長(zhǎng)石基、中國昆侖萬維公司、中國碳云智能公司在美國的投資交易也以類似的方式和理由被叫停。

三是制度定位從國家安全工具向國際政治工具轉(zhuǎn)變。從美國歷年來對(duì)外資的審查實(shí)踐來看，如果外資與外國政府具有實(shí)質(zhì)聯(lián)系或外國政府對(duì)其享有實(shí)質(zhì)性利益，美國一般都要將其納入國家安全審查的范圍中來，以防止外國政府意志對(duì)美國國家安全造成損害。(16)王東光：《國家安全審查：政治法律化與法律政治化》，《中外法學(xué)》2016年第5期，第1296頁。而《現(xiàn)代化法》的出臺(tái)和第13873號(hào)行政命令的發(fā)布更多地是出于對(duì)國際政治格局的考量，旨在將國家安全審查制度作為抑制他國崛起的重要工具。依現(xiàn)行制度的精神，不論交易主體來自哪個(gè)國家，只要所涉交易會(huì)導(dǎo)致美國在相關(guān)領(lǐng)域落后于“特別關(guān)注國”，該交易就可能對(duì)美國國家安全造成威脅。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊張的背景下，美國尤其注重對(duì)“有中國政府背景”的中國企業(yè)進(jìn)行國家安全審查。據(jù)CFIUS在2020年7月發(fā)布的年度報(bào)告，2017年至2019年，CFIUS共對(duì)697起交易進(jìn)行審查，其中收購方所屬國為中國而被審查的交易達(dá)140項(xiàng)，占比約20%，遠(yuǎn)超其他國家。(17)2017年至2019這三年期間，CFIUS所審查的所有交易中，中國投資者的收購占了20%(140起)，這是所占的最大比例。日本、加拿大和法國的投資者分別以13.9%、10.6%和6.9%(97起、74起和48起)的占比排名第二、第三和第四。See CFIUS，“Committee on Foreign Investment in the United States Annual Report to Congress”，report period CY 2019，July 2020，p.21.

(二)美國外資安全審查制度變化的原因

美國外資安全審查制度之所以出現(xiàn)這些變化，其原因十分復(fù)雜。本文在此著重討論三個(gè)方面：

其一，美國國際地位的日漸下降引起美國對(duì)自身霸權(quán)地位的強(qiáng)烈擔(dān)憂?？梢哉f，美國外資安全審查制度變化的變化在很大程度上取決于美國政府和國會(huì)對(duì)當(dāng)下國際局勢(shì)的認(rèn)知和態(tài)度。自次貸危機(jī)爆發(fā)以來，美國的國際地位發(fā)生了明顯變化，其在全球政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域長(zhǎng)期保持的首要地位和絕對(duì)優(yōu)勢(shì)受到削弱，國際權(quán)力的分配開始向新興國家傾斜。(18)韓召穎，岳峰：《金融危機(jī)后美國的新孤立主義思潮探析》，《美國研究》2017年第5期，第23頁。世界力量對(duì)比“東升西降”加深了美國的危機(jī)感，中國等新興經(jīng)濟(jì)體的群體崛起，在國際貿(mào)易、國際投資、國際技術(shù)合作中扮演著越來越重要的角色，進(jìn)一步加劇了美國對(duì)自身霸權(quán)地位和安全的憂慮。因此，特朗普政府以“美國優(yōu)先”為圭臬，大搞單邊主義、保護(hù)主義，把中國視為“主要戰(zhàn)略對(duì)手”進(jìn)行重點(diǎn)施壓圍堵，這些戰(zhàn)略政策反映在美國外資立法制度改革上，必然表現(xiàn)為將“外國對(duì)手”在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資活動(dòng)作為首要關(guān)切事項(xiàng)，并通過外資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和國家安全審查等手段對(duì)“外國對(duì)手”進(jìn)行重點(diǎn)限制和管控，以實(shí)現(xiàn)其“美國優(yōu)先”“美國再次偉大”之目的。

其二，全球范圍內(nèi)信息技術(shù)的高速發(fā)展引起美國對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的嚴(yán)重關(guān)切。國家安全是一個(gè)承載時(shí)代特征的概念，其內(nèi)涵也在隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷變化。進(jìn)入5G+互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息技術(shù)已經(jīng)深入到現(xiàn)代社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域并日益發(fā)揮重要作用，與此同時(shí)，信息技術(shù)在全球范圍內(nèi)傳播與應(yīng)用也可能給一國帶來國家安全風(fēng)險(xiǎn)。于是，美國政府開始將網(wǎng)絡(luò)信息安全視作當(dāng)代最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一，并采取一系列政策和法律措施加以應(yīng)對(duì)。2018年10月，為了維護(hù)國家安全，美國國土安全部宣布成立信息和通信技術(shù)(ICT)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)小組，對(duì)ICT供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。2019年5月，特朗普總統(tǒng)以“保障美國信息安全”為由宣布美國進(jìn)入“國家緊急狀態(tài)”。2020年8月，美國國務(wù)卿蓬佩奧又以“保護(hù)美國國家安全”為名宣布了一項(xiàng)“網(wǎng)絡(luò)凈化”計(jì)劃(The Clear Network)，其凈化范圍包括電信運(yùn)營(yíng)商、應(yīng)用商店、應(yīng)用程序、云服務(wù)、電纜設(shè)施，覆蓋外資可能在美國進(jìn)行的所有網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)?？梢哉f，2018年《現(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則將外資國家安全審查的重點(diǎn)向網(wǎng)絡(luò)信息安全延伸，只不過是以法律手段實(shí)施美國國家安全戰(zhàn)略的一個(gè)舉措而已。

其三，中國在前沿技術(shù)領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)崛起引起美國對(duì)其技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位的高度緊張。從《現(xiàn)代化法》和第13873號(hào)行政命令出臺(tái)的背景和意圖來分析，“外國對(duì)手”對(duì)美國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資已經(jīng)成為美國的重要關(guān)切事項(xiàng)。這里所謂的“外國對(duì)手”對(duì)中國有明顯的指向性。這是因?yàn)?，近年來中國科技?shí)力的大幅提升令美國政府感到十分不安，認(rèn)為“中國正在挑戰(zhàn)美國的實(shí)力、影響力和利益?！?19)The White House，“National Security Strategy of the United States of America”，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf，visited on 18 March 2021.面對(duì)中國信息技術(shù)類企業(yè)逐漸成為相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)跑者，一些美國政客甚至懷疑“中國在某些關(guān)鍵領(lǐng)域正在利用美國的開放性，利用其企業(yè)在外獲得關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)，以推進(jìn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”。(20)Larry Diamond，Orville Schell，“China’s Influence and American Interests：Promoting Constructive Vigilance”，https：//www.hoover.org/sites/default/files/research/docs/diamond-schell_corrected-april2020finalfile.pdf，visited on 18 March 2021.白宮在2020年10月發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》中聲稱：“當(dāng)前美國在科學(xué)和技術(shù)方面的主導(dǎo)地位比任何時(shí)候都更為緊迫，這對(duì)維護(hù)美國國家安全至關(guān)重要。美國不會(huì)無視中國等國家的戰(zhàn)略?！?21)The White House，“National strategy for Critical and Emerging Technologies”，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf，visited on 18 March 2021.由此不難看出，美國修改外資安全審查制度的主要意圖在于針對(duì)中國，通過對(duì)中國企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)力限制來實(shí)現(xiàn)對(duì)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的全面圍堵。

(三)美國外資安全審查制度的變化對(duì)中國企業(yè)的影響

由于美國《現(xiàn)代化法》和第13873號(hào)行政命令所確立的外資安全審查新規(guī)則對(duì)中國企業(yè)的指向性明顯，實(shí)踐中CFIUS等部門頻繁以“美國國家安全威脅”為由對(duì)中國企業(yè)在美投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)行限制和打壓，致使中國企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，也使中美關(guān)系遭遇前所未有的嚴(yán)重困難。這種局面，不僅損害了中美兩國人民的利益，而且影響了世界經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。對(duì)中國企業(yè)來說，美國外資安全審查制度變化的不利影響主要有以下三點(diǎn)：

一是中國企業(yè)在美投資的獲批難度增大。修改后的美國外資安全審查制度使得中國企業(yè)赴美投資需要面臨更加繁冗的審批流程，包括申請(qǐng)費(fèi)用的增加、審查材料的增多、審查時(shí)間的延長(zhǎng)等。同時(shí)，《現(xiàn)代化法》及其實(shí)施細(xì)則中“特別關(guān)注國”機(jī)制的設(shè)置、TID概念的引入以及對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息安全的強(qiáng)調(diào)，意味著美國將加強(qiáng)對(duì)中國企業(yè)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域投資活動(dòng)的審查力度。

二是中國企業(yè)的發(fā)展空間受到限制。美國加大對(duì)中國企業(yè)涉及美國TID企業(yè)或業(yè)務(wù)的投資交易的限制將使得資本的流動(dòng)受阻，進(jìn)而影響中國企業(yè)在全球范圍內(nèi)的發(fā)展規(guī)模。對(duì)于信息技術(shù)類企業(yè)來說，在難以進(jìn)入美國及其盟友的市場(chǎng)的情況下，企業(yè)的核心技術(shù)無法在國際間進(jìn)行廣泛的應(yīng)用和交流，這必將阻礙相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步，進(jìn)而限制企業(yè)的發(fā)展空間。

三是中國企業(yè)在美投資的交易成本提高?，F(xiàn)行美國外資安全審查制度針對(duì)中國的指向性明顯，中國企業(yè)在美投資活動(dòng)頻頻被認(rèn)定為“美國國家安全威脅”而遭到禁止，這使中國企業(yè)在美投資的風(fēng)險(xiǎn)和交易成本大大增加，同時(shí)，投資交易活動(dòng)一旦被叫停，不僅將導(dǎo)致企業(yè)已投入的資金無法收回，而且還需賠付交易相對(duì)方“反向分手費(fèi)”等各種費(fèi)用。

三、中國的應(yīng)對(duì)策略

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。如何在世界大變局之下更好地維護(hù)本國的發(fā)展機(jī)遇和利益，更好地應(yīng)對(duì)面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，是擺在我們面前的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，美國作為當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國，面對(duì)中國經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力的強(qiáng)勢(shì)崛起，以加強(qiáng)外資安全審查制度為抓手、以“美國國家安全威脅”為理由，對(duì)中國企業(yè)在美投資經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制甚至阻止，以維護(hù)自身霸權(quán)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)地位，不僅是特朗普政府的政策選擇，而且是美國朝野兩黨的一致共識(shí)。因此可以斷定，拜登政府時(shí)期，美國針對(duì)中國的戰(zhàn)略圍堵政策不會(huì)轉(zhuǎn)向，針對(duì)中國企業(yè)在美涉及TID企業(yè)或業(yè)務(wù)投資的安全審查力度還會(huì)繼續(xù)加大。(22)據(jù)美國商務(wù)部網(wǎng)站2021年3月17日消息，商務(wù)部已向多家關(guān)涉在美提供信息和通信技術(shù)與服務(wù)(ICTS)的中國公司發(fā)出傳票，以支持根據(jù)第13873號(hào)行政命令對(duì)相關(guān)交易進(jìn)行安全審查的要求。U.S. Department of Commerce，“U.S. Secretary of Commerce Gina Raimondo Statement on Actions Taken Under ICTS Supply Chain Executive Order”，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2021/03/us-secretary-commerce-gina-raimondo-statement-actions-taken-under-icts，visited on 19 March 2021.這從拜登政府近期發(fā)布的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略指南》就可一窺端倪。該文件除強(qiáng)調(diào)重振美國在國際上的領(lǐng)導(dǎo)地位以外，還特別強(qiáng)調(diào)美國“迫切需要在全球范圍內(nèi)保持關(guān)鍵技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)”，并且明確將中國定位為“唯一有綜合實(shí)力、挑戰(zhàn)美國所建立的國際體制”的競(jìng)爭(zhēng)者，強(qiáng)調(diào)“需要革新方法”，以“阻止或防止對(duì)手的威脅”。(23)The White House，“Interim National Security Strategic Guidance”，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf，visited on 16 March 2021.因此，中國作為一個(gè)新興大國需要直面美國的戰(zhàn)略調(diào)整，統(tǒng)籌好中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，保持戰(zhàn)略定力。為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉目標(biāo)，中國需要深刻認(rèn)識(shí)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際環(huán)境帶來的新矛盾新挑戰(zhàn)，善于在危機(jī)中育先機(jī)、于變局中開新局，同時(shí)妥善應(yīng)對(duì)來自美國戰(zhàn)略圍堵而引發(fā)的外部風(fēng)險(xiǎn)和接戰(zhàn)，努力捍衛(wèi)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。具體就美國外資安全審查制度的變化而言，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)層面采取措施加以應(yīng)對(duì)。

(一)國家層面的應(yīng)對(duì)

中美作為世界上兩大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)過幾十年的發(fā)展與合作，已經(jīng)是你中有我、我中有你，單方采取不合理的投資限制只會(huì)使雙方都遭受損失，進(jìn)而使世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。因此，中國作為負(fù)責(zé)任大國，應(yīng)當(dāng)本著相互尊重、合作共贏的精神處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，推動(dòng)其沿著健康、穩(wěn)定的軌道向前發(fā)展，以便為投資者營(yíng)造一個(gè)良好的國際投資環(huán)境，并確保中國企業(yè)在美投資的合法權(quán)益。建議采取以下措施：

第一，加強(qiáng)雙邊對(duì)話與溝通，推動(dòng)就相關(guān)投資問題形成共識(shí)。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦接連不斷的背景下，中美兩國政府就外資相關(guān)問題加強(qiáng)對(duì)話溝通，妥善管控分歧，努力推進(jìn)合作，是實(shí)現(xiàn)兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系乃至全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的根本途徑。首先，開展坦誠對(duì)話，通過建設(shè)性的戰(zhàn)略溝通，緩解或消除不必要的疑慮和分歧，推動(dòng)外資安全審查回歸法治的正常軌道，盡量減少政治因素的干擾。其次，加強(qiáng)雙邊磋商，將“國家安全”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，防止單方面做出不合理的擴(kuò)大解釋，合作共建法治化的國際投資環(huán)境，促進(jìn)雙邊投資自由化便利化。最后，促成政策共識(shí)，制定雙方均可接受的有關(guān)國家安全的緩解措施，比如改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、剝離東道國認(rèn)為可能威脅國家安全的業(yè)務(wù)等；在網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域確定“可信賴信息數(shù)據(jù)(技術(shù))托管人”名單等。

第二，制定相關(guān)法律法規(guī)，完善國家安全審查制度。2019年《中華人民共和國外商投資法》的頒布，意味著中國從統(tǒng)一外資立法的高度建立了外商投資國家安全審查制度，這為新時(shí)期全面擴(kuò)大開放，同時(shí)對(duì)影響或者可能影響國家安全的外商投資進(jìn)行安全審查提供了法律依據(jù)。但是，中國的外資安全審查制度還不甚完善，需要進(jìn)一步改進(jìn)和細(xì)化。具體來說，在審查機(jī)構(gòu)方面，可以考慮在國家發(fā)改委和商務(wù)部牽頭的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院各部委職能，制定具體案件的召集標(biāo)準(zhǔn)，保持機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定，以提高審查的專業(yè)性；在審查對(duì)象方面，可以采取列舉方式將可能涉及國家安全的主體和行業(yè)予以明確，以彌補(bǔ)目前審查對(duì)象范圍過窄的不足，同時(shí)適當(dāng)設(shè)置兜底條款，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)有規(guī)則無法涵蓋的新情況出現(xiàn)，保證制度的未來發(fā)展空間；(24)廖凡：《〈外國投資法〉宜完善審查機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年1月28日，第6版。在審查程序的監(jiān)督方面，可以規(guī)定聯(lián)席會(huì)議就國家安全審查決定整體承擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)定期向全國人大常委會(huì)報(bào)告工作，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。(25)漆彤：《外資國家安全審查立法中的若干重要問題》，《中國法律評(píng)論》2015年第1期，第81—82頁。

第三，適時(shí)采取反制措施，制衡美國不合理審查決定。在當(dāng)前局勢(shì)下，美國外資安全審查制度針對(duì)中國企業(yè)的意圖明顯，為了緩解美國的做法帶給中國企業(yè)的壓力，中國有必要采取措施對(duì)美國的不合理審查決定予以制衡。從最近美國對(duì)外資的審查實(shí)踐來看，美國政府將中國企業(yè)“收集美國公民敏感個(gè)人信息”活動(dòng)判定為“對(duì)美國國家安全具有威脅”，中國信息技術(shù)類企業(yè)頻頻由于這一理由被禁止在美從事交易活動(dòng)。而蘋果公司、谷歌公司等具有中國業(yè)務(wù)的美國信息技術(shù)類企業(yè)同樣具有收集中國公民敏感個(gè)人信息的能力。因此，中國政府在必要時(shí)也可以相同的理由采取對(duì)等措施，對(duì)上述企業(yè)在中國的交易活動(dòng)加以限制，以對(duì)美國的不合理國家安全審查措施予以警告。

(二)企業(yè)層面的應(yīng)對(duì)

如前所述，當(dāng)前美國外資安全審查制度對(duì)中國企業(yè)的指向性非常明顯，有意或已經(jīng)在美國從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以高度重視，全面做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。對(duì)此，提出如下建議：

一是密切關(guān)注制度發(fā)展動(dòng)向，提前做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。相關(guān)企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況注意識(shí)別可能與美國產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的交易活動(dòng)，對(duì)美國未來可能對(duì)本企業(yè)實(shí)行的安全審查及限制措施做出理性預(yù)測(cè)，提前做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，并根據(jù)情勢(shì)發(fā)展不斷做出調(diào)整。對(duì)于已經(jīng)在美國從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，由于CFIUS和美國商務(wù)部隨時(shí)可能對(duì)已完成的交易重新啟動(dòng)國家安全審查程序，也應(yīng)提前做好應(yīng)對(duì)回溯審查的準(zhǔn)備，以最大程度地減少因交易禁令帶來的損失。

二是積極采取緩解措施，適當(dāng)滿足審查要求。首先，信息技術(shù)類企業(yè)在赴美進(jìn)行交易活動(dòng)前應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向CFIUS申報(bào)有關(guān)交易的情況，(26)根據(jù)CFIUS的報(bào)告，2018年至2019年，日本投資者在主動(dòng)申報(bào)交易的投資者中所占比例最大，為16.7%(19份申報(bào))，中國僅主動(dòng)申報(bào)3份。See CFIUS，“Committee on Foreign Investment in the United States Annual Report to Congress”，report period CY 2019，July 2020，p.34.并盡可能根據(jù)CFIUS的要求調(diào)整交易方式，以保障交易順利進(jìn)行。其次，企業(yè)在美經(jīng)營(yíng)過程中如遇美國的國家安全審查，應(yīng)積極與美相關(guān)政府部門溝通，并協(xié)商采取有效的緩解措施。(27)CFIUS，“Committee on Foreign Investment in the United States Annual Report to Congress”，report period CY 2019，July 2020，pp.26-28.再次，鑒于美國對(duì)公民敏感個(gè)人信息的高度重視，已經(jīng)進(jìn)入美國從事業(yè)務(wù)活動(dòng)的中國信息技術(shù)類企業(yè)可以考慮通過“數(shù)據(jù)托管”方式，在保證控制在美業(yè)務(wù)的同時(shí)，滿足美國對(duì)信息安全的要求。最后，鑒于具有母國政府背景的外資一直是美國安全審查的重點(diǎn)對(duì)象，相關(guān)企業(yè)可以相應(yīng)調(diào)整投資策略，淡化企業(yè)的中國政府背景，如與某外國公司合資或合作組建一個(gè)新的交易實(shí)體，緩解美國政府的安全憂慮。(28)如果該外國實(shí)體所在國與美國訂有雙邊投資協(xié)定(BIT)，美國以國家安全為由拒絕該外國投資，則可能會(huì)導(dǎo)致其違反BIT義務(wù)，相關(guān)企業(yè)也可以援引BIT規(guī)定尋求救濟(jì)。See UNCTAD，“the Protection of National Security inⅡAs”，July 2009，p.29.

三是合理運(yùn)用訴訟手段，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。在Tiktok訴訟事件中，原告方在審判前向美國法院申請(qǐng)了針對(duì)總統(tǒng)令的臨時(shí)禁令，美國法院認(rèn)可了原告方的請(qǐng)求，對(duì)總統(tǒng)命令做出了臨時(shí)禁令?？梢钥闯觯绹乃痉w制能夠?qū)偨y(tǒng)行政命令起到一定制約作用，中國企業(yè)應(yīng)當(dāng)加以重視。具體而言，第一，可以在審判之前向法院申請(qǐng)禁止令。法官做出的初步禁令既能夠阻止行政命令的實(shí)施，也能夠?yàn)槠髽I(yè)爭(zhēng)取到采取應(yīng)對(duì)措施的時(shí)間，防止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。第二，可以引用比例原則。比例原則要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須在合目的的范圍內(nèi)選擇對(duì)公民權(quán)利侵犯最小的方式。(29)黃潔瓊：《論比例原則在外資國家安全審查中適用》，《河北法學(xué)》2020年第10期，第162頁。正如微信訴訟一案的法院判決所指出的，“美國政府既沒有足夠證據(jù)證明微信這款軟件確實(shí)威脅到了美國的國家安全，也沒有足夠證據(jù)證明全面禁止微信會(huì)有效緩解國家安全問題，正如原告指出的那樣，除了完全禁止，還有其他明顯的替代辦法。”(30)U.S. WECHAT USERS ALLIANCE，ET AL v. DONALD TRUMP，ET AL，2020 WL 5592848，at *10(N.D. Cal. Sept. 19，2020).因此，中國企業(yè)在面對(duì)美國的禁止交易決定時(shí)，可以引此原則維護(hù)自身的合法權(quán)益。